对我国宏观税负的测算分析、思考与建议

韩永文 杨白冰

摘要：减税降费是我国当前和今后较长一段时间深化供给侧结构性改革的重要抓手。通过与世界主要经济体比较发现，从宏观层面看，我国以“小口径”“中口径”衡量的税费负担并不重，导致大口径宏观税负较高的根源在于较大的政府性基金、社保基金、行政收费等隐性负担。从微观层面看，企业税负重是导致微观主体税负感偏重的主要原因，特别加上企业所承担的社保基金及行政收费负担后，我国企业的税负感受进一步加大。进入新发展阶段，以流转税为主体的税种面临着中央政府宏观调控下沉弱、税收征管难度大等问题;与此同时，随着经济总量持续扩大，企业与居民的收入水平不断提高，我国已经具备了扩大所得税的征税基础。建议通过完善直接税征税体系、降低企业隐性负担、拓宽政府潜在税源等方式，提高减税降费效率、实现精准施策。

关键词：宏观税负 税收结构 税制改革 减税降费

作者简介：韩永文，国务院参事室特约研究员、中国国际经济交流中心副理事长;

杨白冰，国家信息中心副研究员。

宏观税负是衡量一个国家的市场主体和居民总体税收负担的重要指标，对一国的经济发展有着重要的影响。宏观税负的设计与实施的合理与否具有很重要的科学意义。宏观税负过高可能导致企业利润降低、居民实际可支配收入增长缓慢，从而抑制企业投资和居民的消费活动，进而会影响到国家经济和社会发展的活跃度;宏观税负过低则可能会给政府财政带来较大的收支压力负担，影响到政府合理有效发挥税收的调节功能。可以说，宏观税负过高或过低都会对经济和社会发展产生不利影响。因此，测度我国宏观税负的合理性，并提出合理的宏观税负具有很重要的意义。

近年来，我国推出了以“营改增”为代表的一系列减税降费政策，以激发市场活力，增强经济发展动力。“十三五”时期，我国累计新增减税降费接近9万亿元。这些举措对降低企业成本，激发实体经济活力发挥了至关重要的作用（杨灿明，2017）。与此同时，也应看到在大规模减税降费的同时，政府公共支出增长压力越来越大、债务负担不断扩大，尤其是地方政府的财政负担日益加重，一些地市政府的债务包袱越来越沉重，局部地方债务风险明显积聚，甚至影响到政府的正常运行。

一、我国宏观税负测算及其国际比较

（一）宏观税负的定义及测算口径

宏观税负是指一国政府税收收入占国内生产总值（GDP）的比重，它是经合组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）等国际组织通常用以评价一国税费水平的指标。借鉴经典财税理论的相关概念以及IMF等主要国际组织发布的相关指标及定义，目前我国学术界和实际工作机构较为公认的测算方式是将宏观税负区分为大、中、小三种口径。小口径宏观税负即指税收占GDP的比重;中口径宏观税负即指财政收入占GDP的比重，财政收入则指的是政府一般公共预算收入，它不仅包含税收，还包括专项收入、行政事业性收费和罚没收入等一般公共预算中的非税收入;大口径宏观税负即指政府全部收入占GDP的比重。

政府全部收入除了包括一般公共预算收入外，还包括政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及社会保险基金预算收入。

（二）我国宏观税负规模及变化趋势

根据上述宏观税负的含义，笔者对三种口径下我国的宏观税负进行了测算。其中，小口径和中口径的宏观税负测算，分别采用各年税收收入和一般公共预算收入占GDP的比重衡量;大口径的宏观税负测算，采用广义政府收入与GDP之比进行衡量。2012年之后，中央政府规范了预算管理，将一般公共预算收入、政府性基金收入、

政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。主要包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金收入、城市基础设施配套费收入、车辆通行费收入等项目，其中国有土地使用权出让收入占比最高，超过政府性基金总收入的75%。社会保险基金收入、国有资本经营收入等四本预算统一纳入预算管理。此时，政府收入等于四本预算之和，即“一般公共财政收入+政府性基金收入（包含国有土地出让收入）+社会保险基金收入+国有资本经营收入”。2012年以前，由于政府性基金收入、社会保险金收入、国有资本经营预算未被规范管理，而是分别被记录在土地出让金（国土资源部）、预算外收入（财政部）、社会保险基金收入（人社部）的有关账户中。因此1994—2011年政府全部收入数据的测算，是以“预算内收入+预算外收入+社保基金收入+土地出让收入”的数据来进行的。考虑到国有资本经营预算数据可得性以及占比较小，本文在测算宏观税负时未纳入国有资本经营预算。三种口径下我国宏观税负变化趋势见图1。

图1显示，2012年以来，我国不同口径的宏观税负走势出现了分化趋势：小口径与中口径的宏观税负在近年出现下降趋势，而大口径的宏观税负在2008年和2014年出现短暂下降后进一步上升达到历史高点。1994年分税制改革以来，我国小口径与中口径宏观税负始终处于上升趋势，并分别于2012年、2015年达到最高值18.7%和22.2%。此后，在国家一系列减税降费举措下，小口径与中口径宏观税负呈现出下降趋势，并分别于2020年降至15.2%与18.0%，与2006年宏观税负水平相当。大口径宏观税负自1994年以来同样呈现持续上升趋势，且增长速度明显快于其余两类宏观税负，在2014年有过短暂的回落后，在2018年上升至历史最高点37.4%。2019年及2020年受中美贸易摩擦影响和新冠肺炎疫情冲击，中央加大了减税降费政策力度，大口径宏观税负有所下降。

进一步分析可以发现，我国政府收入的名义增速与一般公共预算收入和税收收入的名义增速之间同样存在分化的情況。1994—2012年，我国的政府收入、一般公共预算收入与税收的名义增速持续高于经济增速。自2013年以来，政府收入名义增速在短暂下降后进一步上升，而一般公共预算收入与税收的名义增速则呈现下降趋势并低于GDP的增速（见图2）。

综合来看，在税收收入与非税收入不断下降的背景下，政府性基金收入、社保基金收入是近年来我国宏观税负不断上升的主要原因。自2007年我国的社保基金收入首次突破1万亿元以来，至2020年已经达到72115亿元，13年间社保基金总量扩大了6倍。政府性基金收入从2011年的41363亿元上升至2020年的93489亿元，翻了一番。而以社保基金和土地出让金收入为主的政府性基金收入，其主要征收对象均是企业，这在无形中加剧了企业负担。

从时间维度来考察宏观税负的变化情况，可以得出以下结论：一是在政府一系列减税降费举措下，我国以“税收收入/GDP”来衡量的小口径宏观税负和以“财政收入/GDP”来衡量的中口径宏观税负，在近年出现不断下降，且税收收入与财政收入的名义增速低于GDP名义增速;二是政府性基金收入、社保基金收入的上升成为推动大口径宏观税负上升的主因，二者的增长速度远远快于GDP的名义增长速度，并在无形中加重了企业负担。

（三）我国宏观税负水平及与国际上的比较

为了衡量我国宏观税负水平的合理性，本文将我国宏观税负水平与世界主要发达国家以及新兴经济体进行了对比分析（见图4）。

考虑到数据的可得性与一致性，这里仅将小口径的宏观税负与大口径的宏观税负作为比较对象。在小口径宏观税负方面，使用OECD数据库的税收收入数据;在大口径宏观税负方面，使用IMF有关政府收入的数据。从小口径宏观税负水平看，2019年我国宏观税负水平为16.0%，略高于墨西哥（14.2%）、土耳其（15.8%），低于法国（30.5%）、意大利（29.2%）、加拿大（28.8%）、英国（26.6%）、德国（21.8%）、美国（18.4%）的宏观税负水平，在世界范围内属于较低的水平。

在世界其他国家中，社会保障基金收入多以税收的形式进行征收。

《OECD收入统计2017》（OECD Revenue Statistics 2017）将不同类型的税收收入进行分类，并提供了一套可以将不同国家税收收入进行比较的分析框架。主要税收类型包括：针对收入、利润、资本所得的税收（Taxonincome， profits and capital gains）;社会保障金（Socialsecuritycontributions）;针对工资与劳动所得的税收（taxesonpayrollandworkforce）;针对财产性收入的税收（Taxonproperty）;针对货物和服务的税收（Taxesongoodsandservices）。考虑到纳入社会保障金后的税收收入情况，在这一口径下，宏观税负=（税收收入+社会保障金收入）/GDP。2019年我国宏观税负水平为24.3%，低于OECD国家的平均水平（33.8%）。相比之下，2019年法国、意大利、德国、英国、美国的宏观税负水平分别为45.4%、43.5%、38.8%、33.0%、24.5%。从数据对比中可以看出，纳入社会保障金后我国宏观税负水平与其他国家的差距在缩小，特别是与美国的宏观税负水平已经相当。

从大口径宏观税负水平来看，我国的宏观税负水平接近发达国家的水平，在新兴经济体中排名前列。根据IMF的统计，

IMF在《2001年政府财政统计手册》（Government Finance Statistics Manual 2001）中将政府收入划分为税收、社会缴款、赠与、其他收入四类。其中，税收收入包括对所得、利润和资本收益征收的税收，对工资和劳动力征收的税收，对财产征收的税收，对商品和服务征收的税收，对国际贸易和交易征收的税收，其他税收等;社会缴款主要包括社会保障缴款;赠与主要包括来自外国政府与国际组织的赠与;其他收入包括财产收入，出售商品和服务收入，罚金、罚款和罚没收入，除赠与外的其他自愿转移，杂项和未列明的收入等。2019年，各发达经济体“政府收入/GDP”的平均值为35.7%，而新兴和发展中经济体仅为26.3%;我国的“政府收入/GDP”为36.1%，已经略微超出大部分发达经济体，且超出新兴经济体平均水平近10个百分点。

通过进行国际比较分析，得出以下几点结论。一是我国以“税收收入/GDP”衡量的小口径税收收入水平并不高，远远低于大多数发达国家的平均水平，也低于新兴经济体的平均水平;二是将社会保障金收入纳入政府收入后，我国的宏观税负水平有所提升，与世界主要国家的差距在缩小，特别是已经与美国的宏观水平相当;三是将政府性基金收入纳入到宏观税负后，我国的大口径宏观税负水平明显提高，不仅超过日本、美国等发达国家的水平，还高于新兴经济体平均水平近10个百分点。我国大口径宏观税负比较高的一个重要原因在于政府的收费较多。

我国小口径宏观税负水平不高，但大口径宏观税负较高，产生这一“背离”现象的重要原因是我国与发达国家在税制结构上的不同。税制结构与经济发展水平息息相关，美国、德国、法国、英国、日本等发达国家人均收入水平高，个人所得税收入成为政府收入最主要的来源，对国民经济的贡献度较高。在这一背景下，发达国家税制结构的主要特征是以所得税为主、商品劳务税为辅，个人所得税、社会保障税等直接税占政府税收收入的比重超过70%，而增值税等间接税占政府税收收入的比重则不足20%。我国是世界上最大的发展中国家，居民人均收入水平较发达国家仍有相当大的差距。因此，個人收入所得税对政府收入的贡献相对比较低。在这种情况下，非税收入、政府性基金收入不得不成为政府收入的一个重要来源，其所占的比重也比较高。这就导致我国税制结构的主要特征是以商品劳务税为主、所得税为辅，增值税、消费税等间接税占比超过60%，而企业所得税、个人所得税等直接税比重不足40%。

二、我国企业的税负水平及其全球比较

（一）企业狭义税负水平的比较

长期以来，我国微观层面的企业对税负的痛感相对比较明显，这似乎与我国小口径宏观税负呈现出的低水平情况存在矛盾（吕冰洋，2017）。为此，我们对我国的税收收入结构做了进一步考察分析。目前，我国税收体制中的税种设计包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、契税、土地增值税、城市维护建设税等18个主要税种。从纳税主体的情况看，2019年我国企业所得税收入占全部税收的比重为23.6%，远高于美国（3.9%）、法国（4.9%）、德国（5.2%）、英国（7.5）等国家的水平，也高于OECD各国平均水平15个百分点（见图7）。若是将以企业为征收对象的增值税税收收入考虑进来，那么我国以企业为征收对象的税收收入占全部税收收入的比重高达63.1%。

此外，我国企业纳税占企业利润总额的比重也比较高。根据世界银行的统计数据，2019年，我国企业的纳税规模占利润总额的比重高达59.2%，在全部200多个国家中排名第23位，高于世界平均水平、OECD国家平均水平近20个百分点。当然，这里也隐含着企业盈利能力不强和盈利水平不高等方面的问题，导致企业单位利润负担偏重的情况。同主要发达国家与新兴经济体相比，我国企业的税收负担略低于巴西（65.1%），高于德国（48.8%）、日本（46.7%）、美国（36.6%）等发达国家10个百分点以上，接近英国（30.6%）的2倍、新加坡（21.0%）的3倍。应该看到，企业税负过重不利于调动企业生产经营活动的积极性，也不利于激发企业进行科技创新和市场创新的活力与动力。

（二）企业广义税负水平的比较

除了税收，广义的企业税负还包括税收收入中的各项费用，以及由企业支付的土地出让金和社保基金缴纳等，这些广义性质上具有税负性质的支出也主要由企业承担。近些年来，随着政府不断推出一系列减税降费举措，我国非税收收入规模开始出现下降但占比仍然很高。特别是受2019年底以来新冠肺炎疫情的影响，政府尤其是许多地方政府的财政收入增长困难不断加大，为了弥补财政收入增长困难和刚性支出不断扩大的需求，许多地方财政收入中的收费比重出现明显回升。据统计，全国有25个省份非税收入占公共预算收入较2019年有所上升，其中海南、贵州、西藏、山西等省份占比上升较快，分别较上年提升11.6%、7.3%、6.1%、5.2%，贵州、新疆、宁夏、广西、西藏、甘肃等西部省份非税收入占公共预算收入比重突破35%。与此同时，企业的土地出让金支出和社保基金缴纳逐年递增。总的来看，企业的广义税收负担并没有减轻。

接下来，笔者以美国作为比较对象，分析比较中美企业的广义税收负担情况。

1.与美国企业相比，我国企业税收负担较大

分析比较20世纪90年代以来中美与企业相关的税收占比情况（见图9），可以看出，我国政府收入中与企业相关的税收收入远远高于美国。自2010年以来，虽然我国采取了“营改增”改革、税收优惠、减税降费等一系列政策措施，但从总体上看，与企业相关的税收负担并没有显著下降，2010年以来始终保持在占我国财政收入61%的水平上。相比之下，美国自世界金融危机以来采取的一系列减税政策则更具有针对性，更有效地减轻了企业的税收负担。2008年以来，美国联邦政府层面的财政收入中，与企业相关的税收收入比重则始终低于10%。特朗普政府执政以来，更是将企业所得税率由35%减至15%。2018年，美国政府税收中与企业相关的税收占比仅为6.2%。即便是将地方政府层面对企业的征税考虑进去，美国企业缴纳政府税收的占比仍仅为17.9%。

通过对上述数据的对比分析，可以反映出中美税收结构的变化趋势，但还不足以反映两国在同样的发展水平条件下的税收收入结构情况。2018年，美国的人均GDP为62600美元，而我国的人均GDP仅为9769美元。考虑到在不同的经济发展阶段其税制结构可能不同，我们又进一步考察了处于同样经济发展阶段时中美企业相关税收收入的占比情况。根据世界银行关于收入水平的划分标准，

世界银行将国家或经济实体划分为四个收入档次，分别是低收入经济体（L）、中低收入经济体（LM）、中高收入经济体（UM）和高收入经济体（H）：人均达到3000美元后，一国和地区处于下中等收入发展阶段;人均达到5000美元后，一国和地区处于上中等收入经济发展阶段;人均GDP达到10000美元后，一国和地区就开始进入高收入经济社会发展阶段。我们选取了人均3000美元、人均5000美元、人均10000美元的水平，作为不同的时间节点进行对比分析（见表1）。

在人均3000美元、人均5000美元、人均10000美元的时间节点上，我国与企业相关的税收收入占比均显著高于同样收入水平下美国的企业税收收入占比，其差距在40个百分点以上。随着人均收入水平的提升，美国企业的税收占比呈现显著下降趋势，由人均3000美元时的21.80%下降至人均10000美元时的15%。相比之下，中国企业的税收占比则呈现出先下降后上升的趋势，这使得中美企业缴纳税收在政府税收收入中的占比差距进一步扩大。

2.我国企业承担的社保成本负担较大

与美国的企业相比，我国企业所承担的社会保险费用支出也比较高。我国的社会保险费用支出由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，以及住房公积金构成，其中需要由企业缴纳的各类社会保障费用在职工工资中的占比分别为16%、8.4%、0.7%、0.8%、0.8%、8.1%，累计占到工资成本的34.8%，远高于由个人缴纳的19.4%的占比水平。

美国的社会保障税分为老年遗属及残疾保险税、医疗保险税和失业税。由企业缴纳的养老遗属及残疾保险税率为6.2%、医疗保险税率1.5%、失业保险为6%，合计承担13.7%。美国居民个人缴纳养老遗属及残疾保险税率6.2%、醫疗保险税率1.5%，不负担失业保险税，个人税负承担合计为7.7%。从对比分析中可以看出，我国企业和个人缴纳的社保税（费）率高出美国的企业和个人21.4和9.8个百分点。

3.我国企业承担的行政事业性收费负担较重

我国的行政事业性收费主要包括管理性收费（资格审查、颁发证照、管理费）、惩罚性收费、资源性收费等。自2017年国务院明确要求公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单，从源头上防范乱收费以来，财政部多次取消、停征了很多各类行政事业性收费项目，非税收入连续两年出现负增长态势，行政事业性收费占财政收入的比重由2016年的18.32%下降至2020年的15.6%。但是仍有许多省份保留了较多的行政事业收费项目，企业承担的费用负担仍然较重。

美国的非税收入主体是收费，包括公共设施使用者收费、机场和公园收费、行政性收费，以及捐赠、政府所有的企业和公共财产收入等。与中国不同的是，美国的非税收入具有一定程度的非强制性和有偿性。缴纳相关的费用后，人们不仅可以得到相应的产品或服务，还可以选择消费或者不消费或者消费多少。

1994年分税制改革伊始，我国的非税收入在财政收入中的占比与美国相当，均不足2%。但此后我国非税收入不断上升，到2020年达到15.6%;而美国的非税收入则几乎维持稳定，2020年为3.4%。我国这一比例高于美国12个百分点。如果将政府性基金收入考虑在内，则这一差距还将会进一步增加。

通过对中美企业在税收负担水平上的对比分析，可得出以下结论：一是我国是以企业税收为主体的国家，各类以企业为征税对象的税收收入占比高达63.1%，远远高于美国，大体是美国企业负担的3.4倍;二是在考虑到行政事业性收费后，我国企业的税负水平进一步升高，达到78.7%，大体是美国企业负担的3.7倍，且无法像美国企业那样获得相应的付费性服务。

三、对我国宏观税负水平的总体判断及对策建议

从以上分析可以看出：在总量上来看，我国以“税收收入/GDP”衡量的小口径宏观税负并不高，导致我国宏观税负过重的根本原因在于政府性基金与社保基金负担过重;在结构上来看，企业税负重是导致微观主体税负感偏重的主要原因，特别是加上企业所承担的社保基金及行政收费负担后，我国企业的税负感受进一步加大。

从深层次上来看，我国企业税负水平过重与我国以流转税为主的税收制度有很大关系。建国初期，由于我国居民收入水平低、生产力发展水平不高、市场经济发展不成熟、税收征管水平不高，不具备征收所得税的基础。而相比之下，流转税征税范围广且税收收入稳定。为了满足保证财政功能运转、国家治理功能运转，以及推动经济社会发展所需而努力筹集到尽可能多的财政收入，我国采取了以增值税、营业税等流转税为主的税收制度。进入新发展阶段，一方面，以流转税为主体的税种面临着中央政府宏观调控下沉弱、税收征管难度大等问题;另一方面，随着经济高速稳定快速增长，经济总量扩大，大多数企业与居民的收入水平也在不断提高，企业不断发展壮大，我国已经具备了扩大所得税的征税基础。与此同时，由于贫富差距不断拉大，收入分配制度不健全、初次分配存在不公平、再次分配不平衡不协调、三次分配缺失等问题，需要加快研究建立向以直接税收为主体过渡的税收体制，逐步提高所得税的比重，也有助于充实我国税收收入、调节社会收入分配。同时，必须看到如果不改变当前的财政税收体制，一味地加大减税规模，则可能陷入“减税——财政收入减少——财政支出刚性增加强——赤字率扩大——扩大土地出让金、扩大政府隐性债务等——政府债务风险加剧”的非良性循环。因此，需要深入推进财税体系改革，使财税体制更好地适应和服务高质量发展，构建新发展格局的要求。

（一）提高直接税比重，完善所得税等直接税征税体系

目前，我国流转税占比过高而直接税占比过低的税制结构不仅加剧了企业负担，也不利于提升宏观税负的自动稳定器作用，以及实现税负的科学性、合理性和公平性。鉴于此，有必要采取更具针对性的举措，加强对税收制度和财政体制的改革研究，积极探索对我国目前的税制结构进行调整和改革的路径，要从政策式、碎片化减税降费的做法逐步向推进制度性减税降费的做法转变，有步骤、有序地推动我国税制从间接税为主向直接税为主转型。

一是降低企业的税收负担。深入推进制度性减税政策实施，突出强化对企业的税收优惠力度。在增值税方面，可考虑调整降低增值税的税率，将增值税标准税率从13%逐步下调至10%，加快推进增值税三档变两档税率。进一步加大对中小微企业和个体工商户的税收减免力度，提高小规模纳税人增值税起征点;在企业所得税方面，应考虑对不同企业适用的税率进行细分类，提高大型企业适用的税率，同时对小微企业和高新技术企业执行更低的优惠税率，对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税，并确保税费优惠政策真正落实到位。

二是提高直接税的比重。“十三五”时期，我国累计减税降费近8万亿元，在激发企业活力的同时，也给政府收入带来了一系列影响。2016—2020年，我国财政赤字占GDP比率由3%上升至3.6%，一般公共预算收入比率由21.6%降至18.0%，税收收入的比率由17.6%降至15.2%。在这一背景下，完善直接稅体系，推进房产税、遗产税等直接税改革，严格规范企业的生产成本、营销成本、财务成本分摊的科学性、合理性标准并加大审计范围和审计力度，提高企业和个人收入所得税缴纳法律执行的严肃性，以弥补减税降费对增加政府收入带来的负面影响。在个人所得税方面，规范个人所得税的缴纳环境，加大对偷税漏税等不正当纳税行为的打击力度，明确不正当行为的法律与责任，打击一切不正当的业务往来，建立公平稳定的个人所得税征收、稽核体系。在房产税方面，要加快房产税立法和实施，构建地方税收入体系，提高地方政府财政收入能力和收入水平，确保地方政府事权有效落地。根据当前房产税试点情况估算，若按照0.4%的税率征收房产税，预计每年可带来超千亿元规模的税收收入;若按照2%的税率征收房产税，预计税收收入可超万亿元（江莉等，2021）。在遗产和赠与税方面，当前无论是从更好实施社会公平政策、促进转变增长方式，还是从缩小贫富差距、推进共同富裕等方面的要求来看，实施遗产税改革的时机已经基本成熟，条件也已基本具备，应该加快推进出台实施。据分析，现代市场经济国家的遗产税收入一般可占到政府税收总额的1%～2%，若按2%的比例计算，现阶段我国的遗产税收入将会达到3000亿元左右。

（二）进一步降低政府性基金收入和社保金费率，减轻企业的隐性负担

我国微观主体税负负担较大、企业税收痛感大的主要原因在于过高的社会保障基金缴纳比例与政府性基金收入。从这个角度来看，单纯地减税并不能有效地减轻微观主体的税负压力。因此，在继续减轻企业税负的同时，还应该注意加快推进对社会保障基金缴纳制度与土地出让金制度的改革，深化对税费制度改革和社会保障缴费制度改革的研究。

一是要大力清理不合理的政府性基金。清理不合理的政府性基金的重点在于清理整顿各种行政事业性收费与政府性基金。特别是对于地方政府设立的一些不合理的收费项目与政府性基金项目应予以取消;对于具有明显税收特点的行政事业性收费与政府性基金收入应尽快通过实行税改纳入税收范畴，比如矿产资源补偿费、农网还贷基金等;此外，对于非行政事业性收费，如一些涉企收费等，也应清理规范，纳入法律轨道，实现收费法定，对于已达到预定征收金额、年限的政府性基金，到期就应当停止。

二是降低社保缴费比率。社保费率过高的重要原因在于我国的社会保险制度还不够完善，特别是各项社会保险在不同地区、不同保险项目以及企业之间的统筹失调。需要通过精简、归并不合理的社保项目、下调部分险种缴费比率等方式，来降低企业社保费缴纳的总成本，使企业能够在经济周期内合理分摊福利成本。具体的措施包括：应该进一步降低养老保险、医疗保险、失业保险的缴费率，社保基金总量不足的部分应由国有资本注入充实，或者通过出售一部分具有市场充分竞争性的国有企业资本进行补充;要加快健康风险保障类险种“合并同类项”;加快推动职工养老保险基础养老金全国统筹;提高社保征收覆盖面和效率等（闫坤等，2020）。

（三）拓宽政府收入来源，为减税降费提供政策空间

一系列减税降费措施在减轻企业和居民负担的同时，也将削减政府财政收入能力和水平。在现行财政体制下，地方政府通常会通过扩大土地出让收入、增加行政收费等方式来弥补减税降费带来的收支缺口。为避免陷入这非良性的循环，可考虑通过规范的渠道扩大政府收入来源。

一是通过扩大国债发行规模为政府支出融资。当前，中国政府债务，特别是中央政府债务，占GDP的比重在国际上仍处于较低水平。截至2018年底，我国中央政府债务占GDP的比重仅为16.5%（张晓晶，2019），同时中央政府还具有较高的信用与较低的发债成本。可以说，在当前和今后一个较长时期内，中央政府仍有较大的举债空间，可以通过合理扩大中央政府的国债发行规模，为促进形成合理的宏观税负体制，为实施减税降费政策，为进一步培育和壮大微观主体的市场活力，提供更充足的空间。

二是有序推进产权制度改革扩大潜在税源。在努力降低宏观税负的同时，为了支撑政府促进社会发展、提供公共服务、加强宏观调控的支出增长需求，还需要探索采取有效的政策、措施和激励机制，来培养新税源、扩大税基，以抵消宏观税负比率调整带来的负面冲击。为此，要考虑进一步深入推进产权制度改革，以深化产权制度改革推动税制改革。产权是税源的基础，“新经济、新产业、新业态”这些能够促进新税源产生的组织形态，其背后的推动力就是产权结构的形成、变化（杨白冰等，2019）。因此，從长期来看，培养与保护新业态将对税收总额的提高有很大的促进作用。可考虑通过尽快完善相应的法律法规，明确界定各方产权，调整税制结构，增加新的税源和扩大税收征收渠道，保证形成中口径条件下合理的宏观财政收入比重，保持长期稳定合理的税收与财政收入增长。

参考文献：

1.杨灿明：《减税降费：成效、问题与路径选择》，《财贸经济》，2017年第9期。

2.吕冰洋：《我国宏观税负不高，为何企业感觉负担重》，《人民论坛》，2017年第7期。

3.江莉、蔡鹏、刘端怡：《房地产税出台会造成多大的影响？——以上海为例的实证分析》，《上海经济》，2021年第3期。

4.闫坤、侯思捷：《减税降费的政策分析与路径演进》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第1期。

5.张晓晶：《解剖中国债务灰犀牛》，《中国新闻周刊》，总第890期。

6.杨白冰、王溪薇：《我国宏观税负合理水平及区域差异问题研究》，《中国物价》，2019年第7期。

责任编辑：李 蕊