自贸区苏州片区监管创新研究

2022-04-12冯露露

经济研究导刊 2022年1期

冯露露

摘要：自贸试验区的设立是中国政府在国际新形势和经济新常态下作出的重大决定，其首要任务就是加快转变政府职能。创新事中事后监管体制机制是加快转变政府职能的重要举措之一，政府以放管结合为抓手，通过监管衔接下放权力，进而优化服务，持续深化“放管服”改革，以建立适宜高效的行政管理体系。自贸区苏州片区成立一年多来，在监管制度方面不断探索实践，形成自身的一套全过程、多主体监管体系，但仍存在较大发展空间。对此，借鉴上海自贸试验区监管制度实践的经验，引发对进一步完善自贸区苏州片区监管制度体系的思考，以期形成可复制可推广的监管制度，推动国内自贸试验区监管制度的实践探索。

关键词：“放管服”改革;自贸区苏州片区;监管创新;实践探索

中图分类号：F752.8 文献标志码：A 文章編号：1673-291X（2022）01-0136-05

引言

为应对欧美日三大经济体建立的新一代区域性贸易和服务规则的威胁，为适应信息化、全球化、专业化推进过程中企业业务形态与模式的转变，我国要求扩大改革开放领域，推动加快转变政府职能和行政体制改革[1]。同时，国内经济进入增速阶段性回落的“新常态”时期，国家急需通过“放管服”改革谋取新的增长点，这就要求政府一方面不断放宽市场准入，另一方面相应加强市场监管，确保监管“接得住”。改革并非一朝一夕就能得以完成，因而为全面改革承担探路使命的自贸试验区就由此诞生了。2013年9月，国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出深化行政审批制度改革，创新政府管理方式，实行“一线放开、二线管住”的事中事后监管制度。自贸试验区一样既要把该放的权力放开到位，又要把该管的事务管住管好[2]。上海自贸试验区取得的可复制可推广的改革试点经验，推动2013—2019年间，中国自贸试验区五次扩容形成了“1+3+7+1+6”的新局面，自贸区苏州片区也终于经过6年多的不断探索迎来设立发展。在我国随着“放”的大规模落实，如何有效避免权力下放过程中脱节缺位等情况，确保审批事项真正落到实处，切实打通政策落实的“最后一公里”，成了当前市场大监管体制下亟待解决的理论和实践难题。本文基于“放管服”改革的背景，探索自贸区苏州片区典型监管制度的实践，并通过横向分析学习上海自贸试验区监管制度实践的成熟经验，得出对自贸区苏州片区监管制度的启示，以期完善自贸试验区监管制度体系。

一、“放管服”改革背景下监管制度建设的理论分析

（一）“放管服”改革背景下监管制度建设的内涵

党的十八大以来，行政审批制度改革作为推进“放管服”改革的重要抓手，目前取得了重大进展，极大地激发了市场活力[3]。对审批权力及事项的下放和精简，并非意味不管审批权力或事项。所以，随着“放管服”改革的深入，以审批代替管理的传统市场监管理念必须改变。政府应树立“宽进严管”的意识，对审批权力下放有正确的认识，不断创新事中事后监督管理方式，强化事中事后监督管理手段，建立一套全过程全方位的监管体系，进一步加强对市场主体活动监管力度，营造公平竞争营商环境。

市场主体的日趋多样化与复杂化打破了传统行业界限，使诸多内部问题演变成需要多主体协同治理的复杂难题，因此市场监管成了一项复杂公共问题。现代治理理论为政府转变职能指引了方向，倡导打破层级、部门和区域之间的界限，寻求多主体协作促成复杂公共问题的解决。因此，在市场监管改革过程中，通过政府、行业、企业、社会多主体共同参与，建立起综合监管制度机制，能保障监管的有效实践[4]。

（二）监管制度建设的原则

1.整合事前、事中、事后的全过程监管。简政放权始终是推进政府职能转变的重点工作之一。党的十八大以来简政放权的实践成效显著。相对于“放”，“管”的改革实践距离其目标还有一定距离，需要协调好“放”与“管”的衔接，避免“监管真空”。强化事前、事中、事后的全过程监管，让监管渗透到各个环节，形成常态化监管体制。

2.充分保障监管的独立性。政府不能既当运动员，又当裁判员，而要成为一个相对独立的监管者[5]。应坚持依法公正原则有序监管，杜绝任意性执法。

3.灵活有效的监管信息能力。数字经济将带来更多“智能红利”，提升监管效能。智慧自贸区需要一流的信息化，以一流的信息基础设施、平台以及专业化服务以促进信息的快速流动，创建适应国际贸易的信息服务环境[6]。应以技术为支撑，向自贸试验区的建设提供高效的科技手段，推动政府的“智能化”，进一步加强监管数据的归集，加大各部门间行政许可、行政处罚、检查抽查结果等信息共享，努力维护公平竞争的市场环境。

4.法治导向监管风格。坚持运用法治思维和法治方式，严格规范行政权力运行，依法履行监管职能。严格执行有关法律、法规、规章规定，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，推进监管的法治化、制度化、规范化[7]。同时应大力推行公正监管，除法律明确规定外，监管结果应及时准确向社会公开。

5.参与式监管治理格局。改变“全能型”政府的监管模式，明确市场主体自律、自控责任，发挥信用体系的约束作用、行业组织的自治作用以及社会舆论和公众的监督作用，实现多元参与式的监管治理格局。

6.坚强有力的监管基础设施体系。一方面，依托数字经济打造监管大数据平台，构建硬性基础设施的支撑;另一方面，应配套有统一的监管标准，明确的监管层次，合理引导监管的执行，协同监管，推动形成规范有效、富有弹性的监管基础设施体系。

二、自贸区苏州片区监管制度的实践探索

（一）自贸区苏州片区简介

中国（江苏）自由贸易试验区苏州片区，是国务院于2019年8月批复同意设立的（江苏）自贸试验区的一个组成部分，同年9月1日挂牌运行。2019年8月国务院发布《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》，明确实施范围涵盖苏州工业园综合保税区，总面积为60.15平方公里，超过江苏自贸试验区其他两个片区面积的总和。江苏自贸试验区三大片区协同发展的同时实行各有侧重的差别化改革试点任务。自贸区苏州片区的功能定位为建设世界一流高科技产业园区，打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地[8]。自贸区作为特殊经济监管区域，其行政管理体制必然有其特殊性。苏州成立中国（江苏）自由贸易试验区苏州片区工作领导小组办公室，下设自由贸易试验区工作处，贯彻执行国家有关自由贸易试验区建设的法律法规和方针政策;牵头复制推广自由贸易试验区经验;研究苏州市自由贸易试验区设立、建设以及发展的重大问题;推进自由贸易试验区战略有关工作。

（二）自贸区苏州片区监管制度实践

1.告知承诺制。2017年11月，住建部发布《关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知》，规定“通过事中事后监管纠正而且不会产生严重后果的审批事项”可以实行告知承诺制[9]。2018年4月，上海首个对告知承诺制进行规范的地方立法，发布《上海市行政审批告知承诺管理办法》，对告知承诺制的实施范围以除外方式做了规定，即“审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项”[10]。2019年11月，苏州市政府印发《苏州市行政审批告知承诺制管理暂行办法》，详尽说明告知承诺制管理程序。首先，申请人对行政审批部门告知的内容进行承诺，按期提交相关材料;其次，行政审批部门应在做出准予行政审批决定后在合理期限内，检查被审批人的承诺内容的真实性;最后，在后续监管中发现申请人作出不实承诺或违反承诺的，由行政审批部门报送信用苏州平台，取消该申请人包括审批告知承诺制在内的各类审批优惠政策[11]。

2019年12月26日，自贸区苏州片区对园区丰隆城市中心斋园餐饮店发放了全省首张自由贸易试验区公共聚集场所投入使用、营业消防安全许可证。告知承诺制将办事程序由先检查后发证调整为先发证后核查，即场所负责人承诺本场所符合消防安全标准即可开业，而不用待消防部门检查合格后再开业，明显提升了行政审批效能。但简化审批并非无须监管，而是要求加强事中事后监管。消防部门需在做出承诺之后的30天内进行现场核查，将检查合格的单位纳入“双随机、一公开”监督抽查范围，不合格的责令其限期改正。对逾期不整改或整改后仍达不到要求的，撤销许可并责令停止使用、营业。对做出虚假承诺的单位和个人，记入信用记录并纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒[12]。告知承诺制的实施是对行政审批程序简化的无缝衔接，为有效实施告知承诺制，政府应根据市场主体提供的信用承诺相关材料做出审批决定，将可能风险纳入考虑，结合分级分类、“双随机、一公开”监管，加强事中事后监管。

2.包容审慎监管。包容审慎是2017年两会《政府工作报告》中提出的。“包容”即是对那些未知大于已知的未触碰安全底线的新业态采取包容态度。“审慎”一方面指当新业态刚出现还看不准的时候，不要一上来就“管死”，而要给它一个“观察期”;另一方面指严守安全底线，对谋财害命、坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权等行为，不管是传统业态还是新业态都要采取严厉监管措施，坚决依法打击[13]。为深入贯彻落实中央决策部署和国务院《优化营商环境条例》，2019年9月，苏州工业园区市场监管局发布《关于在市场监管领域实施轻微违法行为免予处罚的意见》，坚持依法监管、审慎处罚、严格程序的原则，建立市场主体容错纠错机制，制定科学合理的免予处罚执法监管事项清单。首先，严格规范不罚规定适用的程序、范围及条件，从制度上降低不罚规定被滥用的风险，出台统一清单，对首次无主观故意违法、行为情节轻微没有造成明显危害或不良影响、能及时纠正、属于清单范围的情形免予处罚;其次，严格审慎执法，不以处罚为目的，注重改正纠错，促进市场主体依法合规开展生产经营活动。同时，严格程序，市场监管部门对免予处罚的市场主体提出整改要求后需在规定期限内核查监管[14]。

2019年12月，苏州工业园区市场监管部门在案件协查中得知某公司生产的固体饮料标签未标注不适宜人群和食用限量。经查上述问题确实存在，监管部门综合考量该产品的标签问题对普通消费者不会构成明显误导，且公司采购以及生产的食品均能提供合格的检测报告，公司接到相关的协查函后也及时停止了相关产品的生产，并将已生产涉案的在库产品进行封存隔离和报废处理，执法部门最终认为该公司适用“容缺容错”、不予处罚。通过适用容错容缺，一方面避免了公司经济损失355余万，也避免了名誉损失，另一方面也促进公司主动遵守法律法规相关规定，更好地落实主体责任。苏州市市场监管局改进行政执法理念，持续探索建立全市市场监管系统一般违法行为从轻减轻处罚的容错机制，规范行政处罚自由裁量权的运用，通过对轻微违法行为实施行政指导等柔性措施，给予改正纠错的机会，进一步优化苏州市平等、公开、法治化营商环境。市场主体容错纠错机制让实施举措更具体、更灵活，让监管既有弹性又具有规范性。

3.信用分级分类监管。2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，对衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制进行了总体要求，其中就要求大力推进信用分级分类监管，在充分掌握信用信息、综合研判信用状况的基础上，以公共信用综合评价結果、行业信用评价结果等为依据，对监管对象进行分级分类，根据信用等级高低采取差异化的监管措施[15]。今年7月8日，苏州市医疗保障局、市信用办联合出台了《关于印发〈苏州市定点门诊部、诊所医疗保障信用等级评价管理办法（试行）〉〈苏州市定点零售药店医疗保障信用等级评价管理办法（试行）〉的通知》，自8月15日起实施。第一，先明确市定点门诊部、诊所、零售药店信用等级评价实行动态管理，一年一评，接受社会监督。第二，根据等级评价评分的高低将信用等级划分为优、良、中、差四级，分别实施A、B、C、D四类监管。旨在通过建立基金监管信用评价指标体系、推进联合惩戒、加强行业自律，形成具有苏州特色可借鉴、可复制、可推广的经验、模式和标准，进一步提升医保基金监管信用体系的法治化水平，推动医保基金监管工作取得新突破[16]。

今年，苏州为落实信用激励和信用惩戒，充分发挥信用监管作用，对于信用等级评价为优的企业，可以享受医保业务的优先办理、容缺办理、降低日常监管频次等激励措施;对于信用等级评价为中、差的企业将采取列入重点监管对象、增加日常监管频次等惩戒措施;对于连续两年被评为差的企业，将解除其定点协议，三年内不得再次申请[17]。以此形成以行业信用监管为支撑、覆盖事前事中事后的“诚信激励失信惩戒”的分级分类监督模式，督促行业自律。

4.“双随机、一公开”监管。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。“双随机”即是监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，“一公开”是指抽查情况及查处结果及时向社会公开[18]。为进一步健全完善事中事后监管机制，结合园区实际，园区管委会印发《苏州工业园区关于在市场监管领域全面推行“双随机、一公开”监管的实施方案》的通知。第一，建立园区“双随机、一公开”监管联席会议制度，统筹协调园区“双随机、一公开”监管工作的开展，建立“一单两库一计划一细则”，“一单”即抽查事项清单，“两库”即检查对象和执法检察人员名录库，“一计划”即抽查计划，“一细则”即“双随机、一公开”监管实施细则;第二，积极推进部门联合科学实施抽查检查;第三，强化抽查检查结果公示运用，做好个案处理和专项检查工作。

今年5月29日，苏州工业园区宣传部（网信办）、公安分局、市场监管局组织开展APP违法违规收集使用个人信息专项治理部门联合“双随机、一公开”定向抽查工作动员部署会。宣传部（网信办）提出从深入贯彻落实网络意识形态工作责任制和网络安全工作责任制的高度，开展此项工作;公安分局网警大队主要负责具体落实本次抽查工作，检查APP责任主体单位行为是否合法合规，对有违法行为的予以处罚;市场监管局负责加大力度查处APP运营企业未经消费者同意收集、使用个人信息的行为，或者利用APP发布违法广告的行为[19]。此次抽查工作是园区第一次涉及三个部门的联合“双随机、一公开”监管，做到了信用监管、分类监管、精准监管。根据关于中国（上海）自贸区的经验与建议的总结，可知“双随机、一公开”改革是自贸区监管改革过程中的标志性成果，对于自贸区的行政体制改革大有裨益[20]。

三、自贸区苏州片区监管制度实践的主要成效

（一）改善营商环境，激发市场主体活力

自贸区苏州片区2019年8月获批以来，始终围绕“一区四高地”的功能定位，不断对制度创新、技术支撑、营商环境优化等内容进行改革探索。至今，自贸区苏州片区累计形成制度创新案例66项，14项在全省示范推广;新设立企业1.4万余家，新增内资企业注册资本676.8亿元，实际使用外资13.64亿美元;新增高质量科技项目1 104个，其中生物医药、纳米技术应用、人工智能三大新兴产业项目占比81%;新增上市企业17家、金融类机构72家，新增备案境外投资机构91家、中方协议投资额5.8億美元[21]。可以说，自贸试验区监管制度实践带来公开透明的营商环境，促进服务贸易的发展。

自贸区苏州片区的监管制度注重激发市场主体的能动性，有一定宽容度，旨在激发其经营活力。告知承诺制建立的“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”审批服务模式，极大缩短了符合条件的建设项目的审批时限，提高了办事效率。包容审慎监管让市场主体经营过程中出现的失误被给予更多理解和帮助，容错容缺机制在法定范围内给予相对人一定的自我纠错空间，督促其知法守法，自觉落实主体责任，在最大程度保护相对人权益的同时有效降低执法风险，有利于进一步优化营商环境，深层次激发市场主体创新创业活力。

（二）推进协同监管，实现社会共治

自贸区苏州片区在对监管制度的实践中，逐渐呈现出监管制度相互交融、协同监管的局面。“双随机、一公开”监管与信用分级分类监管相结合，对信用等级评价为优的市场主体，可合理降低抽查比例和频次，减少对正常生产经营的影响，落实信用激励;对信用风险一般的市场主体，按常规比例和频次抽查;对违法失信、风险较高的市场主体，重点监管、适当提高抽查比例和频次，依法依规实行严管和惩戒。相互配套的监管制度形成分层次、有重点的监管途径，充分发挥监管作用，规范市场主体的经济活动。

市场经济环境下，单纯依靠政府自身力量难以实现全过程、全方位监管。需要拓展监管力量，引入多方主体的参与。自贸区苏州片区充分吸纳第三方评估机构、科研院所、行业专家等参与，通过提供专家咨询意见等方式辅助工作，满足专业性抽查的需求。同时，监管措施及实施结果及时向社会公示，让社会公众参与监管治理。多方参与监管推动了社会共治局面的形成。

四、完善自贸区苏州片区监管制度体系的思考

上海自贸试验区的改革举措对毗邻的自贸区苏州片区会产生辐射效应，自贸区苏州片区将从中获得一些辐射利好，学习相关较为成熟的制度经验。

（一）上海自贸试验区的监管制度体系

上海自贸试验区在事中事后监管制度的实践探索过程中，逐步构建了政府主导、行业自律、企业自控和社会参与“四位一体”的大监管格局，同时建立起与之相配套的安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督六大制度，并且依靠信息共享平台提供技术支撑，形成综合性市场监管制度体系。自贸试验区的监管涉及领域宽泛，内容复杂，因而需要大量监管资源的支撑。首先，政府要优化职能机构设置，整合监管主体，推动部门协同、市场配合、社会参与。其次，应有机结合监管制度，积极探索实践。同时，全过程中通过技术赋能，为监管主体与制度提供有效信息支撑。上海自贸试验区形成的监管体系是可复制、可推广的，必然也会成为之后自贸试验区建设中强化事中事后监管的趋势所向。

（二）上海自贸试验区监管制度体系对苏州的启示

1.建立多维协同全方位监管机制。中国的市场监管已逐步向政府综合监管、行业专业监管和社会协同监管的统一大市场监管格局迈进，政府发挥行政干预力量聚焦于对市场主体的事中事后监管的同时，也在培育激活市场和社会的力量，让市场机制和社会机制在市场监管中发挥更大作用[22]。自贸试验区应建立政府、市场、社会参与的多维联动与制度协同监管机制，确保监管全方位覆盖。横向构建事件为：让监管制度的对象、原则、内容、举措覆盖全领域;纵向构建过程为：对市场主体经营活动进行事前事中事后全过程监管。有效形成“横向到边、纵向到底、上下联动、齐抓共管”的全方位监管格局。

2.以信用贯穿全过程监管。无论是事前监管的告知承诺制，还是事中事后监管的信用分级分类和“双随机、一公开”监管，都是依靠收集整理得到的信用信息得以实现。因此，信用信息在市场信用监管中起着基础性、联通性的作用，围绕信用建设可以构建出信用监管的一系列制度安排，开发出一系列的监管工具、信用产品和服务，从而能够促进友好型监管。发挥信用监管功效，需要推动信用信息整合，促进不同主体间的信用信息融合共享，以达到更大集合、更深层次的信用信息分析和运用[23]。比如，将企业受到行政处罚情况纳入社会信用管理体系，对守信主体予以宽容和支持，对失信主体予以限制和重点监管，对严重违法失信者实行市场禁入，通过信用监督实现全过程监管。

3.技术赋能发挥监管治理功效。基于“互联网+”平台及大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术的支撑，监管数据可比对、过程可溯源、问题可监测的技术赋能助推了信用监管效能提升[24]。在风险控制方面，监管科技可以通过量化风险，实现风险预判，并做出反应，从而有效防范市场主体经营活动造成的风险，实现精准监管;在信息披露方面，监管科技可以提高信息披露的质量，减少信息不透明度，从而降低市场的信息不对称水平。发挥技术优势，提供技术支持，有利于实现目标监管效果。

结语

“放管服”改革要求通过简政放权、放管结合和优化服务建立现代化的有为政府、监管型政府和服务型政府。在“放”已经取得普遍成效的基础上，如何使“管”跟上“放”的节奏，是当下亟待解决的问题。上海自贸试验区历经7年的探索试错，通过创新事中事后监管制度，形成了一批可复制可推广的改革试点经验，有效推动“放管服”改革的深入发展。自贸区苏州片区应结合实际环境借鉴复制成功经验，减少试错，建立多维协同全方位监管机制，以信用贯穿全过程监管并依靠技术赋能提升监管效能。

参考文献：

[1] 乐美龙.中国（上海）自由贸易试验区变革与机遇[M].上海：上海交通大学出版社，2015：13-15.

[2] 曹鎏.“放管服”改革背景下行政检查监管目标实现研究[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，（3）：126-132.

[3] 王琛伟.我国“放管服”改革成效评估体系的构建[J].改革，2019，（4）.

[4] 丁水平，林杰.市场管理改革中事中事后监管制度创新研究——构建“多位一体”综合监管体系[J].理论月刊，2019，（4）：83-90.

[5] 朱春奎，廖福崇.机关事务治理现代化的上海样本：成效、挑战与对策[J].中国行政管理，2019，（3）：23-29.

[6] 周汉民，王其明，任建新.上海自贸区解读[M].上海：复旦大学出版社，2014：200-201.

[7] 李路.以体制机制创新提升政府事中事后监管能力研究[J].理论导刊，2019，（9）：46-52.

[8] 国务院关于印发中国（江苏）自由贸易试验区总体方案的通知[EB/OL].中国政府网，2019-08-26.

[9] 住房城乡建设部办公厅关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知[EB/OL].中国住房城乡建设部网站，2017-11-21.

[10] 上海市行政审批告知承诺管理办法[EB/OL].上海政府法制信息网，2018-04-27.

[11] 市政府辦公室关于印发苏州市行政审批告知承诺制管理暂行办法的通知[EB/OL].苏州市人民政府网站，2019-04-13.