气候安全的作用机制、风险评估与治理路径

摘 要 气候变化是全球性的新型非传统安全问题，对人类社会产生深刻影响。气候风险的溢出性对国家安全和国际安全造成严重威胁。气候变化引发传统安全问题，加剧非传统安全问题，激化发展中国家资源竞争与武装冲突，地缘政治竞争和气候变化安全风险的跨国扩散加剧全球安全风险。从国家安全和人类安全两大概念入手，遵循“后果—影响—风险”的逻辑链条，构建气候安全评价指标体系，有助于开展气候风险评估。目前，发达国家率先开展气候安全治理，国际组织积极推动各国采取行动，但是国际社会应对气候变化的政策与行动不能适应气候风险的范围和规模。借鉴发达国家的成功经验，提升全球气候安全治理水平，应当加强针对气候安全风险的分析评估与管理，结合气候风险特征完善区域气候安全治理路径，协同推进气候变化的减缓、适应和灾害风险管理，制定并完善气候安全风险分级管理政策框架，通过气候外交与大国合作构建全球气候共同体。

关键词 气候风险 非传统安全 气候治理 气候难民 气候韧性发展 气候外交 灾害风险管理

作者简介：刘长松，经济学博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副研究员。

①World Meteorological Organization （WMO）， The State of the Global Climate 2020，Geneva：World Meteorological Organization，2020，p.34.

氣候变化引发温度升高、海平面上升、冰川消融和极端天气等，影响粮食安全，加剧人口迁移，破坏关键生态系统，对人类社会的生存与发展产生深刻的安全影响，全球气候安全风险日益加剧。世界气象组织（WMO）发布的《2020全球气候状况》显示，2020年全球平均温度比工业化前上升约1.2 ℃，约5000万人遭受气候灾害，平均每年有2310万人流离失所，气候变化引发的复合危机造成全球7.5亿人面临严重的粮食安全问题。①联合国秘书长古特雷斯表示，要避免气候变化的灾难性影响，必须将全球升温幅度控制在1.5 ℃以内，到2030年将全球温室气体排放量在2010年水平的基础上减少45%，承诺到2050年实现净零碳排放。中国政府高度重视应对气候变化，2020年提出了2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的战略目标，充分彰显了中国推动构建气候共同体的责任担当，为维护全球气候安全与推动可持续发展进程注入了重要动力。当前，全球气候危机日益严峻，世界经济论坛2022年《全球风险报告》强调，气候行动失败是未来十年最严重、最具破坏性的风险威胁，为此各国需要加强合作，共同应对全球气候变化的挑战。

一、气候变化引发安全风险的作用机制

冷战结束后，国际安全形势发生重大变化，气候变化作为全球性非传统安全威胁，影响日益凸显。不能充分、科学地应对气候变化将引发安全风险，导致社会动荡，加剧资源竞争，造成环境恶化、族群冲突乃至国家治理失败，对国家安全和人类安全构成重大挑战。气候变化安全威胁的溢出性特征导致风险容易迅速扩散并引发国际安全威胁，气候变化叠加地缘政治竞争，进一步加剧全球安全风险，各国迫切需要加强国际合作治理。

（一）气候变化的不利影响与应对不充分引发的安全风险

IPCC的评估报告明确指出，气候变化将给国际社会带来各种安全挑战。如气候变化导致洪涝干旱、海平面上升等，对经济社会发展的负面影响日益严重，妨碍基础设施正常运行和人们获取重要资源，造成灾民流离失所，影响粮食安全，加剧资源竞争、局部武装冲突等问题。《IPCC全球升温1.5℃特别报告》指出，随着气温继续升高，世界面临的安全风险与安全威胁将显著增加：第一，全球热点地区与不稳定地区将面临更大的安全挑战;第二，海平面上升使沿海居民和小岛屿国家面临生死存亡的威胁;第三，北极海冰融化与海平面上升将改变安全环境，引发新一轮地缘政治竞争，具有全球战略意义;第四，粮食、水和健康安全等风险将在战略意义上增加脆弱国家和冲突区域面临的风险;第五，应当限制和规范应对气候变化相关技术的应用;第六，不同行业面临的气候风险、受到的不利影响将更加显著。

气候变化安全的影响路径逐渐明晰。气候变化导致海平面上升、生态环境恶化、台风肆虐、热浪频袭、旱涝频发等，影响粮食安全、水资源安全、能源安全、生态安全、公共卫生安全等，加剧地缘政治紧张局势，弱化部分地区或国家的治理能力，造成气候难民问题，引发暴力冲突。气候变化安全的影响表现为气候变化—自然灾害—人类系统—不安全因素增加的循环过程（图1）。

如图1所示，气候变化加剧自然灾害问题，自然灾害的应对能力取决于人类社会的韧性及经济社会的响应能力。若不能有效应对气候变化，就会形成不安全的驱动因素，造成资源竞争加剧、社会关系紧张、人群健康受损、基础设施与生计资源被破坏、气候难民增加等，进而导致部分国家治理失败，进一步加剧气候变化。

（二）气候变化造成的非传统安全威胁日益严峻

冷战结束后，国际安全的内涵与形势已发生重大变化，传统安全威胁的影响逐渐下降，气候变化等非传统安全威胁明显增多，已经成为妨害国家、地区乃至世界安全的重要因素。从传统安全到非传统安全，从维持和平到建设和平，这个过程体现出国际社会对和平与安全问题的认识在不断深化。龚丽娜：《联合国和平行动与中国非传统安全》，余潇枫、罗中枢主编：《非传统安全蓝皮书——中国非传统安全研究报告（2016—2017）》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第76页。1994年，联合国开发计划署《人类发展报告》指出，人类安全包括经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、个人安全、共同体安全和政治安全等。和平行动本质上是安全治理，涵盖传统安全和非传统安全问题。2000年，《卜拉希米报告》提出和平行动包括预防冲突与促进和平、维持和平、建设和平三项重要活动。2005年，联合国秘书长报告指出，21世纪应当扩大安全的概念内涵，把环境退化等问题列为国际社会面临的新型安全威胁。2009年，联合国大会形成第63/281号决议，要求秘书长向联大第64届会议提交一份报告，以全面阐释气候变化可能对安全产生的影响。根据联大决议形成的《气候变化和它可能对安全产生的影响》秘书长报告集中反映了国际社会针对气候安全的最新认知。报告强调，气候变化从五个方面对国际安全构成威胁：一是导致最脆弱社区的福祉受到威胁，二是经济发展停滞导致不稳定状态，三是气候变化应对措施不成功导致冲突风险增加，四是一些主权国家可能失去存续能力，五是国家之间的自然资源竞争与领土争端加剧。

（三）气候变化给国家安全和人类安全带来风险挑战

气候变化给国家安全带来重大战略挑战，削弱了国家维护主权和领土完整、应对外部威胁的能力。美国是气候安全问题的先行者，在国家安全战略与国防安全战略中明确将气候变化界定为国家安全威胁。澳大利亚国防部在《2009年国防白皮书》中指出，气候、环境和资源压力将增加冲突风险，大规模的移民流动可能导致政治不稳定，危及脆弱国家的稳定。2019年，《美国情报界全球威胁评估报告》强调：气候变化对美国的国家安全构成紧迫和日益严重的威胁，加剧了自然灾害、难民流动、粮食和水资源冲突等，削弱了实施国家安全战略的能力;美国军方要为应对气候变化和极端气候事件做好军事准备。英国、法国也充分认可气候变化对安全的影响，将气候变化列为国际安全议程的重要问题。

气候变化加剧政治、经济和社会等结构性不平等，导致脆弱人群的生计资源被剥夺，人类安全形势恶化。国际社会通过发展、移民和降低灾害风险等措施积极应对气候变化的不利影响。联合国开发计划署积极应对与人类安全相关的气候风险。联合国难民事务高级专员公署寻求通过参与《联合国气候变化框架公約》谈判来解决气候变化引起的人民流离失所与气候难民问题。联合国开发计划署和英国国际发展部均强调，减缓气候变化和物质资源再分配是为受气候变化影响的群众提供安全保障的核心要素，消除现有的结构性不平等，提高社区的适应能力有助于应对气候安全威胁。主要国际组织积极应对气候安全风险的政策路径如图2所示。

（四）气候变化激化发展中国家资源竞争与武装冲突

发展中国家主要依赖农业经济，气候变化与武装冲突的爆发密切相关。气候变化导致武装冲突增加主要表现为三方面。一是气候变化导致生计被破坏，加剧经济困难。干旱导致农作物歉收、人民大规模流离失所、可耕地减少、放牧模式改变，进而导致发生武装冲突的风险急剧增加。二是人口迁移加剧资源竞争。气候变化导致牧区流动模式改变，当人们无法维持基本生活时，将不得不迁移到有更多资源的地方，人口迁移往往导致抢夺水源和牧场的暴力冲突。三是资源冲突往往与国家内部的权力斗争有关。例如东非围绕稀缺资源的斗争容易被政治精英利用，当地的社会组织结构加剧了暴力行为，冲突导致大规模的内战。斯德哥尔摩国际和平研究所发现，部分地区的武装冲突与气候变化密切相关。阿富汗40%的劳动力从事农业生产，粮食产量下降造成食品短缺和贫困，人们容易被犯罪团伙和武装组织招募。西非和萨赫勒地区5000多万人依靠饲养牲畜生存，干旱加剧粮食危机和资源竞争，导致农牧民之间的暴力冲突增加。干旱、荒漠化、土地退化、粮食安全与贫困等因素叠加，引发不同群体的冲突。

（五）气候变化安全风险的跨国扩散引发国际安全威胁

气候变化导致的风险跨越国界，对世界许多地区的和平与安全产生威胁，对各国政府的应对能力构成挑战。因此，各国亟须加强全球治理合作。Mobjrk M， Gustafsson M T， Sonnsj H， Von Baalen S， Climate-Related Security Risks： Towards an Integrated Approach， Stockholm： SIPRI and Stockholm University， 2016， p.22.第一，气候变化加剧暴力冲突，负面影响程度取决于社会治理结构与气候适应能力。第二，气候变化带来的安全风险彼此关联，如水资源短缺导致粮食安全恶化，食品供应无法保障将加剧社会动荡和暴力冲突。不同类型的气候风险相互推动、相互叠加，最终引发系统性风险。第三，气候变化引发的安全风险在时间和空间上同步传播。特定区域的风险可能会迅速扩散至全球，风险累积后可能造成巨大灾难。第四，气候变化是全球性问题，有可能造成严重的社会不平等，弱势群体受到的不利影响更为严重，引发公平正义、脆弱性和权力被剥夺等基本道德问题。气候变化安全风险影响的规模与范围之大，单独的国家往往难以解决，需要国际社会采取集体行动。2007—2008年，粮食危机在世界范围内引发社会动荡，部分国家宣布进入紧急状态。2018年，世界各国经历的极端气候事件导致气候风险在空间上外溢，扩散到其他领域，与其他风险叠加构成系统性风险。气候灾难导致贫困、跨境移民、大规模流行性疾病等问题，给国际安全带来严峻挑战。国际危机组织在《2021年值得关注的十大冲突》中首次将气候变化列为跨国风险。目前，世界的碳排放增长仍在继续，全球变暖的速度加快，全球气候安全风险日益突出。即使各国能够兑现《巴黎协定》的减排承诺，也不足以遏制气候变化。为避免气候变化的灾难性威胁，各国亟须采取集体行动，共同应对气候变化的全球挑战。

（六）气候变化导致的地缘政治竞争加剧全球安全风险

气候变化与社会、政治、经济和人口等因素相互作用产生各种不安全、不稳定因素，全球地缘政治竞争进一步加剧全球安全风险，提高了全球气候安全治理的复杂性，影响气候安全问题议程的可行性。气候治理效果受到不同国家的外交努力程度及行动意图的影响，国际地缘政治格局与权力动态变化对气候治理有较大影响。尽管全球层面的气候安全挑战日益严峻，但各国出于国家安全、政治经济利益、地缘政治与国际关系等多方面的考虑，在国际气候谈判中推行国家集团重组和传统联盟政治的策略，倾向于采取自利性的气候政策，导致全球减排力度不足，削弱了全球气候治理的有效性，导致应对全球气候安全威胁的力度与气候变化问题的紧迫性极不相称。

二、全球气候安全风险的整体形势

气候变化的不利影响加速显现，极端天气事件的发生频率和强度不断增加，严重影响国家安全，加剧了国际政治环境的不稳定性。部分地区的武装冲突数量增加，人道主义危机持续恶化，因气候灾难，全球每年约1600万人流离失所。发展中国家与发达国家面临的气候安全风险明显不同，发展中国家主要面临生存威胁、资源矛盾、气候冲突以及适应安全等安全风险，发达国家更加注重气候变化对国家安全和国际安全造成的威胁、气候变化对自身军事实力的不利影响以及全球气候治理面临的威胁等。

（一）气候安全风险类型及评价指标体系

IPCC第五次评估报告将风险界定为不利气候事件发生的可能性及其后果的组合，是脆弱性、暴露度和可能性等因素共同作用的结果，如图3所示。

开展风险评估是进行风险管理的前提。气候风险评估是在潜在影响及可能性评估的基础上，选取合适的评价指标，对生态系统、水资源、社会经济系统等不同领域，生态脆弱地区和气候敏感区域进行气候风险评估，识别关键的气候风险点，持续开展气候风险监测预警。

加强风险管理是降低气候变化影响损失的有效途径。应对气候变化是一个持续的风险管理过程，根据风险评估结果，结合经济、社会及其他因素进行风险管理决策，综合运用减缓、适应和安全治理等措施，最大程度降低气候变化与灾害风险造成的损失。

综合目前已有研究成果，气候变化造成的安全风险主要包括以下10种类型：水安全风险、粮食安全风险、健康安全风险、生态系统安全风险、经济安全风险、基础设施安全风险、国家安全风险、军事安全风险、国际安全风险、新型安全风险（如采用地球工程技术对全球气候造成的难以预测的安全影响）。初步的气候安全风险评价指标体系如表1所示。

从各国应对气候安全问题的政策实践来看，发展中国家普遍关注前6种类型的安全风险，这是国家安全体系中的重要内容与关键要素。而发达国家多从整体性、全局性的视角出发，更加关注气候变化对国家安全和国际安全造成的战略性影响，对维护国家安全能力、对军事安全的影响等。

（二）发展中国家面临的主要气候安全问题

1.乍得湖地区落入气候冲突陷阱

乍得湖位于非洲中北部，地处乍得、喀麦隆、尼日尔和尼日利亚4国交界处。目前，乍得湖地区面临安全、发展和气候变化的复合型挑战，导致该地区落入气候冲突陷阱。主要表现为：持续冲突破坏了当地应对气候风险的能力;大量人口流离失所，土地质量下降，导致资源竞争加剧;气候变化破坏了地区经济和生计资源，武装反对派为招募成员提供经济奖励;针对暴力而采取的严厉军事措施可能会削弱当地适应气候变化的能力。总之，气候变化和冲突相互作用、相互影响，形成恶性循环，气候变化带来的额外压力加剧了紧张局势，武装冲突削弱了当地应对气候变化的能力。乍得湖地区的气候冲突问题受到国际社会的广泛重视，联合国安理会在主席声明和相关决议中高度关注该地区的气候脆弱性风险。遏制该地区的武装冲突，必须将应对气候变化作为和平建设的重要内容，积极推动可持续生计，实现稳定发展。

2.气候变化加剧东非的武装冲突

IPCC评估报告指出，气候变化限制人们获取自然资源的能力，降雨减少与干旱增加了资源稀缺性，导致发生暴力冲突的风险增加。东非东非通常包括埃塞俄比亚、厄立特里亚、吉布提、索马里、肯尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪、坦桑尼亚、塞舌尔。人民的生计条件恶化，农牧民之间的冲突显著增多，当地甚至陷入内战等激烈的权力斗争，例如，近年来苏丹和索马里等国爆发内战，肯尼亚频繁干旱引发农牧民之间的资源冲突，等等。2012年夏天，在肯尼亚的蒙巴萨市，颇科莫居民（定居农民）和奥尔马居民（半游牧牧民）围绕水源和牧场发生了多次大规模冲突。埃塞俄比亚和苏丹的族群因为争夺资源也发生过多次暴力冲突。资源冲突与国家内部的权力斗争具有内在联系，围绕稀缺资源的斗争容易被政治精英利用，社会组织结构对暴力行为的产生也有推波助澜的作用，在苏丹尤其明显，肯尼亚、埃塞俄比亚、乌干达和卢旺达等国也面临类似问题。干旱和沙漠化加剧了该地区的贫困与饥饿问题，气候变化带来的安全风险不断加剧，引发严重的人道主义危机。

3.小岛屿国家因海平面上升面临生存威胁

气候变化导致小岛屿发展中国家成为世界上最脆弱的国家，海平面上升和沿海生态环境退化威胁生计安全，引发移民问题。基里巴斯、马尔代夫、图瓦卢、瑙鲁等小岛屿国家面临海平面上升的威胁，关乎生死存亡。2019年，瑙鲁总统在柏林气候和安全会议上明确表示，气候变化威胁小岛屿国家的生存，全球范围内最脆弱的国家与人群承受了最大的气候风险，大量人口被迫迁移。尽管国际社会达成了《巴黎协定》，但气候变化趋势并没有放缓。小岛屿国家经济社会发展水平低，缺乏资金适应气候变化。联合国安理会是维护国家领土完整与安全的重要机构，小岛屿国家希望安理会做出有力反应，在气候安全问题上促进区域和跨界合作，推动预防性外交，稳定冲突之后的局势。

4.北极海冰融化引发地缘政治竞争与气候安全问题

北极问题具有全球意义和国际影响。北极地区是全球对气候变化最敏感的地区之一，随着温度上升，冰盖、冻土加速融化破坏当地生态环境，造成全球海平面上升，进而引发地缘政治竞争与全球气候安全问题。北极地区丰富的自然资源、重要的战略位置以及日益畅通的北极航道正在重塑全球地缘政治格局。随着气候变化加剧，海冰融化加快，北极航道通航可能对未来海运、全球经济和贸易产生巨大影响。北极地区丰富的油气资源与便利的航运条件使其有望成为世界能源的重要供给基地，吸引各国加入北极的地缘政治竞争。随着北极地区的资源、军事、经济等战略价值不断显现，相关国家的领土主张和权益要求日益强烈，未来，针对北极地区战略主导权的争夺将更加激烈，導致该地区安全形势恶化。

5.最不发达国家与脆弱国家面临的适应安全问题

气候变化造成水资源短缺和荒漠化，加剧资源竞争与粮食危机，造成气候难民人数剧增，引发严重的后果，最不发达国家与脆弱国家首当其冲，政治动荡与较低的经济社会发展水平导致这些国家无力采取行动适应气候变化。据统计，在48个易受气候变化影响的国家中，超过一半的国家脆弱性较高;最易受气候变化影响的国家中，70%是脆弱性程度最高的国家。2018年，联合国开展和平行动规模最大的10个国家中，8个国家位于气候敏感地区，气候变化造成大量人口被迫迁移，加剧族群冲突。刘长松：《联合国气候安全问题最新进展及政策建议》，《世界环境》，2021年第3期，第49-53页。联合国难民事务高级专员办事处表示，干旱加重非洲萨赫勒地区的不安全因素和饥荒问题，导致约3000万人陷入严重的人道主义危机。为防止脆弱国家面临的气候安全问题继续恶化，国际社会需要加大适应技术与资金的支持，提高抵御气候变化风险的能力。

6.气候变化对中国国家安全的不利影响

气候变化给国家安全的不同要素带来了不同程度的挑战，刘长松：《气候变化与国家安全》，《中国发展观察》，2017年第11期，第20-22页。中国面临的气候安全问题主要包括十个方面。第一，水资源安全，主要是降水变化和干旱问题。第二，粮食安全，气候变化对全球粮食生产具有负面影响，加剧粮食供应系统风险，例如洪涝干旱可能造成农作物产量下降10%，2030年前粮食供应可能会出现困难。第三，能源安全，气候变化对能源的安全供应产生影响，尤其在可再生能源比重持续提高的背景下，保障电力的安全供应及价格稳定面临较大挑战。第四，经济安全，气候变化对经济系统造成的直接损失不断增加。第五，生态安全，气候变化加剧脆弱地区的生态变化，对主要地区的生态系统结构和功能产生不利影响。第六，人体健康和生命安全，气候变化对人体健康造成的危害逐渐增大，加剧传染病扩散，平均每年因极端天气气候事件而死亡约2000人。刘长松、徐华清：《对气候安全问题的初步分析与政策建议》，《宏观经济管理》，2018年第2期，第49-55页。第七，沿海城市及海岸带安全，海平面长期持续上升对沿海经济发达地区造成重大威胁。第八，气候贫困与气候移民安全，气候变化成为生态脆弱地区贫困人口脱贫后返贫的主要原因，贫困人群的生计难以维持，气候脆弱地区将面临更严重的灾害风险，气候移民增多。刘长松：《我国气候贫困问题的现状、成因与对策》，《环境经济研究》，2019年第4期，第148-162页。第九，重大基础设施工程安全，南水北调工程、西气东输工程、三峡工程、青藏铁路工程以及电网工程等受气候变化和极端天气的不利影响较大。第十，城市气候安全问题，快速的城市化进程与气候变化影响叠加，导致基础设施在极端气候灾害面前十分脆弱，城市水灾与内涝频发，交通运输、电力系统、供水、供暖、排水等基础设施在极端天气条件下难以正常运行。刘长松：《暖战：从气候冲突走向气候共同体》，北京：经济管理出版社，2021年，第168页。

（三）发达国家面临的主要气候安全问题

1.英国强调气候变化对国家安全和全球稳定造成严重威胁

21世纪以来，英国对气候安全问题的认识不断深化。2007年，时任外交大臣玛格丽特·贝克特指出，气候变化不是狭义上的国家安全问题，而是影响各国在一个脆弱和相互依存的世界中的集体安全。全球面临的气候风险规模与日俱增，这不仅对国家安全造成严重威胁，也直接影响全球安全议程的核心。2008年的《国家安全战略》明确指出，气候变化对全球稳定构成重大挑战，对国家安全产生重大影响。2009年的《国家安全战略》进一步指出，气候变化对英国国家安全环境与安全维护能力带来严重威胁。气候变化破坏公共交通、能源、农业等基础设施，对经济发展、人体健康及粮食供应等方面产生严重不利影响，引起突发性紧急事件，显著影响国家安全。在各国相互依存的世界里，英国仍将遭受气候变化造成的全球性影响。长期来看，如果没有及时采取有效的减缓与适应行动，气候变化在其他许多领域引发的连锁反应与系统影响将超越各国边界，气候变化引发战争冲突、大规模移民以及粮食短缺等问题，对英国维护国家安全的能力构成重大挑战，进而威胁英国的国家安全。

2.美国高度重视气候变化对军事安全的不利影响

与英国相比，美国更加关注气候变化对军事实力带来的不利影响。刘青尧：《从气候变化到气候安全：国家的安全化行为研究》，《国际安全研究》，2018年第6期，第130-151页。美国军方非常重视气候安全问题，在国家安全战略层面指出气候变化对美国的军事部署、军事资产及安全环境产生负面影响。2003年，五角大楼发布报告《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》，强调气候突变破坏地缘政治稳定，导致冲突或引发战争，对美国国家安全造成威胁。2007年，美国海军分析中心发布报告《国家安全与气候变化威胁》，强调气候变化是新的国家安全威胁和社会冲突的“威胁倍增器”（Threat Multiplier）。2008年，美国国家情报委员会指出，30多处美国军事设施面临海平面上升带来的风险。2010年，美国国防部发布《四年防务评估报告》，指出气候变化对美国的安全环境产生重大影响，对世界产生重大的地缘政治影响，造成贫困、环境恶化等问题，削弱脆弱政府的治理能力。2014年，美国国防部发布新一期《四年防务评估报告》，进一步指出气候变化对美国的军事行动与军事基地产生深远影响，大大增加未来军事行动的频率、规模以及复杂性，同时削弱美国开展各种军事活动的能力。2015年，美国《国家安全战略》强调，气候变化给美国国家安全造成新的威胁，增加军事防御任务的频率、规模与复杂性，军事基地的运营成本将大幅度提升，战斗部队与军事设施的使用受到较大影响。2019年，特朗普政府的国防部报告指出，79处军事设施受到洪水、干旱和野火等与气候变化相关的安全威胁，诺福克海军基地是世界上最大的海军基地，已经历了频繁的洪水泛滥。气候变化导致冲突、国家不稳定和国家治理失败，导致军事准备、运营和战略可能失败，并加剧已有的国家安全威胁。

3.欧盟高度关注气候变化造成的人口迁移与能源安全威胁

欧盟充分认识气候变化带来的安全威胁，如破坏社会稳定，产生严重的政治、经济和社会影响等。2016年欧盟全球战略明确指出，管理好气候安全风险对实现欧洲的安全和繁荣至关重要。气候变化是水资源短缺、粮食短缺、流行病和人民流离失所的催化剂和威胁倍增器，严重影响人类社会和生态系统，将造成不可逆转的严峻后果。欧盟高度关注气候变化引发的移民问题，人口迁移会影响全球、区域和国家的穩定。气候变化诱发资源冲突并加剧潜在的冲突，能源的安全供应一直是欧盟面临的战略性挑战，直接影响其安全与外交政策议程。

三、全球气候安全治理的现状与趋势

气候变化对人类社会生产与发展造成灾难性影响，引发地区冲突，对国际和平与安全构成重大威胁，发达国家率先开展气候安全治理，国际组织积极推动各国采取行动，达成了《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》《2030年可持续发展议程》《巴黎协定》等国际协议，世界人道主义峰会、第三届联合国住房和城市可持续发展大会等也高度关注气候安全问题。发展中国家普遍将气候变化视为对发展的挑战，应对气候安全风险已经被纳入主要区域组织的政策框架。联合国安理会积极推动国际社会达成气候安全共识，但主要国家面临的气候安全风险迥异，应对气候变化的立场与政策差异较大，尚未形成政策合力。目前，国际社会应对气候变化的政策与行动不能适应气候风险的范围和规模，政治局势动荡不利于主要大国在气候变化问题上达成共识，将对全球气候安全治理产生不利影响，坚持地缘政治对抗导致难以形成可行的政治议程。

（一）发达国家和组织率先开展气候安全治理

气候安全风险跨越国界，影响经济、政治、军事、环境等多个领域，加剧地区武装冲突，破坏脆弱国家的稳定和国际安全，发达国家率先开展气候安全治理，在气候安全问题认知、气候安全风险评估及综合应对等方面走在世界前列。七国集团、欧盟等国际组织高度重视全球气候安全议程，推动各国将气候安全政策转化为实践行动。七国集团成员委托的独立报告《新气候和平：采取行动应对气候脆弱性风险》识别出全球七种关键的气候-脆弱性复合风险：区域资源竞争、生计安全和气候难民、极端天气事件和自然灾害、粮食与食品供应安全、跨区域水资源竞争、海平面上升和沿海地区退化、应对气候变化产生的不利影响。2018年，欧盟外交部长会议通过了关于气候外交的决定，指出气候变化对国际安全与稳定产生直接和间接影响，将防范化解气候安全风险作为外交政策和安全治理的重要内容，强调以系统的方式应对气候风险的挑战，将气候安全治理纳入预防冲突、发展和人道主义行动、灾害风险应对策略等之中。欧盟坚持预防优先的原则，将气候安全问题与早期预警、冲突预防机制整合于一体，综合使用发展、外交和安全机制，以应对气候脆弱性增加、武装冲突加剧等安全挑战，全面提升成员国应对气候安全风险的能力。欧盟制定了应对气候风险的管理框架，提出气候安全治理的常规化、制度化及政策整合等措施，提升针对气候突发事件的快速反应能力，以应对气候变化、环境退化和自然灾害的影响。荷兰发起的《行星安全倡议》（Planetary Security Initiative）及德国发起的柏林气候与安全会议是欧盟成员国积极开展气候安全治理的典范，旨在推动国际社会采取实际行动防范气候安全风险，并提出了气候安全治理的行动领域和政策措施。北约作为军事同盟组织，通过加强评估的方式提高成员国的军事能力，抵御气候变化的不利影响。

（二）发展中国家和组织积极探索气候安全治理

发展中国家高度关注粮食安全、灾害管理、适应气候变化等气候安全问题，积极应对气候安全风险已被纳入主要区域组织的政策框架。非洲联盟关注气候变化与武装冲突之间的联系，敦促各国解决气候安全问题。阿拉伯国家联盟充分认识到气候变化将重塑和平前景，重点关注气候变化引发的粮食安全和水资源安全问题。加勒比共同体将气候变化视为安全威胁，制定了气候适应和提升社会复原力的区域合作战略，通过加快实施《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》、落实灾害风险管理战略来降低灾害风险。干旱等自然灾害影响粮食安全，这是发展中国家的共同关切。东南亚国家联盟已经认识到气候变化带来的安全挑战将威胁区域的繁荣和稳定，破坏人民生计，限制未来的发展选择，因此政策的重点是气候适应、粮食安全和灾难管理，但气候政策的实施面临挑战。南亚国家的经济发展与就业主要依赖农业，极易受到气候变化的影响，面临冰川消融、干旱、洪水和海平面上升等不利影响，因此，南亚区域合作联盟重点关注增强灾害管理能力、粮食安全、气候适应等问题。区域发展背景和气候脆弱性也会影响气候风险的形成。西非国家经济共同体对环境和自然资源问题的关注源于其在处理自然资源冲突中积累的经验。西非国家经济共同体注重气候变化与冲突之间的关系，强调人道主义、自然和环境危机会破坏区域安全，明确界定了环境恶化与自然资源匮乏导致的安全挑战;但是在政策实施方面，缺乏将自然资源和环境变化、气候变化联系起来的能力，能力不足与成员国缺乏承诺是该组织面临的重要挑战。干旱造成的气候安全风险是东非政府间发展组织成立的原因之一，该组织的政策着眼于加强粮食安全和环境保护合作，但是近年来持续的内战冲突及其他区域性问题限制了其影响力的发挥。

尽管广大发展中国家及有关国际组织对气候安全风险的认识水平不断提高，但政策实施仍然是主要挑战。应对气候安全风险，需要加大对区域气候风险评估的支持力度，全面评估各地区在不同社会、政治和经济背景下的气候脆弱性，根据当地政治和社会背景做出协调一致的政策响应。

（三）联合国安理会推动达成气候安全共识

联合国《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》《2030年可持续发展议程》《巴黎协定》等为开展气候安全治理提供了重要的政策基础。联合国安理会作为维护国际和平与安全的首要机构，积极推动国际社会就气候安全治理达成共识。2018年，德国与瑙鲁在联合国共同发起成立了气候安全之友小组，组建了气候安全专家网络秘书处，以提高联合国系统对气候安全问题的认识水平和参与程度。安理会将气候安全问题纳入议事程序，自2007年以来，先后针对气候安全问题组织召开6次公开辩论，14项决议涉及气候安全问题，多次举办阿里亚办法会议，为全球应对气候安全问题注入新动力。安理会将气候安全风险评估纳入已经开展的冲突评估当中，非洲政治特派团特别是中部非洲的政治特派团，目前已开始收集气候安全风险信息，其他联合国特派团也在加强气候安全风险的数据收集工作。目前，安理会成员国在气候安全治理问题上还存在不同的认识。2021年12月，俄罗斯否决爱尔兰、尼日尔在安理会提出的气候安全问题决议草案就反映了这一点。该草案提出，将气候安全风险纳入联合国预防冲突战略，减少因气候变化的不利影响而再次发生冲突的风险。安理会成员国的分歧将延误甚至错失应对气候变化的“良机”，加剧全球气候治理面临的困境。鉴于气候变化给国际社会造成的安全威胁，应充分发挥安理会的积极作用和联合国系统的整体合力，加强国际合作，共同应对气候安全威胁。

（四）主要大国应对气候变化的立场与政策存在差异

安理会常任理事国的气候治理政策不仅关乎自身的国家安全，也会对全球气候安全产生深远影响。地缘政治局势动荡不利于主要大国在气候变化问题上达成共识，进而对全球气候安全治理产生不利影响，坚持地缘政治对抗将难以形成可行的政治议程。

中国对国家安全有比较广泛的界定，坚持从可持续发展的角度认识与解决气候变化问题。2014年，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时首次提出总体国家安全观，建立集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。总体国家安全观坚持“大安全”理念，并随着社会发展而不断拓展。气候安全在某些方面获得了一定关注，中国主要从可持续发展的角度来认识与解决气候变化问题，尚未将气候变化视为对和平与安全的挑戰。

俄罗斯不易受气候变化的不利影响，甚至可能从全球变暖中获益，因此坚持认为安理会不是维护气候安全的适当场所。苏联解体以来，气候变化问题在俄罗斯政府事务中的优先级别一直很低，因为该国经济发展严重依赖化石能源部门。气候变化对俄罗斯在能源和粮食方面的影响十分有限，仅对生态安全具有一定威胁，尚未涉及军事安全。

美国在全球气候安全领域走在前列，但是由于民主党和共和党之间严重的政治分歧，气候政策经常发生反复。美国国防部在认识和降低气候安全影响的必要性方面已经达成了明确共识，国防评估报告针对两大类的气候风险（气候变化会加剧全球的不稳定、气候变化对美国军事设施与军事资产构成威胁）制定规划。

英国在积极推动联合国安理会应对气候安全问题方面发挥了重要作用。国防部将气候变化视为国际安全威胁和国家安全威胁，并将其纳入防务规划、相关行动与设施运营当中。与美国不同，对英国政党而言气候变化并不是一个会引发分裂的问题，保守党政府继续执行气候政策，推动国际气候安全问题的相关议程。

法国在气候安全方面的立场与行动与英国类似。2017年，法国更新防务白皮书，突出了气候变化对国家安全的不利影响，气候行动在马克龙总统的事项安排中处于优先位置，有助于推动气候安全议程。目前，法国尚未针对气候变化问题提出新的特定安全政策。

四、提升全球气候安全治理的路径与措施

气候变化给世界各国带来安全威胁与发展挑战。发达国家的成功经验表明，通过加强气候风险的分析评估，识别气候风险点与关键气候风险驱动因素，是进行风险管理的基础和前提。针对发展中国家面临的气候安全风险，需要结合区域气候风险特征完善治理路径，协同推进相关政策措施以提高治理效率。从全球层面来看，需要针对气候安全风险制定分级管理政策框架，为应对“黑天鹅”事件（小概率危机）和“灰犀牛”事件（大概率危机）做好充分准备，通过气候外交与大国合作构建全球气候共同体。

（一）加强针对气候安全风险的分析评估与管理

加强针对气候安全风险的分析评估与管理是制定国家适应气候变化战略的重要基础，也是应对气候安全风险的重要途径。一是加强对气候安全风险的全面分析评估。遵循“后果—影响—风险”的逻辑链条，运用综合安全分析方法，全面评估气候、环境、社会、经济、安全动态与发展背景等因素，加强对资源竞争、经济安全、社会稳定等关键性气候风险的评估，准确识别气候风险点与关键气候风险驱动因素，对气候安全风险进行监测预警和有效管理。二是强化主动适应措施。加快构建气候适应型社会，针对生态系统退化、物种灭绝、人类发展、国家安全、人类健康及经济发展等关键风险，强化主动适应措施，针对气候紧急状态做出快速反应，降低气候变化造成的损失。三是加强气候安全风险的综合应对。气候变化导致冲突风险增加，结合风险分析从降低脆弱性、提高恢复力、强化适应性措施等方面综合应对，加大资金与技术支持力度，加快低碳弹性基础设施建设与经济社会发展绿色低碳转型，从源头降低气候风险。不断强化气候风险管理，建立涵盖气候风险预估、灾前预警、应急救灾和灾后恢复重建等方面的综合应对体系。

（二）结合气候风险特征完善区域气候安全治理路径

气候变化威胁人类社会安全，各地区面临的气候风险存在较大差异。小岛屿国家面临海平面上升的风险，非洲国家面临资源竞争与暴力冲突加剧的风险，北极海冰融化引发地缘政治竞争风险，城市化进程中面临基础设施运行安全等问题，因此，要结合不同地区的风险特点，加快制定实施区域气候安全战略，强化主动适应措施，保障经济社会持续健康发展。降低气候脆弱性风险与安全威胁的优先选择是减缓气候变化，同时主动适应气候变化，协同推动气候变化适应、发展、人道主义援助以及和平建设等行动，提升针对气候脆弱性风险的弹性和恢复力，实现不同政策的协同增效。将气候变化纳入区域脆弱性与冲突评估，加强针对脆弱国家的资金、技术支持与人道主义援助。结合区域气候风险特征，选择合适的减缓、适应和安全治理措施。减缓是为减少和避免气候变化而采取的措施，主要通过减少温室气体排放来遏制全球变暖的趋势。适应是采取措施调整自然和人类系统以应对气候变化的不利影响，包括增量适应，如防御建设和大规模的社会经济变革（改变饮食、重新培训劳动力、开展气候移民等）。对于减缓和适应气候变化难以解决的不利后果，需要制定安全治理措施，包括应对资源竞争和冲突、无序的人口大规模迁移等。

（三）协同推进气候变化减缓、适应和灾害风险管理

气候风险与经济社会发展密切相关，充分发挥减缓和适应的协同作用，选择合适的气候恢复路径是应对气候变化不利影响的有效措施。整合不同机构及相关领域的政策行动有利于提高治理效率，推动适应气候变化政策的重点从关注自然生态的脆弱性向关注更广泛的经济社会脆弱性及人类社会的应对能力转变，加快推动实现气候韧性发展。适应具有高度的地域性，需要因地制宜地选择适应措施，协同推进灾害风险管理与气候适应行动，通过风险管理增强恢复力，进而适应气候变化。灾害风险管理可以促进适应气候变化，适应气候变化可以更有效地应对未来新的灾害风险。灾害风险管理和适应气候变化的关键在于降低经济社会面对气候事件时的脆弱性和暴露度，提高针对无法避免的气候风险的恢复力，协同推进灾害风险管理和适应气候变化，有助于降低未来的灾害风险，促进经济社会可持续发展。政策实施要注意加强风险防范，兼顾发展与安全，处理好应对气候变化和能源安全、产业安全、粮食安全、人民生活的关系，确保安全降碳，降低社会成本，防止“限电限产”等短期性、极端化措施加剧经济社会风险。

（四）制定并完善气候安全风险分级管理政策框架

风险管理是一个实践过程，需要根据风险评估结果制定气候安全风险管理框架，如图4所示。

制定风险管理策略需要全面评估气候变化带来的威胁和潜在的脆弱性，努力解决最坏情况（“黑天鹅”事件）发生时可能会出现的问题。识别并管理气候变化不可避免的风险，最终应对大规模复杂的气候风险。制定明确的气候行动目标、有效的适应政策和应急计划。制定气候风险管理策略，有助于针对维护全球气候安全进行充分投资。按照风险程度初步将气候风险划分为三个层级：努力实现不高于2℃的温控目标，假定为升温3～4℃做准备，为升温5～7℃制定应急计划。每个国家都要根据本国的气候脆弱性水平和具体国情选择合适的气候风险管理组合措施，具体包括：制定有力度的减排目标，加大对低碳转型技术研发的投资力度，构建兼顾弹性和灵活性的全球气候制度，对气候风险和应对气候变化行动进展开展独立评估，适应战略要为出现“完美风暴”和相互关联的气候影响做好应对准备，加强气候灾害预防与人道主义救援合作，制定提升国际气候恢复力的管理框架，为决策者制定政策提供数据、资料及相关工具，制定减轻气候灾害的应急规划和投资策略，跟踪监测气候变化风险临界点。

（五）加强气候外交与大国合作构建全球气候共同体

《联合国气候变化框架公约》谈判采用协商一致的议事规则，达成气候协议需要197个缔约方全部批准，相当于赋予每个国家否决权，必然导致“最小公约数”决议，所以全球减排承诺不足以维护气候安全，耗时耗力不利于应对迫在眉睫的气候安全威胁。比较可行的方式是组建“气候俱乐部”，推动主要排放国采取联合行动，主要大国就共同行动达成一致意见后，积极开展气候外交，发挥主要大国的作用，向其他国家施加压力使其加入该群体，[法]奥利维尔·布兰查德、让·梯若尔：《应对未来的三大经济挑战》，《比较》，2021年第5期，第5-10页。最终推动各国采取集体行动维护全球气候安全。一方面，推动构建全球气候共同体，加大适应气候变化的国际资源投入。加强气候安全治理与气候风险适应的国际合作，推动落实《巴黎协定》，共建清洁、低碳、美丽、韧性的新世界。加大国际资源投入，完善国际气候融资机制，弥补发展中国家的资金缺口。另一方面，加强国际合作交流，形成气候政策合力。推动主要大国以合作而非对抗的方式解决全球气候安全问题，这有利于打破安全领域零和博弈占主导地位的“魔咒”，推动各国从气候冲突走向气候共同体，造福世界人民。中国作为安理会常任理事国与最大的温室气体排放国，需要加快推进国内绿色低碳发展转型和气候适应型社会建设，加强应对气候变化南南合作，帮助脆弱国家提高气候变化适应能力，为维护全球气候安全做出中国贡献。

〔责任編辑：沈 丹〕