高校预算绩效评价指标体系构建<br/>——基于高校使命的视角

高校预算绩效评价指标体系构建
——基于高校使命的视角

2022-04-13张鼎王辉薄媚月

商业会计 2022年6期

张鼎王辉薄媚月

（1，3中国药科大学计财处江苏南京 211198 2南京林业大学财务处江苏南京 210037）

2018年9月，中共中央国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。2019年7月，财政部印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》。2019年12月，教育部印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，《意见》指出，到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系。如何让制度落地，众多理论工作者和实务工作者进行了多角度多层面的研究。本文在此基础上，基于2017年2月中共中央国务院印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，从高校所肩负的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作五大使命出发，构建了高校整体预算绩效评价指标体系。由于定性指标主观性较强，难以量化，难以确定评价标准，因此，本文仅从定量指标层面，意图构建客观公正、易于操作、可比性强的整体预算绩效评价指标体系。构建的绩效评价指标不仅包括产出、成本指标，还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等指标。绩效指标突出结果导向，重点考核实绩。

一、评价指标筛选

（一）指标的选取原则

高校整体预算绩效评价指标体系构建的主要依据是科学性、全面性、可比性、经济性、可操作性五项原则。科学性原则主要指构建的指标体系要符合科学原理、遵循教育规律、具有科学价值。全面性原则主要指设计的评价指标应基于高校使命，结合投入要素，全面完整地反映其预算绩效水平。可比性原则主要指设计的评价指标必须能够测定，数值可以相加，效益可以横向对比。经济性原则主要指选取的指标数值收集整理不需要耗费较大的人力、物力和财力，只要首次完成基础数据建档工作，以后每年工作任务都由内部机制明确的专业人员按时统计处理即可。可操作性原则主要指设计的评价指标数值能够分解量化，落实到具体部门和具体人员，能够与资金投入、预算安排、绩效奖惩挂钩。

基于这五项原则，本文不考虑以下定量指标：一是无法直接横向比较的绝对值指标，如尖端人才数量、重点学科数量、教学名师数量、省级优秀毕业论文数；二是学校可操作空间较大的指标，如学生评教参评率、生均图书册数；三是仅反映资金筹集或使用进度而不反映资金筹措成本及使用效率的指标，如收入预算完成率、支出预算完成率；四是等级区间难于划分的指标，如教育事业收入占总收入的比重、资产负债率；五是无法确定数值大小性质的指标，如生均教育事业费支出、教职工年度访学比例；六是难于计量或口径尚未统一的指标，如生均教育成本、生均管理成本；七是统计工作量较大的指标，如毕业生就业率、图书资源使用率。

（二）指标的选取方向

在确定高校预算绩效评价指标设计原则后，本文关注普通高校与职业院校的差异性，立足普通高校实际构建评价指标。按照投入-产出分析框架，在各类大学的简介、年鉴、预算报表、决算报表、本科教学质量报告中，找寻投入-产出口径下，反映人力、财力、物力投入、成本开支水平、学校整体管理水平、高校五大使命完成成果及其可持续影响等11个方面的指标，并从中筛选出显性的、具有代表性的相关定量指标。

（三）指标的选取形式

由于绝对值反映的是总量指标，不反映人均水平和效率，因而无法通过直接比较绝对值的大小来衡量不同基础评价对象之间的绩效好坏。因此，本文确定的评价指标全部采用相对数形式。为反映部分与总体之间的关系，揭示学校部分资源的质量和比重，选取结构比率指标，如专任教师占在职职工比例；为反映预决算执行效果，揭示学校运营管理效率与水平，选用效率比率相对数，如支出预决算偏离度；为反映有关经济活动之间的相互关系，揭示产生的结果在同口径要素约束下的平均水平，选择相关比率相对数，如每千名学生获省部级以上各种奖项数。

（四）指标的选取数量

从研究文献看，高校预算绩效评价指标数量多介于20—30个之间（陆媛，2006；吴婧，2012；杨蓉，2018）。本文按照指标设计原则，依据评价指标选取方向，选取了28个可以横向对比且具有代表性的高校预算绩效评价指标。其中人力指标4个、财力指标2个、物力指标2个、成本指标2个、管理指标3个、人才培养指标4个、科学研究指标3个、社会服务指标2个、文化传承创新指标2个、国际交流合作指标2个、可持续影响指标2个。如此设计，是基于投入、产出的主要内容而定。投入指标中最重要的是人力指标，其次是管理效率指标；产出指标中，最重要的是高校五大使命中的前三项内容。此外，为防止某方面绩效用一个指标反映有失公允，每个方面至少设置2个指标。

（五）指标的分值设计

鉴于无法完全客观地测量出各指标在绩效评价中的权重，且计算出来的每个指标值单位不同、性质不同，为方便统计，更为了比较全部指标数值大小，本文将选取的指标量化为一定的数值，依据高校五大使命的排列顺序，将人才培养、科学研究、社会服务赋予和投入指标同样的权重，即每个指标满分值为4分，共计22个指标，合计分值88分；将文化传承创新、国际交流合作使命及可持续影响共6个指标权重皆减半赋值，即每个指标满分值为2分，合计分值12分。28个指标总分值设定为100分。每所高校在每个指标上得分由其实际值所在区间决定。所有指标实际值对应区间的测算与划分，依据调研掌握的几所高校实际数值划定，其中22个指标实际值对应区间划分为1分、2分、3分、4分四档，6个指标实际值对应区间划分为0.5分、1分、1.5分、2分四档。

二、评价指标体系构建

本文构建的高校预算绩效评价指标体系由三级组成。第一级目标层，由投入、产出两类目标组成，其中投入目标包括5个方面，产出目标包括6个方面，共同构成预算绩效整体评价体系；第二级准则层，由人力、财力、物力、成本、管理、人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作、影响11个方面构成；第三级操作层，由28个动态指标组成。基于高校使命的预算绩效评价指标体系见下页表1。

表1 基于高校使命的预算绩效评价指标体系

需要说明的是以下几个指标数值对应分值的确定过程：（1）生师比指标、博硕士专任教师比例指标、生均教学科研仪器设备值指标，根据《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》（教发［2004］2号）中的基本标准设计对应分值。（2）生均图书资源经费，不仅包括当年购买的纸质图书经费，还包括购买数据库、支付办公费用等所有用于图书馆资源建设的经费。该指标与教发［2004］2号中生均图书80册、生均年进书量5本有所不同，便于取值计算。（3）生均水电费指标中的水电费，不包括基本建设中的水电耗费。其数值区间确定，是基于在校生年均在校时间正常不超过300天考虑，按多所高校多年水电费开支水平调研结果，大致确定每生每天均摊全校全年水电费2元为节约型学校，据此将综合性大学生均水电费低于600元对应的分值设定为4分。

三、预算绩效评价标准

高校预算绩效评价应当建立在一个完整的培养周期内，鉴于我国普通本科高校的学制一般为四年，因而该指标体系将四年作为一个滚动观测周期，各年所有指标值的合计总分值统一按固定标准加权平均计算，即按距离评价年份远近影响度不同的原理，遵循“远小近大”原则进行赋权，再次修正，求出四年平均水平。自远至近权重分别为0.1、0.2、0.3、0.4，每年的总分值与其权重相乘，所得结果直接相加，得到该校考评当期的最终指标分值，并据以确定该校预算绩效的等级。如2017年至2020年某校预算绩效评价总分值依次为72分、75分、76分、78分，分别乘以0.1、0.2、0.3、0.4的权重，计算结果相加得到2021年考核当期定量指标分值为76.2分。以此类推，2022年考核分值则以2018年至2021年的总分值为基数加权计算得出。假如2021年实际总分值为79分，则2022年考核分值为77.7分。值得注意的是，2021年加权的数据是当年实际总分值79分，而不是考评当期定量指标分值76.2分。

按照考评当期指标最终分值的分布，可以将高校整体预算绩效水平划分为四档：80分（含）以上，优秀；70分（含）以上，良好；60分（含）以上，一般；60分（不含）以下，差。

四、运用评价指标体系的几点说明

（一）关于专任教师的统计口径

专任教师在高校中特指持有高校教师证的一线教学人员和科研人员。对于离开教师岗位和科研岗位的人员，应从专任教师序列中剔除；对于进入教辅部门仍承担教学任务的人员，可算作专任教师；对于学院的行政领导不管有无承担相应的教学任务，只要原为专任教师序列，仍应算作专任教师；对于既承担教学任务，又担任行政部门领导的“双肩挑”人员，理论上应将其排除在专任教师序列之外，特别是校级领导，如果“双肩挑”人员每学期皆能承担两门课程的教学任务，也可将其算作专任教师。

（二）关于教学科研仪器设备值及闲置设备的计算口径

教学科研仪器设备统计，应注意把握好两个关口。一是认定标准关口，不能人为降低认定标准，也不能仍执行过去的认定标准，应根据现行会计制度要求认定固定资产并办理入账；二是剔除标准关口，对于原先认定标准较低，且没有进行使用年限管理的某些仪器设备，每年都要按照现行标准筛查核实已到报废年限且不再使用仍然挂账的设备，并及时办理剔除手续。对于教辅部门的仪器设备应全部计入。闲置设备，是指半年内没有使用或损坏放置未及时修理或购置后长期不开箱以及其他原因引起长期堆放不需用的设备。如因闲置而出租、出借的设备也应统计在内。

（三）关于生均奖助学金指标及捐赠收入占奖助学金比例指标的设置

生均奖助学金指标，除反映资助学生比例高低外，还反映学校所获社会效益、生态效益及可持续影响力大小。因为大学生奖助学金中相当一部分资金来自于校友捐赠，而校友回报母校的行动，一定程度上又会对受赠学生产生连锁反应，长期良性循环下去，不仅会产生社会效益，还将产生带有学校特色文化的生态效益及可持续影响力。该指标也是争取生源、提高学生和家长满意度的重要指标。

捐赠收入大多为校友捐赠，其组成不仅有货币资金，还有未进行货币计量的实物资产、无形资产、文物陈列品及图书。捐赠收入中的货币资金大部分被指定用于奖助学金发放，部分被用作非奖助学金的其他教育事业支出。奖助学金主要包括：国家奖助学金、省政府奖助学金、学校奖助学金以及校友、社会热心公益事业的企业捐资设立的奖助学金等。从捐赠收入中的货币资金占奖助学金的比例可以看出校友回馈母校的水平，也可看出捐赠收入对奖助学金的贡献度。

（四）关于评价指标的数值来源

该评价指标体系数值来源主要有内部、外部两大途径：内部涉及的部门单位主要有人事、财务、国有资产管理、教务、学工、研究生院、科研、校办、党办、图书馆、信息技术、国际教育学院、校友会等部门，提供的信息包括人员结构信息、收支预决算数据、设备类资产数值、在校生信息、学位证书信息、专利专著数量、学术论文数量、各类省部级以上奖项数等；外部主要是ESI学科全球排名信息、中国大学排行榜信息等。大学排行榜名次，可由学校自行决定持续取自国内艾瑞深研究院、中国管理科学研究院、上海软科教育信息咨询有限公司中任一家机构每年发布的大学排行榜数据作为参照体系。

（五）关于评价指标的使用对象

该评价指标体系可为以下几类单位使用：学校、财政部门、教育部门和中介机构。学校可以通过该评价指标的计算，发现办学过程中存在的管理问题，以调整政策，兑现奖惩，促进学校健康可持续发展；财政部门可以利用该评价指标终值，核增核减待追加的财政拨款；教育部门可以利用该评价指标终值，进行全部所属高校预算绩效评比，给予相应的政策指引和奖励；中介机构可以利用该评价指标完成受托任务，审核检验高校自评结果的真实性。