船舶消耗臭氧物质管理问题及建议

2022-04-14马良斌幸弘慧施小洋浦海事局海南洋浦435002

中国海事 2022年3期

马良斌，幸弘慧，施小（雷洋浦海事局，海南洋浦 435002）

一、引言

近年来，船舶对海洋和空气环境的污染问题受到了各界的广泛关注。海事管理机构在船舶防污染管理方面，持续抓牢船舶生活污水违法排放、使用硫含量超标燃油等问题的监管工作，但对于同样属于污染物的船舶消耗臭氧物质的关注程度和监管力度仍显不足。2021年6-7月洋浦海事局仅在对22艘次船舶开展的船旗国监督检查中，就发现有8艘船舶新换装（2020年1月1日以后）的壁挂式空调使用的制冷剂为氯氟烃（CFCs）类的R22，消耗臭氧物质装置与防止空气污染证书记载不一致，存在未严格按照相关规定进行管理的现象。

图1 检查中发现的违规新装R22制冷剂空调

消耗臭氧物质（简称ODS，Ozone-Depleting Substances），指的是CFCs、含氢氯氟烃（HCFCs）等对大气臭氧层具有破坏性的物质，在船上常用作空调和冷藏设备的制冷剂。作为航运大国，中国远洋货轮冷藏量吨位位居世界第一，民用船舶制冷设备的使用量也在逐步上升。巨大的船用消耗臭氧物质装置保有量，加上船舶常年处于颠簸震动的状态，船舶消耗臭氧物质的持续渗漏或泄露对环境造成的负面影响不可忽视，相关防污染管理工作显得尤为重要。

二、国内外对ODS的管控要求

曾被广泛使用的CFCs、HCFCs等制冷剂，自20世纪80年代成为公认的臭氧层破环“元凶”后，全球各国开始对其加速淘汰，同时进一步提高对制冷剂的环保要求。

（一）国外对ODS的管控要求

联合国环境规划署于1987年颁布《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称蒙特利尔议定书），蒙特利尔议定书及其修正案规定缔约的发达国家应于1996年起禁止生产和消费高臭氧层消耗潜值（ODP）的CFCs类物质，并分阶段削减ODP值较低的HCFCs类物质的消费，直至2030年完全停止消费。

部分发达国家制定了比蒙特利尔议定书更为严格的淘汰方案。美国于1990年颁布《清洁空气法》（CAA）修正案，采取禁止除HCFCs外的ODS生产和进口、加快淘汰HCFCs类物质、推行配额制度等措施，对ODS加大管控力度。欧盟于1994年出台ODS管控法规（EC）3093/94，并在此后对相关法规进行了多次修订，形成了现在的《臭氧法规》（Ozone Regulation），即（EC）1005/2009，目前是臭氧层保护最严格的法规之一。

（二）国内对ODS的管控要求

中国于1991年6月成为蒙特利尔议定书的缔约国，开始执行发展中国家相关受管控物质的淘汰时间表。1993年，中国颁布《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，2010年颁布《消耗臭氧层物质管理条例》和《中国受控消耗臭氧层物质清单》。

中国海事管理部门针对国际航行到港船舶，依据MARPOL 73/78防污公约附则VI第3章第12条的规定进行监督检查，该规定禁止船舶在2020年1月1日及以后新装含有氢化氯氟烃的设备，若船舶拥有可重新充注ODS的设备，应按要求保存对应的设备清单并做好相关充注、排放、修理等记录。而针对国内航行船舶，海事管理机构则按照《国内航行海船法定检验技术规则2011》第5篇第7章2.2节对船舶进行监督检查，该章节对ODS排放控制做出了规定，要求2009年9月1日或以后新建造的船舶禁止使用含ODS（氢化氯氟烃除外）的装置，2020年1月1日或以后建造的船舶禁止使用含氢化氯氟烃的装置，与MARPOL73/78防污公约附则VI相关要求基本保持一致。

三、我国船用ODS的管理方式

船舶ODS设备从安装、使用到淘汰涉及的管理主体包括：船舶检验机构、海事管理机构以及船公司和船员等。

（一）船舶检验机构负责船舶检验阶段的管理

按照相关规定，船舶检验机构应依据《国内航行海船法定检验技术规则》及其引用或等效标准的相关要求对船舶进行检验，保证检验的全面性和有效性，并对检验质量负责。也就是2009年9月1日或以后新建造的船舶，以及2020年1月1日或以后建造的船舶是否存在违规安装ODS装置的情况，由船舶检验机构负责在检验时进行监督。

（二）海事管理机构负责船舶营运期间的监管

对于船舶ODS的管理，海事管理机构主要通过2种形式进行：一是作为船舶检验管理的主管机关，对船舶检验机构及其所执行的法定检验进行监督；二是通过船舶现场检查及船旗国监督检查的形式监督船舶ODS的使用和管理。对违规使用的情况可以采取滞留船舶等措施，要求船方纠正违规行为。

（三）船公司负责向船舶设备维护提供保障

船公司对船舶ODS装置的管理贯穿船舶设备的安装、使用、拆解淘汰全过程。在船舶使用ODS设备过程中，船公司一方面通过制定相应的管理体系，派遣专业人员对到港船舶进行检查，督促船员落实公司管理要求；另一方面是向船舶提供包括制冷剂等ODS在内的物料保障，并给予船员技术指导。

（四）船员负责船舶设备的使用及管理

船员主要通过对ODS装置的维修养护履行环保相关法律法规及公司管理规定，对海事管理机构等执法检查发现的问题，按照程序向公司反馈并按要求整改。

四、船用ODS管理存在的问题

（一）监管法律法规依据不足

相较于目前已得到广泛关注、处罚细节较为完善的船舶使用硫含量超标燃油问题，海事管理机构对船舶违规使用ODS的处罚还存在一定难度，原因在于缺乏相应的法律依据，并未获得具体的授权。《中华人民共和国海洋环境保护法》中规定国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。该法规明确了海事管理机构对船舶防污染具有一定的监管权力，但未在条款中明确对ODS污染情形的具体管控措施。《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理；第八十五条规定，国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。由此看来，ODS的管理权限属于环境保护主管部门，而海事管理机构并未得到监管ODS的授权，这就造成海事管理机构在依据《国内航行海船法定检验技术规则》对船舶ODS违规情况进行处理时陷入了无上位法支持且没有处罚依据的尴尬境地，而环境保护主管部门执法人员对船舶领域不熟悉，目前对船舶使用ODS的监管几乎处于真空状态。

我国海事管理机构对船舶ODS的监管依据的规定和环境保护主管部门监管陆上其他设备（如空调装置）所依据的法规要求不同，也是造成海事监管困难的原因之一。发达国家执行的蒙特利尔议定书淘汰时间表与MARPOL73/78防污公约保持了陆上和海上要求的一致性，将禁止新装含HCFCs类物质的设备时间限定为2020年。我国作为发展中国家，执行的蒙特利尔议定书淘汰时间表对HCFCs的完全淘汰时间为2030年（即陆上执行时间），而海上执行的《船舶与海上设施法定检验规则》对国际航行、国内航行船舶都做出了自2020年开始禁止新装含HCFCs类物质的设备的要求。所以，目前陆上含HCFCs类物质的设备仍然可以在市场流通，给船舶继续采购和安装该类设备提供了便利条件。

（二）船舶检验发证需进一步规范

船舶检验分为初次检验、定期检验、临时检验等。在初次检验时船舶检验机构会对船舶进行全面检查，后续的年度检验、中间检验或换证检验过程中，部分验船师对船舶的结构、主要设备以及救生消防设备等传统检查项目比较重视，对船上新装或更换的空调设备检验较少。海事执法检查发现《海上船舶防止空气污染证书》附件记载与实际情况不一致，其原因是由于船舶更换、拆除、新装ODS装置（空调装置）或更改原有装置位置而未对证书附件内容进行更新，同时也存在船上安装有ODS装置但证书附件中未进行相应记载的情况。另外，船舶检验证书附件中部分内容的填写格式也存在较大差异，如有些证书将所有同类设备合并写在一栏，仅填写“空调/×台/驾驶室、船员室、机舱控制室”，有些则填写每台设备详细的品牌、型号、具体位置等，这不利于规范查验证书。船舶检验证书作为法定文书之一，船舶检验机构应考虑设定统一的文书格式。

检查还发现《海上船舶防止空气污染证书》附件文书表述似存在歧义。在《船舶与海上设施法定检验规则》当中，规定船舶禁止使用含氢化氯氟烃的装置的情形为：在2020年1月1日或以后建造的船舶，或2020年以前建造的船舶但新装设备交付船上的日期在2020年1月1日或以后。也就是说，2020年1月1日以前交付的含氢化氯氟烃的装置仍然可以正常使用。在MARPOL73/78防污公约附则VI的附录Ⅰ国际防止空气污染（IAPP）证书格式中，附件2.1.2相关表述也为“下列在2020年1月1日以前安装的含有氢化氯氟烃的装置可继续使用”。而国内船舶防污染证书附件中，有关表述为“下列含有氢化氯氟烃的装置或系统在2020年1月1日之前可以继续使用”，容易造成所列装置在2020年1月1日之后不能使用的误解，表述与法规规定有一定出入。目前在部分较新的船检报告的说明中能看到，中国船级社（CCS）考虑到附件中表述歧义的问题，已将有关内容从《海上船舶防止空气污染证书》附件中移除，仅在检验记录中予以记载。但许多已签发的《海上船舶防止空气污染证书》还未进行更改，文书表述存在歧义问题并未完全解决，船舶检验机构对船舶ODS装置检验及发证仍需进一步规范。

图2 检查中发现的未记载船上安装的ODS装置情况的证书

（三）船公司和船员环保意识不强

笔者在近期的海事执法检查中发现，36%左右的船舶都存在ODS装置管理不规范的问题，如：2020年1月1日以后仍违规配备含有R22制冷剂的空调装置，船员在给空调设备添加制冷剂时未对消耗的臭氧物质进行记录并保存单证等。相关船员反映几乎未受到过相应的培训，甚至连使用的是何种制冷剂也不清楚，反映出船公司和船员的环保意识较为薄弱。按照《国内航行海船法定检验技术规则》的规定，安装有含ODS设备的2009年9月1日及以后建造的400总吨及以上船舶，应持有《海上船舶防止空气污染证书》。公司在管理体系或日常管理中应按要求给船舶配备《海上船舶防止空气污染证书》，并督促船员做好保存含ODS的设备清单、ODS记录簿等工作。

五、我国船用ODS的管理建议

（一）完善相关法律法规，理清监管权责

从环境保护的角度出发，环境保护主管部门应承担大气污染防治监督管理职责，但从专业能力角度出发，海事管理机构更适合对船舶污染海洋环境进行管理。建议在《中华人民共和国大气污染防治法》中针对船舶污染海洋环境的情形，特别是违规使用ODS以及未按规定进行记录等情形，授予海事管理机构处罚权限，或者在《中华人民共和国海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》中增加违规使用ODS以及未按规定进行记录等的处罚条款。海事管理机构则在《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》中进一步明确处罚细则，不断完善相关监管法律法规。

（二）加强对船舶检验发证的监督管理

船检机构内部应加强船舶检验监督工作，不断提高验船师的专业水平，增强验船师责任心；可参照MARPOL 73/78防污公约附则VI的IAPP证书格式，对国内《海上船舶防止空气污染证书》附件的表述及填写进行规范，避免文书歧义；海事管理机构作为船舶检验的主管机关，也应加强对船舶检验机构及其所执行法定检验的监督。

（三）严格监管，督促航运企业加强源头管理

海事等监管部门应主动向航运企业开展相关宣贯工作，监督指导航运企业完善相关的管理体系，不断提高船员的环保意识。同时，海事管理机构应严格对到港船舶进行检查，采取更为严厉的监督措施，倒逼船公司加强源头管理，使船公司将空调等含有ODS的设备采购、安装及使用阶段纳入公司日常管理，督促船员加强对ODS装置的维护保养，规范制冷剂的使用，按照规定对消耗的臭氧物质进行记录并保存备查。