社区居民委员会专业化：居民自治功能形塑路径研究

张彩云，陈伟东

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。在社区治理中，政府主导作用和社会协同作用有效发挥，社区居民仍然参与不足，社区面临着居民自治难以推进的困境。社区居民委员会（以下简称社区居委会）是城市基层群众性自治组织，在社区建设初期几乎是我国社区居民参与的唯一途径和社区居民自治的唯一组织载体[1]（P339）。因此，在以居民自治为发展方向的社区治理中，社区居委会在其中一直扮演着重要角色。

随着社区治理不断深入，“社区组织行政化挤压居民自治和基层民主空间”[2]。有学者指出，社区居委会“国家性”高于“社会性”使自治功能缺位[3]，导致社区居民参与和居民自治难以实现。如何促使社区居委会回归自治职能，成为不少学者关注的重点，并形成了以下分析视角：第一，权力赋予视角。“居委会在财政上对基层政府的依赖，削弱了其自治的独立性”[4]，需要“明确居委会自治事项，赋予其独立财政地位”[5]，将“政府委托的社区服务项目的资金、责任与权力同时下放给社区”[6]。第二，结构优化视角。“社区居委会不是社区居民唯一组织形式”[7]，可以从内部发掘新的居民自治主体力量，“发展居民小组、文娱团队、自治理事会等形式来扩充或转换组织主体”[8]或者“基于人口、利益联结、地域与认同感等因素从外部对社区规模进行重新划分”[9]。第三，机制重构视角。社区组织运作机制不畅，社区成员广泛直接参与不足，可以“从理顺政府与社区关系入手，进而再造社区内部关系”[10]，以优化调整工作方式，以机制为主线促进社区居委会功能转变。第四，角色定位视角。完善相关法律细则，“明确社区居委会在社区民主自治中的地位和作用、权利和义务，确保依法自治”[11]，能够有效保障社区居委会权益，化解国家与社会二元张力所带来的角色紊乱。

上述研究视角虽有不同，但都关注社区行政化对社区居委会功能的影响，将社区居委会置于国家-社会分析关系中，围绕如何“去行政化”这条主线，对社区居委会回归自治组织地位、社区回归自治场域进行论证，认为当前行政结构对社区居委会这一行动主体具有决定性影响。在一定程度而言，将社区居委会难以发挥自治功能归因于行政结构掣肘，存在合理性。然而在地方实践中，却出现不一样的自治效果：有的社区居委会自治功能发挥良好；有的社区居委会却停滞不前。这从侧面说明聚焦于“去行政化”角度的局限性，外在的行政结构不一定是影响社区居委会发挥自治作用的决定性因素。社区居委会去行政化，从本质上可以理解为国家权力的收缩。但是行政空间缩减，并不意味着自治空间扩大。因此，面对国家权力部分退出的情况，社区居委会应该积极储备一定的知识和技能来推动社区居民自治，从而回归自治职能。

社区居委会去行政化本质上并不是进行职能剥离或是组织架构重组，而是在于提高基层组织“群众化”水平。提升社区居委会引导居民自治的专业化水平，对社区居委会进行能力再造，“让居委会成为真正意义上的社区自治组织”[12]。因此，本文在既有研究基础上，搭建专业化与居民自治分析框架，回顾社区居委会变迁历程，针对社区居委会是否拥有引导居民自治的理念和方法，从中探究社区居委会专业化对居民参与自治的影响，分析社区居委会专业化运行过程中的构成要素，以期为探索社区居委会回归自治职能的实现路径和未来发展方向提供参考。

二、专业化：一个关于居民自治的分析框架

社区居委会专业化包括专业特征、专业权力以及专业过程三个要素。其中，构建专业知识体系是特征要素视角的核心议题；自主权与自主性是权力视角的重要概念；而专业化处于不断变化的动态过程，并随着时代发展被赋予新的内涵。社区居委会作为中国基层群众自治组织，是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，其主要职责是依法组织居民开展自治活动。社区居委会专业化是指居委会工作人员（狭义上的社区工作者）以构建引导居民自治的专业知识体系为核心，掌握引导居民自治的动态发展过程。

有学者认为，权力缺失是居民自治内卷化的根源。赋权是破解居民自治内卷化的内在之道，核心在于将处理公共事务的自主权交予居民[13]。自主权是多种权力的综合体，很难细化为某些具体类型，从宏观上可分为公共事务决定权和行动权两类，予以体现居民参与状况与自治程度。在利益结构分化与需求多样化的社区治理中，社区居委会承担着重要自治职能，其是否专业化影响着社区公共事务自主权的落实状况，进而影响着居民参与和自治实践样态。专业化的社区居委会，将会秉承社会工作逻辑，“由民做主”的专业理念，掌握专业的社区治理知识，运用引导居民自我组织起来的技术方法，将社区公共事务的决定权和行动权交予居民，形成社区引导-居民参与、社区赋权-居民自治的关系体，使居民积极参与自治。如此，社区居委会的自治属性才能得以彰显，真正成为居民自治支持者、社会资源整合者、社情民意沟通者。

社区居委会往往遵循行政逻辑，秉承替民做主的行政理念，采用“大包大揽”工作方式，使居民在不同程度上丧失决定权和行动权，形成社区给予-居民享受、社区苦干-居民看客的关系体，引致居民参与冷漠，居民自治难以实现。社区居委会行政属性遮蔽自治属性，造成居民自治功能衰减。有学者指出，无论是主动有意的或是被动不得已的选择，居民自治绝不会是一个生而既有的存在[14]。基于此，以社区居委会是否专业化为自变量，以社区公共事务决定权、行动权为中间变量，考察社区居委会专业化是否对社区居民参与产生影响，构建如下分析框架（如表1）。

表1 社区居委会专业化分析框架

三、专业化缺失与居民自治困境

1.专业化缺失与居民自治困境

中国城市居民委员会是由新中国成立之初的冬防队等居民自治组织演化而来，是为了将城市机关、企事业单位以外的“非单位”社区成员组织起来。在单位制时期，权力和资源高度集中，“居民委员会始终处于‘拾遗补缺’行政化外围组织的境地”[15]。1954年12月，《城市居民委员会组织条例》首次以法律形式规定了居委会自治属性。虽然在制度层面上，居委会作为群众自治性的居民组织而存在，实质上是协助单位自下而上构建严密的管控网络。在这一时期，行政力量影响下的社区居委会主要发挥社区管控功能。居委会工作人员年龄偏大，呈“老龄化”趋势，文化技能水平低，既缺乏引导居民自治的意识和理念，也缺乏开展自治的动力。社区居民被边缘化，没有决定权和行动权，只是被动地接受命令或号召，缺乏参与意愿，表现为参与冷漠。

随着社会主义市场经济发展，社区居委会逐渐代替单位成为城市基层管理的主体。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出“采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍”。2010年，以《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》文件发布为契机，全面展开以解决“四有”问题为重点的社区基础设施建设。政府为社区居委会提供办公场所、经费和人员，但同时也通过不断下派行政任务、控制财源等方式让居委会成为科层制结构的底端与国家政权的末梢[16]。在这一时期，优化了居民委员会成员队伍，成员构成逐渐趋于合理，但居民委员会成员的文化层次不高，缺乏专业的社会工作知识背景。作为政府管理社区的中介，社区居委会承担着上级政府及其职能部门转移的大量行政事务，以完成基本行政任务为工作重点。虽然“扩大民主、居民自治”成为城市社区建设的原则，促使社区居委会开始关注居民自治力量，但引导居民自治功能仍未占据主导地位。

从城市社区建设历程中，可以看出社区居委会缺乏引导居民自治的专业知识体系和能力。一是专业知识匮乏。居委会成员需要储备系统的社会工作理论知识，既需要了解国家关于社会治理的大政方针、法律政策，又要熟悉居民自治理论、协商民主理论等社区治理理论。个体化社会背景的居民对公共事务漠不关心，与居委会自治意识不足有关。居民委员会成员对居民自治和参与的重要性的认识不充分，认为居民没有参与意愿和动力，将居民自治视为上级布置的一项工作，而非将其作为社区建设的目标或推进社区建设的重要手段，促使社区居民容易生成“有事找政府、有事找社区”的心态，缺乏参与意愿和动机[17]。二是专业方法缺少。主要是缺少关于社区工作的实际操作技术和方法，如链接资源的方法、引导居民组建团队的方法等。社区居委会在理念上将居民视为被管理的对象、被服务的群体，行动上采用命令式、动员式工作方法。当前，社区居民活动内容确定、活动资金来源、活动参与人员动员、活动过程记录等工作都依靠居委会来协调，居民自主性难以彰显。行政理念指导下的行政式工作方式，在短期内能够迅速解决社区公共事务。不过从长远来看，居民这一行动主体仍然处于被动状态，居民参与内在动力难以激发。三是专业能力不足。专业能力是在专业知识和专业方法基础上发展而来的。虽然社区居委会工作人员初步实现了职业化、年轻化，但大多数缺少社区治理与居民参与的知识储备，部分社区工作者虽然获得了社会工作证书，仍无法熟练运用有效的流程和方法动员、组织居民开展自治，出现理论知识和实务能力脱节问题，导致居民参与常常“半途夭折”。可见，非专业化的社区居委会在引导居民自治过程中，由于专业知识、方法和能力的缺失，造成居民自主权在不同程度上缺失，形成居民参与冷漠状态。

2.专业化再造与居民自治

社区居委会专业化能够推动基层治理和居民参与理念、方法和技术的专业化，社区治理的专业化基于社会工作专业知识和专业技术方法，以社区场域的多种组织和社会资源为基础[18]，培养居民社区意识、提升居民行动能力、促进居民自治。

第一，专业理念输入，生成居民参与意愿。参与行动需要以参与意愿为基础。居民参与意愿不仅仅受居民素质、利益认同等方面的影响，还受社区环境的影响[19]，而社区居委会工作理念便是影响居民参与意愿的关键因素。为增强居民公共参与意识，促进居民由私益性参与向公益性参与转变，H省公益创投项目，坚持“社区是居民的，我们共同行动”的理念，提高社区居民自治和服务的能力。一是让居民表达需求，自主决定项目。引导社区居民聚焦社区公共问题和事务，采取对话式协商沟通，从被动了解居民需求转变为居民积极主动表达需求，避免社区主观性臆断决策。二是让居民参与决策，策划项目方案。引导居民集体讨论，自主策划实施方案。三是让居民参与实施项目行动。吸纳居民主动参与服务，以减少居民对政府、社区的惯性依赖。四是让居民评价和监督项目绩效。增强居民效果评价话语权，形成居民自主解决问题的复盘修复机制。以往社区价值理念定位出现偏差，致使行动上的工具理性倾向突出。在培育居民参与意愿实践中，社区居委会摒弃“大包大揽”的工作理念，逐步向居民赋权式、增能式的专业理念转变，尊重居民自主性，将自主权交还给居民，提高居民参与社区事务主动性，培育主体意识。

第二，专业方法运用，提升居民参与能力。专业社会工作技术嵌入的治理技术，能够引导居民在社区利益纠纷、居民活动公约等日常治理领域中，熟悉群体决策流程，掌握公共对话技术。例如，H省开展社区公益创投项目，促使社区居委会通过具体可操作的专业技术流程，引导居民共同讨论协商与社区发展、自身利益相关的事务，提升社区居民参与技能。一是社区问题诊断技术。引导居民关注公共问题，畅通居民参与利益表达渠道，引导居民找到社区存在的公共问题。二是公约协商技术。引导居民自我制定规范。针对某一社区公共问题，引导社区居民共商解决办法或方案，并形成行为规范，自愿遵守。三是活动创意技术。引导居民针对议题，自我策划活动、拟定切实可行的行动计划和方案，自主实施活动。四是积分兑换技术。激发居民参与热情，引导居民自主商量积分、兑换标准细则，制定积分、兑换目录内容，以生成参与动力。以治理技术引导居民自组织起来，在这一过程中增强居民协商、自治与互助的能力”[20]。

第三，专业能力提升，增强居民参与可持续性。独立的居民个体依托社区社会组织能获得更多资源，促进参与。“小集团更具有凝聚力，个体搭便车的行为较少”[21]（P64），组建小规模人数的社区社会组织与奥尔森所论述的小集团具有较高的契合度，即组织起来、开展集体行动的可能性越大。H省社区公益创投以“给力社工、助力社团、活力社区”为宗旨，主要是培育发展社区社团，提升居民参与效能，培育居民公益精神，生成内在动力。一方面，提升社区社团培育能力，促进居民组织化参与，增强参与效能。以居民需求为特征，将差异化个体转化为同质性群体，以趣缘、业缘等为联结要素，引导具有共同意愿的社区居民组建意愿型共同体，成立社区社团并建章立制，促使社区居民能够自我联合、自我组织，引导社区居民从原子化参与向组织化参与转变。另一方面，提升资源链接能力，促进居民公益性参与，增强参与公共性。社区居委会协助社区社会组织发挥资源链接能力，开发社区内外资源，将政府部门、企业、社会组织等主体引入到社区中，丰富社区社会组织服务内容，增强社区社会组织的可持续发展能力，引导社区社会组织从娱乐性向公益性转变，保持发展活力。

四、社区居委会专业化与居民自治功能形塑的实现路径

党的十九届四中全会明确指出，要加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。推进社区治理，需要引导社区居民从“缺位”向“归位”转变。增强社区居委会专业化，需要建构政府、社会、社区、居民多元主体治理共同体，促进社区居民自治。

1.转变角色，重构社区功能

社区居委会回归自治职能既是社区治理的需要，也是多主体共同作用的结果。随着社区治理不断发展，对于社区居委会治理责任和能力有了更高要求。实现社区居委会专业化，一方面，需要政府减轻社区行政性负担，赋予社区居委会更多的自治空间和自主性。另一方面，需要依托技术支撑型社会组织利用社区治理的专业技术和方法帮助社区居委会突破“有想法、没办法”的困境。

专业化的社区居民委员会更能推动居民自我表达需求、策划活动、链接资源、制定公约，增强社区居民的自我服务能力和社区参与能力。社区居委会与社区居民在彼此赋权增能过程中，使社区服务从“为居民服务”到“和居民一起服务”再到“由居民自我服务”的转变[22]。因此，在发挥社区居委会基础作用、促进社区居民自主治理过程中，专业化的社区居委会需要扮演主导者角色，将自治理念输入给社区居民，引导居民自我表达、寻找社区居民精英。同时，也需要扮演赋能者角色，运用专业方法协助社区精英带领社区居民开展活动，成立社区社团，为居民提供参与载体，提高其参与组织化程度和自我服务能力。社区居委会角色由社区事务主导者向引导居民自治的促进者、协调者转变，致力于激发居民主动性、创造性。

2.创新机制，优化工作方法

责任下沉和社区事务复杂性使原有的行政化治理方式难以适应当前社区发展需要。社区在社会基层治理中所承担的职责和任务分为社区行政事务、社区公共服务事务、社区自治事务[23]。因此，社区居委会也需要根据不同事务和治理责任建构多元化、相互衔接的工作机制，才有可能为自身专业化建构和作用发挥提供可靠保障。

社区居委会需要建构社区社会工作机制，充分运用引导居民自治的知识体系和治理技术。该工作机制与传统行政工作机制相比而言，在工作导向上基于居民需求，而非政府行政命令；在工作目标上注重释放居民能动性，而非只关注社会稳定；在工作手段上强调激发居民自我行动，而非替民包办；在工作原则上以参与优先，尊重居民意愿，而非强迫和命令。社区居委会根据社区问题需求，引导居民参与集体行动，并运用公约协商技术、活动创意技术、公益积分兑换技术、社区社团孵化培育技术等专业方法，将社区居民组织化，进而培育社区居民参与意识、公共精神。

3.培育组织，增能行动主体

由社区居民以社会联结方式团结聚合起来的社区社会组织是“一个由某种共同性统合而成的群体”[24]（P284），在社区中具有特殊的地位。社区社会组织与社区居委会专业化是互促关系，社区居委会培育和发展社区社会组织是其专业化结果，社区社会组织参与社区治理，能够促进社区组织化，协助社区居委会完成治理目标。

按照社区社会组织的功能，可以将社区社会组织分为互助类、志愿者类、治理类与联谊类等四种类型。大多数社区社会组织面临发展程度低、结构松散、类型单一的共性问题，很难成为引导居民自治的行动主体。因此，社区居委会需要运用专业方法，根据这类组织的优势和特长，运用专业知识和方法将这类组织引向公益，形塑组织功能。同时，仍然需要将一批有时间、有精力、有意愿的社区居民组织起来，培育成互助类、志愿者类、治理类社区社会组织。由此，社区居委会才能通过培育社区社会组织方式，引导社区社会组织互为补充地开展横向合作行动，在增能、增量社区行动主体过程中，走出自身“包揽”困境，实现专业化。

五、结论与讨论

传统的“去行政化”方式，试图通过基层权力结构变革，释放更多自治空间，助推社区居委会将精力集中于居民自治事务上，逐步完成功能过渡。但社区治理能力不足，难以应对众多的居民自治事务。社区居委会自身治理能力建设十分重要。从长远来看，年轻化、专职化的居委会干部将会通过多种方式在知识和能力方面逐渐达到专业社工的要求[25]。社区居委会专业化便是以居民需求为导向，以专业知识为支撑，综合运用专业社会工作技术和方法，调整社区与居民关系、协助居民自我组织、自我治理。这是社区居委会专业理念、方法、能力综合运用的过程，增强了社区居民参与意愿和能力。社区居委会专业化体现了政府、社会、社区、居民互动模式的变革，需要政府将制度、资源、资金等要素输入社区，扩大社区自主权。同时，引导社会专业团队参与社区治理，增强社区居委会运用专业化社会工作方法的能力，优化社区工作方法。社区居委会需要持续地对社区居民进行民主训练和赋权增能，培育社区社会组织，使自治理念、自治方法成为社区居民技能的一部分，实现居民自治。