高校科研经费责任主体信用体系的构建研究

梁勇 （高级经济师/博士） 刘佳 赵娴静（四川师范大学计划财务处 四川成都 610066）

一、引言

信，是人立足于社会的根本，是兴业之道、治世之道。守信用、讲信义、有责任是中华民族共认的价值标准和基本美德。“科研信用”“科技信用”是“信用”概念在科研领域中的应用。在2004年9月国家科技部印发的《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》中对“科技信用”的描述为：从事科技活动人员或机构的职业信用，是对个人或机构在从事科技活动时遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则的能力和表现的一种评价。

随着“放管服”科研政策的深入推进，科研经费“包干制”的试点和逐步推广，科研的自主权越来越大，然而潜在的科研经费风险也在不断加大。在科研信用体系尚未健全，科研经费监管平台有待完善的情况下，科研经费的“信用”越来越重要，关系到科研经费的规范管理和使用效益的提高。

二、文献综述

（一）科研经费方面

从整理的相关研究成果来看，不少学者主要介绍了国内外高校科研经费监管方面的内容，比如吴桐（2013）研究分析了美国、英国、德国、日本等发达国家的高校在科研经费的监督和管理方面的体制、机制和主要特点及经验教训，为我国高校科研经费监督与管理提供了有益的启示。国内研究成果以加强和规范高校科研经费管理为主，涉及到科研经费制度的研究、监管机制方面的研究、科研经费报销的研究、科研项目结余经费的使用研究、科研经费预算问题的研究、科研劳务费问题的研究等。比如李海涛、徐磊等（2013）对高校科研经费管理体制及运行机制作了思考；刘永林、李燕（2013）分析了我国高校科研经费管理的廉政风险；梁勇、干胜道（2015）等研究了科研经费“包干制”实施的政策影响及规范措施。

（二）科研经费信用方面

现有文献针对科研经费信用方面的研究成果相对较少，大多以科研项目信用研究为主。近年来，学者开始关注科研经费的信用评价研究。比如高亮、宋伟等（2014）提出科研经费信用管理的体系设计；杜敬毅、王天一（2018）以法人单位为切入点，从法人责任落实情况、财务管理情况、项目经费管理等方面对财政科研经费管理信用指标进行了探讨与设计。许斌丰、高亮等（2015）提出对科研项目承担单位经费进行信用评价打分，从而规范科研经费信用管理。

总的来说，科研经费信用问题还有待深入研究，针对科研经费信用体系的构建需要更加细化和完整。对科研经费信用问题的研究需要从失信角度开始。

三、我国科研信用政策的发展阶段

长期以来，我国一直致力于科研信用政策体系的建设。特别是近年来，科研失信问题较为突出，已经影响到社会信用环境。国家在积极促进科研事业发展、优化科研环境的同时，也在不断加强科研信用的建设，规范科研行为，维护良好的科研秩序，提高科研项目研究水平。自科技部于2004年9月在国家科技计划中引入“信用管理”机制以来，我国科技计划信用管理体系逐步完善，主要分为四个发展阶段。

第一，科研信用政策体系的初创阶段（2001—2006年）。为做好科研信用建设的顶层设计，科技部从2004年以来出台了一系列科研信用管理政策。2004年9月《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》作为我国科技信用建设的指导性文件出台。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2010）》中，明确提出要进一步推进科技信用管理制度建设，完善科研评价制度和指标体系。2006年11月，为规范科技计划中的信用行为，科技部颁布了《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，明确界定了科研不端行为，并加强了对科研不端行为的惩罚力度。

第二，逐步完善和推广科研信用管理阶段（2007—2013年）。科技计划信用的管理和配套制度逐步完善，并在科技管理、科技计划等工作中逐步推广应用，由此科技信用也作为申报科技业务的重要依据，被应用于各项科技计划管理制度中。2007年，科技部联合其他十部委组建了科研诚信建设联席会议制度，加强对科研失信行为的监督和约束。2008年11月，《国家科学技术奖励条例实施细则》提出，对参加评审活动的专家学者建立信誉档案，实行评审信誉制度。

第三，丰富和充实科研信用管理阶段（2014—2016年）。2014年3月，国务院出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发［2014］11号)，明确将“完善科研信用管理”列入若干意见之一，作为加强科研项目和资金监管的重要举措。科技部实行了将严重不良信用记录者记入“黑名单”制度，且阶段性或永久取消其申请中央财政资助项目或参与项目管理的资格。在国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，将科研人员的信用评价与科研项目立项、专业技术职务评聘、岗位聘用、评选表彰等挂钩。国务院《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发［2014］64号）明确提出建立统一的评估和监管机制，科技部、财政部要对科技计划（专项、基金等）的实施绩效、战略咨询与综合评审委员会和专业机构的履职尽责情况等统一组织评估评价和监督检查，进一步完善科研信用体系建设，实行“黑名单”制度和责任倒查机制。2016年5月，国务院出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发［2016］33号），指出要进一步加快推进社会信用体系建设，加强信用信息公开和共享，努力构建起政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制。

第四，强化和提升科研信用管理阶段（2017—2019年）。2018年2月，国家发展改革委、人民银行下发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金［2017］1798号），将科研信用与金融信用相联系，建立健全科研领域失信联合惩戒机制，构筑诚实守信的科技创新环境。同年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，总体要求完善科研诚信管理工作机制和责任体系、加强科研活动全流程诚信管理、进一步推进科研诚信制度化建设、切实加强科研诚信的教育和宣传等工作，着力打造共建共享共治的科研诚信建设新格局。2018年11月，国家发展改革委、人民银行等多部门印发了《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》（发改财金［2018］1600号），对在科研领域存在严重失信行为、列入科研诚信严重失信行为记录名单的相关责任主体做出明确的联合惩戒规定。

四、科研经费信用界定

科研经费信用，即财政科研经费的相关管理单位和个人在管理和使用财政科研经费的过程中执行国家相关法律法规及政策、遵守科技界公认行为、履行相关合约的能力和意愿等的自我贯彻、自我履行、自我约束的一种诚信行为。结合科研经费参与主体，其信用主体包括科研项目的委托单位、科研项目的受托单位、科研项目负责人及团队成员、参与科研项目的评审专家以及第三方中介机构。

科研经费信用的评价目的在于揭示受评对象违约风险的大小，并通过信用评价找到受评对象的主要风险点或信用较差的重点对象，实施有针对性的监督检查和防控措施，在确保资金安全的前提下，将有限的财政资金配置到效率最高的地方，同时，通过信用评价提高科技界的信用意识，提高财政科研经费管理的科学化、精细化水平。从性质来看，科研经费管理信用评价属于政府部门开展的信用监管评价，具有典型的公共性。

五、科研经费管理环节失信分析

依据科研项目的全生命周期特点来看，科研项目过程包括项目申报、立项、执行、验收结题等环节。由于各环节涉及的科研任务和科研活动不一样，对科研经费的利益需求存在差异，科研经费的失信点和失信的原由、风险点也需要具体问题具体分析。因此，要对科研经费的失信环节、特点、原因、风险点等进行梳理，可从源头入手，逐步分析，查找失信点，设置失信控制点，这样才能有效地设计科研经费信用体系。

（一）项目申报阶段

项目申报是争取项目经费的首要环节，项目申请人在编报项目申请书时将更多的关注点放在项目内容方面，比如项目的主题、项目的目标、项目成果、项目的社会效益等。而且，项目申请人对项目的研究预期信心不足，对项目经费的需求也比较模糊，仅凭研究的经验估算项目的经费总额。因此，项目申请人为了获得更多的经费支持，有意夸大项目研究的复杂性和重要性，将项目申请总经费虚假提高，加大直接费用和间接费用中的经费投入，随意增加差旅费、咨询费、劳务费、会议费等费用支出。由于存在资源优势占有寻租的情况，有些项目在申报时，委托单位以委托的名义或科研项目外包的手段，将项目内定为某个承担单位和项目负责人。在项目申请手续完成后，通过中间介绍费的方式回馈给项目中间商，或者是通过项目专家劳务费的方式支付给中间商。因此，项目申报阶段的失信行为体现在项目经费的虚升、项目委托人的权力寻租、对项目评估松弛导致项目经费的大额划拨等方面。

（二）项目研究立项阶段

项目研究立项是开展项目研究的基础，该阶段要完成的是根据项目划拨资金进行项目预算。项目预算是项目经费管理和使用的重要依据。“没有预算就没有报销”。现在的科研经费管理重在预算编报的科学性和合理性，项目负责人要对设立的经费有较为清晰、完整和准确的掌握和估算，要认真地对科研经费进行预算编报，充分考虑项目研究所涉及到的各类费用支出，否则会影响项目研究的顺利开展。然而，不是每个项目申请人都在意其项目经费如何去分配和较好地利用，以完成项目研究任务。有些科研人员没有规划好劳务费或科研薪酬，对科研经费性质的认识不清晰，该阶段的项目失信表现为项目负责人预算的非合理性，存在经费投机行为。

（三）项目研究执行阶段

项目研究执行阶段是项目开展研究的重要阶段，也是项目经费支付的主要阶段。项目负责人在研究过程中，为了尽快支付项目经费，千方百计地收集不相关票据，随意编报项目参与人员名单，增加会议安排，套取项目经费，冒领专家劳务费和学生劳务费。有的甚至编造科研项目协作协议，转移项目经费给合作单位，或者通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费等，支付高额的材料费、资料打印复印费等。该阶段的项目失信表现为项目负责人随意套取项目经费，编报与项目不相关的经费支出，未能将项目经费用于项目研究的相关用途中。

（四）项目验收阶段

项目验收既要对项目的完成目标进行考察，又要对经费使用情况进行核实。一般而言，项目验收对经费的考察侧重于项目负责人是否按科研任务合同约定的项目经费使用进行经费报销，在经费使用中，是否存在经费支出票据、协议问题。然而，部分项目未严格按照之前的项目任务合同书来执行经费使用，因此出现了频繁的经费预算调整，这也印证了项目负责人预算的盲目性。

六、科研经费信用管理主体责任体系的构建

一般而言，科研经费信用管理责任主体主要包括科研经费委托单位、科研项目承办单位和具体的科研项目负责人，以及第三方中间监督主体。由于各主体在科研项目及经费管理中所承担的职责不一样，其对科研经费信用管理的责任也各有侧重点。

（一）科研经费委托单位

科研经费委托单位是指科研项目立项的主体，即项目主管部门或委托单位。依据课题经费来源，比如各级政府课题，科技部、科技厅课题，以及其他厅局单位课题等，项目主管部门或委托单位存在对应的职责单位，其项目立项或委托的依据是科技项目任务合同书。而企业类、社团类的课题项目大多以横向课题来界定，项目委托人就是企业和社团，科研经费信用管理是通过双方或多方细谈的合作协议，一切经费或项目都以项目合作协议为执行依据。

科研经费委托单位的信用管理，重点要对项目的申报审批、经费划拨、项目经费监督和抽查等方面进行信用监督。党的十八大以来，机关、企事业单位对干部的廉洁自律要求更高，“把权力关进制度的笼子里”，既是对资源占有者的权力约束，也是对项目申报者的信用行为的约束。科研经费委托单位要客观审核项目申请材料，划清与项目申报者的利益链条，通过第三方进行项目评审，确定项目的立项审批。

（二）科研经费承担单位

科研经费承担单位是科研经费信用管理的主要责任主体，科研经费承担单位的信用管理关系到整个科研项目的诚信。科研经费承担单位在经费信用管理中担任着重要的受托监督和执行职责，既是对经费委托单位的一种信用担保，也是对项目经费负责人的一种风险监督。项目经费负责人依托经费承担单位，获取和使用科研经费，项目负责人与经费承担单位之间不仅是人事契约关系、工资薪酬关系，还是项目经费的一种信用约束。科研经费项目负责人是在科研经费承担单位创造的科研环境中开展科研工作、管理和使用科研经费的，所以科研经费承担单位要从信用管理的角度去规范和完善科研经费信用体系，才能从根本上促进高校科研诚信建设，营造良好的科研诚信环境。参照杜敬毅、王天一（2018）的研究，科研经费承担单位的经费信用体系应该与科研经费管理的制度环境、组织环境、财务环境、项目经费考核细则紧密相关，高校科研经费信用管理要以高校为主体，建立健全高校单位层级的科研经费信用体系。结合高校特点，应该从单位的科研经费管理环境方面规范和完善，为科研经费信用管理提供良好的制度完备性、制度执行的有效性。高校层面的科研经费信用制度指标体系、科研经费信用评价指标体系如表1、表2所示。

表1 高校层面的科研经费信用制度指标体系

表2 高校层面的科研经费信用评价指标体系

（三）科研项目负责人

科研项目负责人是科研经费信用管理的直接主体。科研经费信用考核就是要对科研项目负责人在项目经费管理和使用方面的信用行为进行考核和规范。多年来，科研项目负责人对科研经费的认识始终停留在自我管理的层面上，科研经费信用问题的产生也源于这种思想指导下的科研经费行为。事实上，即使科研经费是项目负责人通过自身努力争取到的财政科研经费或者企业经费，但是对于高校来说，这些经费纳入了高校教育经费管理范畴之内，其规范性、合法性管理需要符合高校财经政策和规章制度，而不能按照项目负责人的自我意愿随意滥用、乱用、违规违纪使用。从某种意义上可以理解为，科研经费是资源性占用经费，利益链复杂，利益倾向性更强，因此，必要的科研经费信用管理是必要的。考核科研项目负责人的经费信用，只有将经费信用与科研项目信用相结合，才能更有效地对科研项目负责人进行信用管理。科研项目负责人的项目经费信用评价指标体系如上页表3所示。

表3 科研项目负责人的项目经费信用评价指标体系

七、高校科研经费管理信用体系的配套措施

（一）规范科研经费支付方式

科研经费支付是科研经费使用的主要途径。随着信息技术的发展，电子发票的推广与应用，科研经费的支付方式越来越多样化，比如现金、银行支票、银行卡、网上银行、微信或支付宝等。虽然现金是其中最为直接的支付方式，一直以来也是日常支付经费的主要手段，但是现金支付存在的风险也是显而易见的。因此，当前高校科研经费支付对现金的使用越来越少，更多提倡使用有记录的支付方式，更有利于查询和存档。目前，微信或支付宝平台的支付已成为科研经费支付的重要方式，网上消费记录已成为科研经费报销的主要凭据。国内外酒店、航空公司、铁路、汽车等消费点都实现了手机移动支付，为科研经费使用提供了极大的便利。微信或支付宝与银行卡相连接，事实上也是通过银行支付。在公务卡支付实施之后，科研经费的使用与公务卡挂钩，公务卡与微信或支付宝绑定，解决了移动支付问题，从而也为科研经费支付提供了有效渠道。

在科研经费支付过程中，单位之间、单位对个人之间的科研经费仍然通过单位转账支付，比如耗材费、办公费、制作费、车费、机票等。单位对个人之间的科研经费支付主要体现在劳务费、专家咨询费、人员绩效费等。通过转账方式支付，既规范了科研经费的管理，又防范了科研经费支付风险。同时，通过单位对个人之间的科研经费支付，有效地规范了科研收入的个人所得税代扣代缴管理，在某种程度上限制了通过科研项目发放劳务费、专家咨询费等形成科研贪腐受贿的可能性。

（二）加快科研经费信用数据库和信息平台建设

信用信息的记录与披露是科技信用机制运作的重要保证。充分运用大数据手段，建立高校科研经费信用评价数据库和信息共享平台，可以实现科研人员的项目经费信用记录共享机制。通过对科研人员经费信用的动态监控，增加科研失信行为成本，使得科研人员在项目申报与立项方面不再单纯依靠科研项目成果和个人突出科研能力取得项目。科研经费信用数据的收集与管理，也可以减少科研活动中的信息不对称状况，为科研主管部门提供科研人员相关信用信息，充实科研项目评价内容，为科研项目的完成提供信用基础。在建立数据库和共享平台时，需要制定科研经费信用数据库统一标准，并通过高校财务信息公开，加强科研经费信用信息收集力度，充分发挥经费信用信息共享平台系统的作用，确保经费信用管理贯穿于项目管理的全过程。

（三）建立健全科研经费信用奖惩机制

在同等条件下，高校科研主管部门可规定科研负责人依据守信程度来享受项目申报、经费资助力度等优先政策，并在科研经费报销与管理过程中给予优先办理权利，为守信者提供VIP信用财务服务，最大限度地提高诚信科研工作者的积极性。对于失信者，提高其失信成本，在科研经费申报、预算、报销等方面给予严格要求，要求提供全面的、清晰的经费申报依据、经费报销凭据，在经费审批上更加严格。同时，通过采用“科研经费信用黑名单”等方式，遏制科研失信行为的发生。

（四）鼓励社会中介机构的发展

充分发挥社会中介机构的科研经费信用监督作用。科研经费管理信用体系的建设需要全社会科研信用体系的构建和社会信用环境的营造。在政府相关管理部门的统领下，积极发展具有法人资格的非营利性机构，比如社会团体、会计师或律师事务所，参与政府的信用体系建设，使更多的第三方中介机构参与进来，通过这些机构的作用获取更多的科研经费信用信息，通过大数据手段对这些信息进行整合和分析，以形成强有力的科研经费信用环境，促进高校科研经费规范管理，提高科研经费使用与管理水平。