公共危机管理下的新闻发布与舆情处置

摘 要 公共危机管理中如何主动做好新闻发布，依法进行信息公开，既是危机管理工作高效有序的内在要求，又是树立地方形象、赢得社会积极评价的传播要求。新闻发布中，如何克服信息授权、信息整合、信息闭合、信息解读、信息校正和信息综合等相互间的矛盾，科学建构政府、媒体、公众之间的信息关系，不仅是促进数字舆情生态良性发展的客观需要，而且是公共危机管理系统运行本身不可或缺的内在要求，对于增强政府与媒体公信力具有直接影响，也成为政府进行有效社会动员的重要保障。从政府、媒体、公众在社会应急状态下的信息供需关系出发，把握好各类主体的有效发声与传播声量是三者关系建构的主轴。政府必须建立新闻发布与舆情处置相互促进的运行机制，在发布议题设置和双向沟通交流中既坦诚相待，又主动有为，以合理地对关注加以引导、消解、分散和转移，促进形成有利于危机高效处置、社会团结和谐及政府能力提升的舆论格局。

关键词 新冠肺炎疫情 公共卫生事件 公共危机管理 新闻发布 舆情处置

作者简介：曹劲松，哲学博士，南京市社会科学院院长、江苏省扬子江创新型城市研究院研究员。

公共危机情形下社会运行处于应急状态，伴随着公众对政府处置进展及社会面信息量需求的急剧上升，相关数字舆情热度亦显著升温，政府、媒体、公众间的信息互动呈现紧平衡状态。在新冠肺炎疫情进入常态化的防控阶段，一地或多地的新冠病毒突防往往引发当地疫情防控危机。当地政府在启动应急管理的同时，需要进一步强化新闻发布与舆情处置，为公共危机管理下社会有序运行提供主动、及时、充分、可靠的信息环境。

尽管各地已逐步建立起公共危机处置及社会面管控的各项预案，但应急机制框架在实际启动和运行的过程中仍需进一步磨合、优化，这在一定程度上给政府新闻发布的高效高质提出挑战，现有机制运行中仍存在一些矛盾。有效处理和解决公共危机管理下新闻发布机制运行中的矛盾，既是政府危机处置本身的内在要求，也是建构数字舆情生态下政府、媒体、公众间信息良性互动的基础，能够为危机下的地方形象塑造提供有力的信息支撑。因而，在公共危机管理的系统优化中，需要进一步完善新闻发布与舆情处置的相互促进机制，形成更为有效的新闻传播与舆论引导方法。

一、公共危机管理下新闻发布机制运行中的矛盾

公共危机一旦发生必然形成舆论聚焦，所涉及的地方政府则处于调度社会运行的紧急状态之中。地方党委政府在这种应急管理中如何主动做好新闻发布，依法进行信息公开，既是危机管理工作高效有序的内在要求，又是树立地方形象、赢得社会积极评价的传播要求。尽管地方政府建立了不同类型的公共危机管理预案，但在实际运行中总是因各种突发情况的诸多不确定性和管理主体协同的非常态性，出现信息公开上的盲点漏点，有时甚至是难点错点，往往造成舆论传播上的被动局面，使得新闻发布机制在实际运行中呈现一些矛盾性。笔者结合2021年南京新冠肺炎疫情防控中的具体实践，认为这种矛盾性主要表现在信息授权、信息整合、信息闭合、信息解读、信息校正和信息综合等方面。

（一）主体叠加与信息授权

公共危机管理因危机事件性质与危害影响程度不同，所涉及的管理主体在责任划分上存在差异。2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，由国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在新冠肺炎疫情突发公共卫生事件进入常态化防控的情况下，国家、省、市、区县、街镇均建立起应急防控的指挥体系，一旦出现新冠肺炎病例，社会面防控则由常态立即转入应急状态，在做好救治的同时将新冠病毒传播控制在最小范围内。在这一过程中，应急管理主体通过新闻及时向社会发布与公众有关的事态信息、预警信息、分析评估结果、防疫常识以及回应公众咨询及相关诉求。由于应急管理过程中不同层级的管理主体处于叠加状态，在新闻发布的信息授权上存在着层级间如何协调一致的矛盾，尤其是在一些关键核心信息上“由谁说、何时说、怎么说、说到什么程度”等，都面临协调时效的问题，并影响对社会舆论引导的效度。比如在南京市召开的新闻发布会上，当记者问及此次新冠肺炎病例与注射疫苗的防控有效性时，发布者就陷入了茫然的境地。《人民日报记者提问“超纲”：南京新闻发布会卡壳》，https：//www.xwpx.com/article/2021/0731/article_65663.html。這固然有新闻发布准备工作不充分、临时性应对不坦然的一面，但其深层原因则在于多层级管理主体与新闻发布信息授权充分性之间难于及时协调一致的矛盾，需要在公共危机管理中予以重视，以避免给公众带来不知该怎么说的质疑和对问题不确定性的猜测。

（二）工作分工与信息整合

政府在处置公共危机中大都根据危机处置的社会面应急管控和社会资源紧急调配的需要，建立起相应的应急指挥系统，将不同工作部门整合为若干应急工作组进行统一调度。各工作组之间分工协作，围绕应急管理的总目标落实好指挥部下达的任务。比如，围绕新冠疫情的防控和病例救治，形成医疗救治、检测筛查、流调跟踪、集中隔离、区域封控、环境消杀、医废处理、物资供应、民生保障和新闻宣传、社会动员、志愿服务等工作组，分别承担起相应的工作职责。由于各工作组的职责不同，除新闻宣传组外其他各组第一位工作职责不是新闻宣传，相应的工作信息应直接报告指挥部，并不是第一时间汇聚到新闻宣传组，这就造成了新闻宣传组在新闻发布工作中对危机处置动态信息掌握得不及时不充分，不能实现信息整合基础上的有效供给，因此危机处置中工作分工与信息整合之间存在矛盾。虽然新闻宣传组可以通过指挥中枢获取各组的信息，但由于流程设置以及信息过滤等方面的影响，新闻发布的时效性和充分性都得不到保障。因而，新闻宣传作为应急管理系统的有机组成部分，需要将工作触角延伸到其他各个具体的工作组之中，才能及时掌握相关的工作信息，统筹好新闻宣传所需要的各类动态信息。同时，作为指挥中枢的指挥部，应当将新闻发布信息供给作为调度各组工作进展的一项重要内容，对新闻发布的信息基本框架做出统一安排，对重要信息的披露及时授权。比如，地方政府在疫情期间每天都要举行新闻发布会，如何让发布会真正成为民众了解危机处置动态的第一信息窗口，需要以各方面工作信息的整合为基础，持续发出民众所关心的新闻信息，实现对社会舆论的有效引导。

（三）动态进展与信息闭合

公共危机的发生及其处置始终处于动态的变化过程之中，根据应急处置方案，各级政府及其工作机构随时都会对新出现的情形采取相应的处置措施。比如，对于新冠肺炎疫情防控来说，无论核酸检测发现异常，还是流调跟踪发现新轨迹，都需要对相关人员及其所在区域采取管控措施。那么相应管控措施的实施，是否能够及时通过新闻发布平台告知公众，就成为媒体对现实情形关注的焦点所在。公共危机往往带来社会心理焦虑，人们对于危机控制及其采取的处置措施高度关注，在涉及自身的安全、出行等具体利益上形成信息渴求。如果实时的管制措施不能与官方新闻发布实现同步，就会导致社会传言与官方话语在信息闭合上的矛盾。因为数字移动终端的普及，每个人都能够在第一时间通过社交平台将自己亲历的各种事件传播到数字信息场域中并为人们所共知，而获知信息的人们往往需要及时得到官方新闻的验证，以此来判别社交平台上信息的真伪。在得不到官方信息验证的情况下，人们就会对此类信息的真假以及官方新闻发布的权威性产生怀疑。如在新冠肺炎疫情防控的动态过程中，对某小区已经实施封控，但相关的官方信息发布却相对滞后，这就会导致人们对新闻发布时效性的负面评价。在人人皆媒体的数字传播环境下，实现危机处置的动态措施与官方信息披露的同步，是提高新闻发布时效性的关键点。因而，公共危机的新闻发布不应只着眼于例行性新闻发布会的组织实施，还要有效建立官方新闻发布的动态实时机制，及时满足公众知情过程中的信息闭合诉求。

（四）管控举措与信息解读

公共危机管理是现代社会治理中的一个系统工程。随着经济社会运行中不确定因素的增加，突发公共危机的应急管理逐步成为一种常态。比如，新冠病毒的传播将世界带入后疫情时代，在全球化背景下，面对随时可能出现的外部疫情输入风险以及内部防控出现的疏漏，整个社会时刻处于新冠疫情防控机制的激活状态，一旦发现病毒携带者就会立即采取相应的处置措施。中国政府采取的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制取得了显著成效，在较短时间内成功地切断了疫情的本土传播链，实现了本土病例的短期內新增清零和及时救治，以严密的网络防控为经济社会正常运行提供了安全保障。但是，境外疫情输入的风险依然严峻，本土感染者的不时发现触发局部应急响应。从落实联防联控机制运行要求上看，各地对于疫情防控的社会面管控举措会出现动态性调整，这种调整需要及时通过官方信息发布进行有效解读，使公众理解其目的和作用，进而在社会行为上予以更好地配合。如果地方政府根据疫情防控动态采取的相应管控措施又不能及时向公众解读，就会出现社会治理协同中信息不对称的矛盾，既会给涉及疫情的民众带来疑惑，也会降低社会面管控效率。解读不同于一般的信息告知，是对信息管控措施背后相关管理逻辑的解答，使人们能够在理解事理的基础上，通过完善自身的知识结构，做出符合治理要求的行为选择。比如，某地疫情防控初期没有被要求居家隔离的人，后因密接或次密接的原因被要求居家隔离，但此前与该隔离对象有过交往的人却不需要隔离。如何对这一管控措施做好解读，则是进行有效社会动员的重要环节。因而，对于新闻发布的组织者来说，必须首先做到知其然、知其所以然。

（五）传言散播与信息校正

公共危机下的社会传言很多，特别是借助移动媒体的信息散播，能够很快覆盖到渴求危机相关信息的民众。这些散播的传言源头复杂、动机多样，常常包含各种不真实的消息和错误的信息，如果不能得到及时的校正，就会使民众陷入不必要的社会恐慌或对相关警示不予重视和理睬的状态之中，这些情形的出现对于危机的处置十分不利。比如，在新冠肺炎疫情防控中，对有中高风险地区行程史的人需要采取相应的隔离和社会管控措施，而中高风险区域的划定则是依据相关病例的活动区域来确定。在官方正式公布之前，社会传言中就会出现关于某病例活动区域的信息，影响人们对自身是否来自中高风险区的判断。相对于官方信息发布的滞后性，传言散播的速度则更快。一些传言为之后的官方发布所证实，增强了人们对于传言的可信性的偏好;而一些传言为官方发布所证伪，则使传言的不可信性被强化。因此，在传言散播与信息校正之间的时差往往存在着矛盾，而其或被证实或被证伪的结果则带来舆论上的分化。目前，对于传言中不实和错误信息，官方已经建立起“谣言粉碎”机制，能够比较快速地予以纠错和澄清，但对于不确定性信息的回应则相对滞后，让人们对传言产生了巨大的想象空间。解决传言散播与信息校正的时差矛盾，需要强化危机处置中“边做边说”的意识，将传言校正作为社会协同治理系统中的共性要求，及时通过官方新闻发布渠道向社会公众传播。当然，对社会传言的信息校正同样需要及时发布授权，建立快速灵活的信息授权机制，已成为公共危机舆情处置中的关键所在。

（六）多级发布与信息综合

在应急管理状态下，根据事件的不同性质及其紧急程度，中央、省、市、县等不同层级的政府机构需要面向公众进行新闻发布。如果某一事件需要由多个层级的政府机构协同进行新闻发布，其面向公众披露的信息应当成为一个有效的信息链，结合不同层级的政府职责进行发布。比如，在新冠肺炎疫情防控进入常态化的阶段，国家卫生健康委员会每天都会就全国范围内最新疫情进行通报;与此同时，一旦某一地区出现本土新增病例，所在地的省、市政府也会启动相应的新闻发布机制，通报最新的疫情和防控措施。在多级发布的应急管理情形下，各级政府新闻发布在通报最新的疫情动态时需要形成有效的信息综合，并在涉及具体地方的疫情信息披露上，能够让当地基层政府在发布时效上具有一定的优先性。否则，如果当地政府对于本地疫情信息的新闻发布滞后于上级政府，就会在一定程度上降低本级政府新闻发布的公信力。因为从疫情信息来源上讲，这是一个自下而上的过程，当地政府掌握了疫情信息并上报;但在新闻发布的时效上却滞后于上级政府，除了相关信息本身失去新闻价值外，当地政府在对民众履职尽责的体现上也会大打折扣。因而，在应急管理的多级发布中，应从基层政府新闻发布的信息授权做起，逐级向上级政府进行信息综合，形成与各层级政府职责相对应的信息公开体系，并在发布时效上统筹协调，进而使各级政府在新闻发布中及时满足公众在应急管理状态下的信息需求，同时，能够有效引导公众对疫情态势的认知并进行配合疫情防控的行为选择，进而提升政府在危机处置中的公信力。

二、数字舆情生态下政府、媒体、公众的信息关系建构

随着数字信息传播渠道的广泛普及，特别是移动终端的智能化，人们获取信息及其交往行为主要体现为网络实时在线的交互模式，数字舆论场已经成为社会意见的主要表达场域和集散地。在数字舆论生态下，政府、媒体、公众的信息关系与传统媒体环境下相比发生了显著变化，传统媒体机构的新闻生产不再是舆论场域中的唯一信源，其传统的喉舌功能与舆论监督的议题设置功能更多地被网上各类主体的自我发声及其信息实时交互所取代，政府与公众的直接信息交互成为一种常态。因而，在公共危机管理的特定情形下，科学建构政府、媒体、公众信息关系，不仅是促进数字舆情生态良性发展的客观需要，而且是公共危机管理系统运行本身不可或缺的内在要求，这对于增强政府与媒体公信力具有直接影响，也成为政府进行有效社会动员的重要保障。从政府、媒体、公众在社会应急状态下的信息供需关系出发，把握好各类主体的有效发声与传播声量是三者关系建构的主轴。

（一）政府主动发声引导公众行为

公共危机发生后，政府应在第一时间向公众发布危机信息，主动向社会介绍有关情况，结合所采取的处置措施发出相关警示，在满足人们对于危机信息需要的同时，消除各种不确定性传言所带来的信息困惑。比如，2021年7月20日南京禄口机场在例行性核酸检测中发现机场工作人员出现阳性后，7月21日下午召开政府新闻发布会，由分管副市长专题通报有关病例和无症状感染者的情况，介绍全市采取的防控和救治措施。《南京疫情防控新闻发布会：南京禄口机场检出17例阳性》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1705882680687840314&wfr=spider&for=pc。此后，市疫情防控指挥部连续30天召开新闻发布会，持续不断地通报疫情防控动态，直至南京全域均为低风险地区。《南京市人民政府新闻办公室举行第三十场南京新冠肺炎疫情防控新闻发布会：南京全域转为低风险地区》，https：//www.nanjing.gov.cn/zgnjsjb/jrtt/202108/t20210820_3107402.html。政府主動发声是公共危机管理的首要环节，这一行为本身既是进行社会动员、引导公众行为的直接需要，又是在数字舆论场中以官方发声正视听、力争走好先手棋的关键一着，在危机管理中具有举足轻重的作用。当然，政府主动发声的质量是舆论生成的关键性影响因素，质量高的发声能够形成舆论主动，对政府形象塑造和公信力提升具有正向作用，反之则会陷入舆论被动。而评价发声质量的关键在于能否有效满足人们的信息需要、打消公众疑虑、消除传言中的不实内容，在于为公众提供及时准确信息的过程中，服务和保障人们的生产生活。因此，政府主动发声需要建立一个科学合理的内容结构，主要包括危机动态、社会影响、处置措施、发展趋势、民众诉求反馈、传言证实证伪六个基本方面，并保持与媒体机构、公众之间的信息互动，使政府新闻发布成为危机处置的权威声源和为民服务的强势信息通道。

（二）媒体协同发声引领社会舆论

在数字舆论生态下，虽然传统媒体机构的信息传播渠道功能相对弱化，但其发声功能与其他各类自媒体相比较，则显得十分重要。一方面，我国媒体机构继续发挥着党和政府的喉舌功能，是各级党委管理下的官方媒体，代表了党和人民的意志，具有高权威性;另一方面，在各种数字舆论声源中，媒体机构是专业性新闻生产单位，具有高专业水准，信息质量高、可信度强。同时，传统媒体机构具有对社会秩序运行的监督功能，也使得其发声本身对公众具有较强的议题设置力和舆论引领力。因此，在公共危机管理中，政府借助媒体机构的协同发声，可以更全面地对政府新闻发布信息进行专业解读、阐释，在满足公众信息需求的同时传导公众诉求，在政府与公众之间搭建起沟通之桥、信任之桥、动员之桥，成为社会应急管理体系中的信息传递者、政策解读者、舆论引领者、秩序监督者。政府新闻发布的信息，虽然可以直接呈现在数字舆论场域中并为公众所了解和掌握，但面对公众在危机情形下广泛的信息沟通诉求，还是需要媒体机构以其可信度高、可靠性强、可交流广的公共传播者角色，承担起社会意见的沟通桥梁功能，并在各种社会意见场的交织碰撞中发挥有效的舆论引领作用。媒体协同发声本身并非单向度地解读政府提供的信息，媒体作为新闻舆论监督者，也在公共危机管理中发现社会运行中存在的矛盾和问题，成为政府了解社会状况和民生实情的重要信息反馈源，为政府改进和完善社会应急管理机制提供帮助。实质上，在公共危机管理中，政府和媒体机构是从各自不同的社会角色出发，共同为维护公众的利益而践行使命、履行职责。

（三）公众网络发声释放心理压力

在公共危机情形下，危机事件本身的危害性、危机演变的不确定性、危机处置的管治性以及对社会运行常态秩序冲击性等特征，都会给公众带来一定程度的生活影响和心理压力，这种影响及心理压力在数字舆情生态下必然会通过公众网络发声来得以释放。因而，政府和媒体机构都需要将公众的网络发声作为公共危机处置中的重要方面来看待。一方面，对公众网络发声中的各种诉求信息给予关注，作为处置反馈的信源吸纳到系统中来，不断优化、完善社会动员机制和相关处置措施;另一方面，对于其中的情绪信息应建立有效的疏导机制，从政务服务沟通和媒体机构言论导向等方面加以调节与排解，形成科学态度与共情明理相结合的舆论氛围。由于危机情形所引发的公众关注效应十分显著，数字舆论场中的信息交互亦纷繁复杂，公众发声中必然存在各种未经证实或证伪的信息，需要“以专业媒体机构为主体形成深度意见分析和专业化解读，发挥对大众认知和舆论走向的引导作用，有助于促进数字舆论场的‘和谐共鸣’”魏永、陈海涛、曹鲁娜：《数字舆论生态下的舆论引导与危机处置》，《南京社会科学》，2021年第6期，第135页。。从政府、媒体、公众在危机情形下的信息交往关系上看，与社会常态环境下相比，其互动频率明显提升，彼此交互深度随着危机事态的影响程度而波动，相互信任关系则随着事实真相能否及时获取以及合理诉求的达成而增减。因此，危机事件对于政府公信、媒体公信、公众诚信来说都是一个试金石和放大器，立信与失信都会借助数字舆论加速扩展，对处于公共危机管理中的地方形象影响较为显著。

（四）政府媒体声量回应公众诉求

政府在处置公共危机的过程中需要进行广泛的社会动员，这些动员信息是新闻媒体报道政府危机管理的重要方面，构成了危机存续阶段政府新闻发布的主要内容。比如，在新冠肺炎疫情常态防控中，某个地方出现新的本土病例和无症状感染者清零前，政府通过媒体持续发布相关流调轨迹、风险区范围、管控措施、核酸检测筛查等动员信息，所形成的媒体声量大都处于一个较高的水平。虽然这种声量也同样存在于数字舆论场域之中，但与之相对应的公众诉求却往往在数字媒体社交平台呈现出更大的声量，形成“政府社会动员—公众诉求表达”声量互动的舆情格局。政府在社会动员组织安排上出现的任何细节疏漏，都会在公众诉求强大的声量中被放大，并引发广泛的批评和质疑。因而，政府在将回应公众诉求纳入新闻发布内容的同时，还要通过新闻媒体加大对公众诉求进行及时有效反馈的媒体声量，且保持在一个较高的水平上;同时，将诉求反馈的信息闭环作为危机管理的重要方面，以公众诉求的合理达成作为保持媒体声量的基础性内容，充分体现政府依靠群众、发动群众、服务群众的责任担当和媒介形象。任何公共危机管理都可能出现疏漏，引发数字舆论场的公众批评意见。这种情况的出现并不可怕，可怕的是政府不能及时加以有效地解决。而解决问题的关键在于政府及时回应公众诉求，对于管理细节不断优化和完善，并将这一过程及其结果通过媒体积极释放，形成促进政府治理效能提升和改进社会服务的建设性意见汇聚的数字舆论场。

（五）公众媒体声量反馈政府效能

在数字舆情生态下，公众发声渠道便捷而多元，随时随地都可以通过文字、图片、视频等方式提供信息、表达观点、提出意见和建议等。在公共危机情形下，人们的注意力高度聚焦，围绕危机管理及其社会防控的大量信息不再是传统媒体发布的“特权”，每个人通过智能移动终端都可以完成相关信息的记录、发布、验证和交互，形成数字舆情生态下“人是最大且最具影响力的媒体”的传播格局。如何引领公众发声是公共危机管理中数字舆情处置的核心环节，因为政府发声是在决策机构授权下的制度性新闻发布，本身具有高度的程序性、计划性和可控性;传统媒体的发声也有所属机构确定的严格选题机制和制播流程，总体上的目的性和可控性都很强;而公众发声则取决于个体的社会认知水平和自身权益诉求或利益追求，具有差异性大、自主性强、不确定因素多的特点。而数字舆论场作为人们信息交互的共享空间和公共领域，其信息扩散主要在于人的关注与分享、认同与质疑、共鸣与共情的情理驱动，进而形成公众媒体声量。政府和媒体机构面对数字舆论的公共场域，应始终坚持以政府危机治理效能作为公众媒体声量的关注点，事实上公众本身也对危机处置进展及其对自身的影响有着极高的关注度。因此，公共危机管理中政府工作效能的反馈应当适应数字舆情下“无时不在、无处不在”的传播特点，注重以体现治理效能的事实引领公众发声的叙事逻辑，通过令人信服的人与事，凝聚治理共同体的道义与情感，形成公共危机情形下风险共处、责任共担、成效共治、成果共享的舆论氛围。

（六）网络聚合声量呈现舆论走向

数字化网络传播平台为社会成员意见的表达和集聚提供了去中心化的场域，数字舆情常常被看作社会舆情的晴雨表。社会意见的网络聚合及其走向，无论对意见参与者还是旁观者，都具有强大的影响力，同时也构成国际传播的民意叙事基础和舆论斗争的话题。在公共危机管理系统中，舆情处置特别是数字舆情处置已成为不可或缺的重要环节，政府需要实时关注社会意见的网络聚合及其声量呈现的舆论走向，避免出现“塔西陀陷阱”“罗生门”事件等舆论被动。就公共危机管理的舆论期待而言，政府希望应急管理的社会动员得到充分响应，公众认可并积极配合相关管理措施，危机处置进展和成效被肯定，政府治理效能得到赞扬;公众希望自身关注的问题能够及时获得准确信息，涉及自身的权益诉求得到充分重视并有效反馈，所表达的意见能够被合理吸纳，得到社会认同和政府服务响应;媒体机构希望自身议题设置能够引起各方广泛关注，并促进现实问题的妥善解决，在树立自身公信力的同时，扩大其影响力。这些舆论期待一方面是在危机处置过程中推高网络聚合声量的传播动力源，凸显各方的传播动机及其所追求的传播效果;另一方面，各种期待的实现程度及其内在矛盾或失衡的方面则构成舆论走向的转折点，网络聚合声量随具体关注点的生成、演进、消失而变化。因此，有效构建政府、媒体、公众间的信息关系，不仅在于危机处置过程中的信息畅达，尽可能消除和缓解不确定性对社会秩序的冲击与影响，及时满足公众预期，而且在于将各方舆论期待合理转化为舆情关注点的生成及其演化，努力形成社会共治共赢的舆论格局。

三、完善新闻发布与舆情处置的相互促进机制及方法

政府新闻发布作为公共危机管理过程中的制度化安排，在社会治理过程中极具重要意义。一是主动向社会公开危机及其处置信息，满足公众的知情需要;二是发出社会动员，引导公众有序参与，以期实现共治格局;三是回应社会关切，及时反馈和满足公众诉求，接受社会监督;四是展现治理与服务成效，塑造为民政府、诚信政府、高效政府形象。因而，政府新闻发布本身就是在政府与媒体、公众之间建立一种良性互动的信息关系，主动引导舆论关注及其走向，是舆情处置的基本路径。政府新闻发布从来都不是一厢情愿的自我表达，而是与媒体和公众交流沟通的信息渠道，必须与舆情处置建立相互促进的运行机制，在发布议题设置和双向沟通交流中既坦诚相待，又主动作为，以合理地对关注加以引导、消解、分散和转移，促进形成有利于危机高效处置、社会团结和谐及政府能力提升的舆论格局。

（一）权威发布引导关注

在公共危机管理系统中，政府新闻发布应具有权威性，其发布的信息在准确性、及时性、反馈性和验证性等方面都必须确保高质量。在网络智能终端普及、人人参与传播的现代媒介环境下，政府虽然不可能都成为危机信息的第一信源，但从政府管理职责出发，其对危机信息的掌握渠道和对社会资源的调动能力，使得政府信源更加充分、全面、可靠，并且经得起比较和检验。因而，政府可以通过权威信息的新闻发布有效引导社会舆论，凸显危机处置中的关键点与核心信息价值，进而引领数字舆论场的关注走向。从危机管理涉及的核心信息结构上看，一方面是对危机本身的发现、控制与消解，如新冠肺炎疫情中的病例发现、核酸筛查、医疗救治、流调溯源、人员隔离、区域管控等;另一方面是危机对社会生活的影响，尤其是在进行社会动员的过程中，临时性的管控措施对正常社会秩序所造成的影响，公众应当如何解决好自身所面临的暂时性困难，以及政府所提供的生活服务保障措施等。由于这两个方面的信息随着危机发生和处置进展都会发生变化，所以需要政府通过动态性的新闻发布及时告知公众，使社会在应急管理状态下保持秩序稳定。应当看到，面对危机演进中的不确定性，政府权威发布也不能说不出现任何疏漏，但只要保持坦诚的态度，及时加以纠错和补正，就能够保障新闻发布的权威性。如果在政府新闻发布中出现含糊其词、模棱两可、前后矛盾、避而不答等錯误做法，不仅会极大地损害其权威性，进而会失去媒体和公众的信任，而且还会引发舆论的质疑和批评，与有效引领公众关注的初衷背道而驰。

（二）针对发布消解关注

公共危机情形下，公众除了对危机处置进展和社会生活影响的普遍关注外，对这一过程中出现的意外性、戏剧性、情绪性的个案事实往往表现出强烈关注，相关的意见和情绪表达也会上升到一个比较高的水平，并在社会个体或组织积极传播的参与下成为数字舆情热点。这类舆情热点的形成，一方面是因为个案本身的故事性引发公众兴趣，并在相关意见表达中产生共鸣，在情绪体验上形成共情;另一方面，则是在危机导致的心理压力下的一种宣泄方式，形成一种精神能量的释放。如果任由其蔓延开来，往往形成与个案相联结的某一类社会成员、社会组织或特定地域形象的负面认知积累。比如，在2021年南京、扬州相继发生的新冠肺炎疫情处置中，一位由南京前往扬州的毛老太成为扬州疫情的溯源焦点，其前往过程以及到扬州后的活动行程构成了数字舆情关注的热点。对此，政府应当及时进行有针对性的新闻发布，对相关个案在调查核实的基础上给予定性，消解公众对其行为本身的各种热议。因她离开南京时所在街道已经封控，其不听劝阻来到扬州，未报备南京旅居史。“其行为违反了《中华人民共和国刑法》第三百三十条之规定，涉嫌妨害传染病防治罪。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条之规定，扬州市公安局邗江分局于7月29日决定对毛某宁采取刑事拘留措施。”《传播病毒！南京毛老太被抓细节曝光，64岁的她将受到怎样的处罚？》， https：//3g.163.com/dy/article_cambrian/GGOHH6L00550OOTO.html。对于数字舆情中的热点话题，政府通过针对性的发布方式，对事件本身的性质予以认定，有助于此类关注的消解，平息舆情热点。但是，如果政府针对舆情热点的发布在事实认定和定性上存在漏洞，则无异于火上浇油，反而会进一步助推舆情升温。可见，政府针对舆情热点的发布需要具有准确的事实、严密的逻辑、客观的态度和稳妥的措施。

（三）多题发布分散关注

政府应急管理状态下的制度化新闻发布通常具有较强的议题设置能力。虽然数字舆情状态下赋予个体议题设置的广泛性，但危机情形下的公众关注、强聚焦已经形成，就公众对政府处置工作期待的信息需求结构而言，政府新闻发布仍然占据着发声的主动权和选择权。危机动态、处置进展、原因解析、问责处理、救助效果、防控措施、安全保障、生活影响、意见反馈、社会评价十个方面的信息，构成了公共危机管理中政府新闻发布内容供给的基本结构。政府在连续性的动态新闻发布中，可以根据舆情关注的走势合理安排十个方面的相关内容，以多题发布方式分散具体关注点，形成涵盖公共危机管理过程中各个方面相对均衡的舆论关注格局，为公众全面、客观地认知危机及其处置工作，及时提供视野开阔、真实可靠、情理交融的信息，同时也为政府开展有效社会动员，合理引导社会组织及个体的行为打下坚实的事理、法理和情理基础。多题发布所指向的分散关注并不是引导公众视线离开社会现实中的热点问题，其目的在于为公众拓展视域提供信息支撑，增强社会成员之间的相互理解、换位思考和行动支持，进一步促进社会治理共同体的形成，为科学、高效管控危机创造更好的社会环境和舆论氛围。多题发布不是为多而多，而是因多而多，是政府主动将危机治理全过程纳入公众视野，接受社会监督，并在数字舆情的大格局中体现政府服务公众、公众支持政府的总趋势和大走向。

（四）问责发布正向关注

公共危机事件的发生及其处置涉及社会运行中的多个环节，除自然灾害的发生具有不可抗力外，其他危机事件的成因以及所有类型危机的预防与控制都涉及相应社会主体的责任，因而，在公共危机管理系统中均离不开调查问责这一必不可少的环节。同时，公众对与危机事件相关的负面事实的曝光及问责充满期待，这本身也是数字舆论场域中容易引起高度关注的焦点。如果在危机应急处置进程中，不能在事实查清的基础上适时地加以问责，就会引起公众对危机及其处置中所暴露出问题的各种猜测，也在一定程度上加剧社会舆论中负面情绪的积累，往往导致不利于危机管控的舆情。因此，在政府新闻发布中主动加入问责议题，既是危机管理系统高效运行的内在需要，又是促进相关舆情得到有效引导的外在条件。比如，在2021年南京禄口机场疫情处置的过程中，江苏省纪委监委对南京禄口国际机场疫情防控不力问题问责后，南京市纪委监委也随即发布问责通报，适时把对履行疫情防控不力的政府官员、企业负责人等问责处理结果向公众发布，将舆论关注引导到政府和企业必须履职尽责的正向关注上来，为疫情防控措施的进一步细致和深化，形成各方积极参与、主动接受监督、社会成员履责、齐心协力担当的舆论氛围和行为导向。应当看到，危机管理中的问责发布不是简单地进行责任切割，更不是将责任“甩锅”于他人，而是实事求是地依法依纪依规对相关责任人做出必要的处理，使公众更为清楚地了解社会运行机制和危机演进及其处置的真相，在政府与公众之间筑牢连心桥和信任桥，促进和深化治理共同体的和谐构建。

（五）个案发布共情关注

在公共危机管理中，政府除了将危机处置整体进展的动态信息及时发布外，还应结合社会动员和社会情绪疏导，通过相关具体案例的发布，引导舆论的共情关注，为应急状态下的社会秩序稳定提供警示，帮助公众提高鉴别和防范能力。就传播而言，个案通常具有较强的故事性，容易引发公众的情绪共振与意见共鸣。因而，危机事件中出现的个案也往往成为数字舆情的导火索，尤其是负面个案的出现，常常成为舆论声讨的焦点。一般情况下，政府新闻发布总会选择一些正面个案作为引导社会舆论认同和公众赞誉的情感触发点，寓情于事、情理交融，体现社会成员恪尽职守、团结协作、关爱互助的榜样，以榜样的力量激发社会的正能量。但是，在公共危机情形下，客观上也会出现一定数量的负面个案，如果任由负面个案引发舆论批评和社会怨气，则不利于公共危机事件的有效处置，甚至会产生或加剧舆论危机。因此，一方面政府要积极做好正面个案的有序发布，实事求是地展现社会正气，充分彰显社会道义;另一方面，也要做好负面个案及其处理结果的适时发布，将“坏事”转为“警示”，及时彰显社会法治与正义。比如，在2021年南京新冠肺炎疫情防控中，对扰乱市场秩序的典型案例、妨碍防控违法犯罪的案例等进行新闻发布，对于维护社会秩序、引导舆论进行防控责任的自律与监督，就起到了共情关注的积极作用。“做一个负责任的人”是公共危机管理中引导舆论共情关注的核心所在，也为个案发布的传播诉求确立了基本价值框架。

（六）致歉发布形塑关注

公共危机管理下的政府新闻发布，既是向公众及时告知和解释危机发生及其处置的相关信息，以期形成治理共同体的集体认知和行动，又能通过加强与公众的信息和情感沟通塑造高效有为的政府形象。当在危机预防和管理中出现问题和工作疏漏时，尤其是发生敷衍塞责和工作过错时，就会遭到舆论的广泛批评，形成数字舆论场域中的政府形象危机或地域形象危机。对此，政府新闻发布不能一味回避，以“鸵鸟式”负面信息无法解释和不宜交流为借口，置舆论批评于不顾，以冷处理、转话题等错误方式面对形象危机，使公众失去对政府应有的信任。当社会处于危机管理的应急状态中，社会组织及其成员所承担的压力相对较高，有时难免出现一些问题和过错，但只要坦诚面对公众的批评，及时加以改进，就能赢得舆论的理解，塑造虽不完美却积极向上的正面形象。因而，面对应急管理工作中存在的问题和过错，应以致歉发布的方式，形塑舆论批评下的关注，为树立政府和地域的总体形象担当责任。比如，2021年7月30日，“@南京发布”发布微博称，因我组（社会和社区防控组）工作疏忽，在7月29日下发的《关于做好湖南省张家界市来宁人员信息核查和健康管理的通知》中，误将湖南省张家界市写成湖北省。在此，向湖北省、湖南省和广大网民致歉。我们将认真吸取教训，切实改正错误，防止类似问题再次发生。《南京发布致歉信！》，https：//view.inews.qq.com/a/20210730A0AAZ300？startextras=0_66f42484f5093&from=amptj。事实上，公共危机管理系统中包含着形象管理等舆情处置，只有主动将公共危机的舆论引导和问题引发的舆论危机统一纳入決策指挥体系，有效地将新闻发布与舆情处置结合为相互促进的机制，才能实现政府、媒体、公众基于信息交往而不断巩固的社会信任。

〔责任编辑：李海中〕