乡村振兴背景下多元主体协同参与农村治理探讨

陈艺丹

摘 要 随着乡村振兴战略的持续推进，多元主体参与农村治理成为必然趋势。目前，农村治理面临着多主体参与农村治理观念尚待转变、平台建设不完善、主体间协同度有待提高等困境。提出通过优化多元主体参与协同结构、打造多主体协同共治平台、制定并实施激励政策、重塑农村治理文化建设方式等途径，提升政府、村干部、社会组织、村民等主体参与农村治理的积极性和系统治理的效率。

关键词 乡村振兴;农村治理;多主体;协同

中图分类号：D422.6 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.05.050

农村基层治理是国家治理体系的基础，随着乡村振兴战略的推进，农村面貌焕然一新，广大农民需求也呈现出多样化、个性化的发展趋势。农村经济社会环境的改变给农村治理工作带来了重大的影响，传统的村支部书记和村主任二元主体治理结构已无法完全胜任新阶段下的农村治理工作。因此，多个主体相互合作，共同参与农村治理，成为满足村民多样化需求，提高农村治理效率，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化农村建设目标的重要途径。

1 多元主体在农村治理中的作用

多个主体共同参与农村治理是实现乡村振兴的关键环节，不同主体具备不同的资源优势，在参与农村环境、教育、养老、住房等公共事务中所发挥的作用也不尽相同，由点到面、多元共治的农村治理格局初见成效。

1.1 政府是农村治理的主导者

政府在农村治理中发挥了政策供给、制订规则等作用。不同层级政府的作用力度、解决问题范围及职责等是不同的。中央政府制定宏观政策及农村治理总目标;地方政府根据中央部署，提出符合当地实际发展的中觀经济目标及行动计划并监督计划的实施;基层政府是政策、措施的具体执行者，发挥了协调各部门利益关系、动员其他主体、协调各主体间矛盾等作用。现阶段，政府在农村治理中的地位应高于其他主体，处于治理的核心位置，其职责是向农村提供公共服务并进行有效管理。政府通过制定公共政策和制度，对农村整体的公共服务进行统筹安排，如教育、医疗等方面的投资建设，同时对服务的标准、范围、质量、收费标准等进行监管。

1.2 村干部是农村治理的核心力量

村干部身处基层治理一线位置，是农村建设的骨干力量，是党的路线方针政策的宣传者、贯彻者和执行者[1]。村干部是村集体发展的领头人，需发挥自身能力，瞄准市场发展动向，依托当地优势资源，带领村民增收致富。以市场需求为导向，推动当地农产品结构转型升级。结合实际，推动乡村旅游、特色农产品加工等具备当地特色的产业发展。同时，村干部还承担着维护地方社会稳定、经济发展的重要责任，是新时代构建现代化农村治理体系中最重要、最基础的领导力量。

1.3 农民是农村治理的主要力量

要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力。农民是农村的主要劳动力，是农业生产和农业发展的主力军，既是农村治理的对象也是治理的主体。受传统观念影响，在实施乡村振兴战略后，农民更愿意留在当地工作。近年来，逐渐扩大的“农民工回流潮”为农村发展提供了人力资源支持。充分发挥农民的主体作用，才能激发农村发展的活力与内生动力。

1.4 社会组织是农村治理的重要辅助

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社会组织是连接政府和农民的重要桥梁，能够作为基层政府的合作者，具有辅助解决其治理资源不足、治理能力欠缺等问题的作用。社会组织来源于人民，因此，最了解人民，能满足农民多样化的需求，在培育农村人力资源、提高农村公共服务水平、推动农村产业转型升级等方面发挥重要作用。培育和发展服务于农村建设的社会组织是推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容。

1.5 企业是农村治理的强大助力

企业是用商业的手段解决社会问题的市场主体。企业为城市和农村搭建了相互交流的平台，农产品、劳动力等资源可通过企业在城市和农村之间流通和流转。农民可在这个平台出售高品质的农产品，拓宽农产品销售渠道，解决农村产品积压、过剩的问题;城市居民可通过这个平台直接购买所需的农产品，节省购买成本和时间。同时，企业在农村环境治理、产业发展等方面也发挥着重要作用。环境治理过程中，在政府的支持下，相关企业通过特许经营的方式参与农村垃圾、污水等治理项目，有效改善了农村居住环境。劳动密集型企业是吸纳大量低收入群众就业的重要载体;食品企业通过就地深加工农产品，提供了大量就业岗位;商贸企业帮助农民的农产品走出乡村，流向全国乃至世界各地。

2 多元主体协同参与农村治理的困境

多元主体共同参与农村治理，是创新基层治理新模式、凝聚各方力量推动乡村振兴的关键环节。由于我国历史上缺乏民主自治的传统，实际农村治理中仍是政府发挥着决定性作用，多元主体共治尚存在诸多困境。

2.1 治理观念尚待转变

我国自然村落是个传统的“熟人社会”，村民更倾向于拥护自己熟识的、有威望的人治理村中各项事务，在参与社会治理过程中，大多数村民缺乏主动性和积极性，且组织合作意识较低[2]。随着农村机械化的普及，农村生产力水平得到了明显提高，农村耕地得到有效利用，解放出来的劳动力大部分选择进城打工，部分地区农村“空心化”情况严重，村民对于参与村集体建设动力不足。尽管在乡村振兴战略实施后，出现了农民工“回流”现象，农村人力资源质量得到一定程度的提升，但是农民工返乡后参与农村治理的意识仍有待提高。农民接受政治信息较少、利益渠道狭窄、组织文化水平不高，加重了他们在村级事务管理中的无力感，最终导致被动或主动依附于村干部等其他主体。

2.2 平台建设不完备

随着各种国家政策的出台，农村治理主体多元化逐渐为人们所认识和接受，但是各主体参与程度存在明显差异。目前，农村治理中村“两委”仍是主导力量，农村话语权仍掌握在村“一把手”手中[3]。政府在农村治理中仍占主要领导地位，村民、社会组织等其他主体参与度较低，既无力参与乡村行政工作，又无力把握市场运转情况，在农村治理中发挥的作用较小。因此，急需建设多主体参与治理平台，充分发挥各主体的优势。

2.3 协同度有待提高

多元主体协同参与农村治理的机制尚不完善，缺乏明确的规划与职责范围，存在发展目标不明确、出现问题相互推诿等现象。各主体之间缺乏有效的信息沟通渠道，相关信息无法及时共享，矛盾得不到有效、及时解决，导致主体之间沟通成本增高，信息的不对称导致治理效率偏低[4]。农村社会基层治理的监督比较薄弱，协同治理效果评估的不透明影响了人们与治理主体之间的信任感，增大了不同主体之间的隔阂。受传统村落理念的影响，“熟人圈”在一定程度上限制了农村社会的发展。此外，随着城镇化的发展，农村居民之间、村庄之间的沟通和互动减少，多元主体参与治理的外部动力略显不足。

2.4 制度不完善

我国在推进农村社会治理现代化过程中相继出台了一系列法规，但是这些法规条文比较零散，并且现有法规中存在一些硬性的、不符合实际的情况，尚未形成有关农村治理的专项法律法规。法律保障的不足，制约了多主体协同参与农村治理的长效性，阻碍了农村社会治理现代化的进程。此外，当地基层政府对于社会组织和村民参与农村自治的态度不同，部分地方政府能够很好地支持社会组织参与、鼓励村民自治;但是也有部分基层政府对社会组织信任度不够，或对社会组织过度关注而导致社会组织的自主性降低。社会组织自主性和独立性一旦降低，就无法真实、公平、公正地反映社会问题。当前，我国农村社会组织的发展水平仍然处于初级阶段，对于农村社会组织管理尚未形成统一有效的管理制度，这种松散的组织管理方式不利于农村社会组织的发展，也制约着社会组织参与农村社会治理能力的提升。

3 对策建议

3.1 重塑农村治理文化建设方式

农村的治理文化制约一直是阻碍治理方式创新的重要因素。由于农村人口文化水平相对较低，长期的文化漠视导致文化缺失，最终造成文化素养难以提升的局面。因此，要改变人们对农村治理的固有理解，不能一味地进行文化输入，而要从改变人们对农村治理文化的认识入手，使人们体会到接受除政府和村干部之外其他社会组织或企业治理所带来的益处，认识到自身在农村治理中能发挥的作用[5]。可通过举办讲座、拍摄短视频等方式传播多元主体治理的文化，培养共同治理的文化意识。政府和社会组织发挥引导作用，强化村民的参与意识，逐步改变人们根深蒂固的传统观念，激发人们参与本地治理的积极性。

3.2 打造多元主体协同共治平台

依据本地资源优势打造多元主体协同共治平台，因地制宜开展农村治理工作。按照“政府引导+多方参与”的思路，培育一批社会组织和企业，着力挖掘社会资源，增强农村自身“造血”功能。按照“政府引导+社会化运作”的原则，搭建多類型的互助平台，通过农村优势产业项目推介会等活动形式，以平台为载体，助力当地产业品牌推广，积极引导企业参与项目赞助，构建互助共赢的农村发展格局。打造多元主体协同共治平台，积极推进各主体协商、互动的常态化，通过协商平衡不同主体之间的利益，共同促进乡村产业振兴。

3.3 优化多元主体参与模式

充分发挥社会力量，积极探索多元主体参与协同治理的主体模式和运行方式，优化多元主体参与协同治理的组织结构。发挥政府领导作用的同时，需充分调动社会组织、企业和村民参与协同治理的积极性，构建政府引导、多方力量共同参与的新时代农村治理主体结构。在多元主体参与农村治理的规划建设中，应下移治理重心，调动基层社会组织、村民的积极性，利用基层社会组织，在村民的支持下，构建“网格化”治理体系，从社会共治的角度处理各主体之间的关系，实现主体平等、相互合作、协同高效的多元主体协同关系。加强不同主体成员的资本、业务和治理参与，进一步挖掘现有的农村本土人才，包括管理人才、农业技术人才、创新人才等。同时吸引更多的外部人才参与农村建设，如鼓励大学生返乡创业、通过招商吸引更多涉农企业或乡村旅游企业入驻等。

3.4 重视农村社会资本积累

农村的资源除了土地、劳动力等经济资源外，还存在着社会资源，即农村特定的社会网络和人际关系也可成为农村社会资本，包含号召力、威望、村规民约等。一个村子社会资本存量越高，表明该村诚实、忠诚、信任度越高，村民之间建立的社会网络越紧密。高水平的合作、信任、互惠、公民参与能提高村集体的凝聚力，有助于解决村集体在发展、治理过程中遇到的各种困难。

3.5 制定并实施激励政策

要明确划分各主体的职责、权利与义务，通过制定可操作性强的政策来清晰划分政府、村干部、社会组织、村民之间的权力和责任边界，明确各个主体参与农村治理的领域，如环境治理、教育等方面。1）制定评价标准，定期对各主体参与农村治理效果进行评价;2）积极制定相关优惠政策吸引本地在外务工人员回乡创业，建立一套完善的吸引外地务工人员参与农村治理的良性机制;3）对当地的文化能人、经济能人给予一定的激励，成立农村治理顾问团，为农村的经济社会发展建言献策，并对参与农村治理的各主体进行监督。

4 结语

农村治理是一个长期的、系统的工程，其治理能力提升的核心在于整合社会资源，加强对乡村自主性社会资源的挖掘，吸引更多的社会力量参与到社会治理之中，形成多元主体互动融合的长效治理机制。农村治理需要政府的宏观调控、市场的强大助力、广大农民的大力支持及社会组织的深度参与，在此基础上形成各主体共同合作、相互协同发展的治理体系，为深入推进乡村振兴战略的实施提供有力保障。

参考文献：

[1] 张玄，李彬.农村宅基地多主体耦合联动探索[J].经济研究导刊，2021（9）：13-15.

[2] 高健，康毓佳，王美珍.社会力量参与社会治理的困境与成因探析[J].法制与社会，2019（14）：124-125.

[3] 李丹阳，张等文.驻村干部和村两委的协同治理[J].华南农业大学学报（社会科学版），2021，20（6）：98-107.

[4] 徐珂璠.多主体协同治理下乡村振兴生态环境建设研究[J].环境科学与管理，2021，46（7）：143-147.

[5] 查浩然.多元共治下的农村治理能力研究[J].河南农业，2021（12）：36-37.

（责任编辑：刘宁宁  盛  伟）