挑战、机制与路径：组织调适视角的 城市社区应急治理

李志强 管祥

摘 要 面对不断涌现的各类突发性事件，城市现有的公共安全保障体系和风险应急治理机制暴露出越来越明显的脆弱性，但是在实际应急治理过程中，社区共同体通过及时调整行动策略可以提高对显性及潜在危机的适应性，通过积极改善自身全周期应急网络关系的质量能够提高自治能效。依据“压力冲击—学习响应—功能成长”这一分析框架，通过揭示D市在疫情防控中社区组织调适的阶段表现、压力增长和反应特征，明确了社区共同体应急治理的基本机制及逻辑。借助组织复杂适应系统理论的分析视角，从快速回应机制、协同管理机制、过程调适机制和评估反馈机制四个方面，提出社区应该提升回应效能，加强协同服务，强化调适动态，注重反馈原则，进而改进应急治理实施思路的整体性和系统性。

关键词 开放社区 公共安全 危机治理 组织适应性 复杂适应系统

作者简介：李志强，管理学博士，南京信息工程大学法政学院副教授、南京信息工程大学环境与健康研究院研究员、硕士研究生导师;管祥，南京大学马克思主义学院硕士研究生。

当前，我国已经全面建成小康社会，中国特色社会主义现代化建设进入关键期。同时，现代社会发展的复杂性所带来的系统性风险正在不断加大，重大公共危机事件和环境健康风险问题隐患频发。从整体社会发展的背景来看，我国正处于农业、工业、后工业三重社会形态的交叠期，其中蕴藏的风险不言而喻。面对全球化时代的国家治理挑战，中国应该更加重视对重大公共安全危机治理理论与实践进行系统性反思及重构。党的十九大报告指出，要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理和良好的社会秩序。社区作为城市治理最基本的单元，构成了城市管理和运行的主要载体，也成为各种安全问题和矛盾的聚集点。因此，在社会不断进化与变革的过程中，城市公共安全问题呈现出日趋严峻的发展态势，特别是在面临重大公共卫生安全与环境健康危机挑战时，社区安全治理还存在明显短板。在应急治理已成为基层工作重要领域的背景下，社区公共安全和风险治理体制需要不断完善，亟待在反思已有危机管理理论的基础上，结合现实中社区治理的经验和发展诉求，不断完善社区的公共安全理论及实践。

一、问题提出与研究进展

当前，由于政府治理体系和公共卫生治理体系发展不完善等原因，我国城市公共安全的基层体系建设仍然存在不足。在现代社会中，危机的流动性和风险的多发性逐渐超出了已有风险管理理论的解释范畴，迫切需要推动理论创新，同时也为应急治理的发展和完善提供了契机。当前，公共安全管理理论对现实问题解释功能的欠缺导致了实践压力，但同时公共安全问题也为相关理论框架的完善和阐释力的提升提供了进步动力。吴晓林、郝丽娜：《社区复兴运动以来：国外社区治理研究的理论考察》，《政治学研究》，2015年第1期，第47-58页。从理论研究的进展来看，学界从安全社区概念的提出，到引入社区安全理念，再到基层社区安全治理道路的探索等，取得了一系列成果。近年来，随着现代城市治理的不断深入和安全治理诉求的日益提升，学界开始深入推进研究的精细化。

Campanella等研究了城市的灾后重建，指出了社区风险防范对于提升城市韧性的重要性。Campanella， Thomas J，“Urban resilience and the recovery of New Orleans”， Journal of the American Planning Association， vol.72， no.2（2006）， pp.141-146.Cutter等构建了包含经济、制度、生态、社区基础设施和社区权限等维度的社区风险韧性评价体系。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.Vallance等从灾后城市重建视角研究了人对社区韧性的影响。Vallance S， Carlton S， “First to respond， last to leave： Communities’ roles and resillience across the ‘4RS’”，International Journal of Disaster Rise Reduction， vol.14（2015）， pp.27-36.還有学者提议在美国建立一个“有弹性的社区”，社区可以迅速从灾难中恢复过来，并使居民的生活走上正轨。王晓静：《城市住宅社区公共安全风险管理体系研究》，硕士学位论文，河南理工大学，2015年，第13页。可以说，国外有关社区风险和应急治理的研究，更倾向于社区对灾害事件的抗击和修复能力，强调社区在抗衡灾害过程中自我发展和成长能力的培育。这种以社区主体发展为视角的研究，为我国应对公共安全危机、尝试发展社区自主性等提供了方向性参照。

从国内来看，自我国颁布《突发事件应对法》并提出“建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”以来，学界对于社区安全治理体系陆继峰：《共建共治共享：城市社区公共安全治理体系探索》，《上海城市管理》，2019年第4期，第11-19页。、应急能力刘万振、陈兴立：《社区应急能力建设的现状分析与路径选择——重庆市社区应急能力建设的调查与思考》，《行政法学研究》，2011年第3期，第78-85页。、风险治理及评估刘佳燕、沈毓颖：《面向风险治理的社区韧性研究》，《城市发展研究》，2017年第12期，第83-91页。、社区自然灾害防治尹秋怡、甄峰、闫欣：《面向社区防灾的社区治理体系整合策略研究》，《现代城市研究》，2018年第1期，第99-106页。、社区卫生及减灾机制蒋艳、白冰楠、王芳等：《基于超效率DEA的北京市社区公共卫生服务效率评价研究》，《中国卫生经济》，2019年第2期，第59-63页。等进行了比较深入的探讨。社区是国家治理体系中的重要组成部分，国内外围绕社区风险管理、风险治理、风险地图等开展了较多研究，这些研究更偏向于社区安全的客体性治理。社区是研究的客体，学界对对象认知理解的局限性和模糊性凸显了社区治理研究的不足，在理论解释、方法运用与现实治理诉求之间存在一定程度的错位。吴晓林、郝丽娜：《社区复兴运动以来：国外社区治理研究的理论考察》，《政治学研究》，2015年第1期，第47-58页。研究更多关注外部环境对社区的建构性影响，但对城市社区组织系统的内生成长属性和自适应机制研究较少。比如在社区公共卫生安全治理方面，更需要关注社区组织结构的稳定性和功能抵抗性的测度目标，通过社区公共卫生和安全风险预判及防范、安全组织保障、危机应对能力构建等措施，重塑和加固社区的应急抗逆组织结构和主体内在调适及矫正功能，并在快速反应和常态服务中规范组织行为和完善服务保障机制。类似这种立足社区实际的本土研究，更能揭示和反馈社区成长与公共安全系统的互构机制和沟通逻辑，体现社区主体应对公共安全和风险挑战的积极建构性。

但是，现有关于城市社区公共安全的研究，更多地阐释了社区安全的内涵概念和特征属性，把社区视为应急和紧急事态管理框架下的既定客体，重点探讨社区安全的技术营造和系统性治理问题，对社区在公共安全治理中的行动策略及演化阶段认识不足。本文聚焦社区在应对危机事件过程中的主体性，尝试阐释为抗衡和疏解环境系统冲击，社区在压力进场的不同阶段的反应特征和行动模式，从社区应对风险压力过程中的自主情境式建构视角，探索城市社区公共安全与风险治理的新路径。

二、城市社区突发性应急事件治理的现实挑战

工业社会和信息技术的迅速推进，强化了现代社会的开放性和流动性，由此滋生了大量充满高度复杂性的系统风险和突发事件。在乌尔里希·贝克所称谓的“世界风险社会”的话语体系中，工业化时期的常态治理手段在治理过程中的每一个环节都包含大量的风险和不确定性，并且随着风险和危机事件的蔓延，积累了越来越多的能量。风险事件的发生不仅是由于人们欠缺处理此类事件的知识储备，更重要的是事件发生系统本身内含随机性。城市化被全球工业化、信息化裹挟向前，城市在为现代科技进步和人类文明做出巨大贡献的同时，本身也面临着日益增加的系统性风险和突发性事件冲击，进入多重风险结构的历史发展阶段。近年来，在不断涌现的各类突发性事件面前，城市现有的公共安全保障体系和风险应急治理机制暴露出越来越明显的脆弱性，在具体事件的处理过程中，经常会出现“脱域”现象，这主要是因为，传统科层治理的規范性和统一性同非常态的应急处理的灵活性和模糊性新机制要求之间产生了明显张力，城市社区在疫情防控中存在空间不足、组织僵化、技术滞后等韧性薄弱问题，城市应急治理能力的弱化降低了地方的区域性城市水平、经济增长活力和可持续发展能力，这就需要进一步强化和完善城市社区的抗逆能力郑雨婷、朱华桂：《利益相关者理论视角下的社区抗逆力提升路径探索》，《天津行政学院学报》，2019年第6期，第87-95页。。社区作为下沉到城市治理界面的基础层级，其弹性自主而又有序联结的社会治理运行模式，恰好有效对接了公共突发事件的高度流动性、跨界性和分散性特征，在历次应急事件的处理过程中，都发挥了良好的作用。比如在疫情防控过程中，社区在应急响应和服务方面表现出了比较强的组织力、行动力和执行力，在及时阻断疫情传播和处理流动性风险过程中发挥了不可替代的作用。

当然，需要注意的是，虽然社区在应对突发性事件时具备较强的反应力和组织力，但在突发性事件发生初期，大多数社区由于缺乏统一的指挥协调而遭受信息隔离和资源阻断的影响，组织行动往往表现出被动性和碎片化特征。这说明在当前中国城市基层治理“二级政府、二级管理”或“二级政府、三级管理”的体制下，随着治理重心的下移，街道和社区的权责体系变得更不清晰了，街道的治理权力逐渐增强，特别是在我国典型的指挥部式的应急体系下，科层内部自上而下的压力传导机制，在街道“沙漏型”的职权结构作用下吴晓林：《中国的城市社区更趋向治理了吗——一个结构-过程的分析框架》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2015年第6期，第52-61页。，大量的事务性职责沉入社区，使社区由传统自发的自主性组织逐渐转变为被行政规训的职能综合体。面对庞杂的事务性工作，社区有时也会采取“选择性”应对策略，这样自然消减了社区应急治理工作的综合效能。从现实情境来看，面对复杂多变的风险环境，城市基层社区的治理比较薄弱——自上而下的行政管理脉络较为清晰，但是缺乏有自组织能力和韧性的基层治理，这属于典型的“强干弱枝型” 治理结构张京祥：《以共同缔造重启社区自组织功能——应对 2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会》，《城市规划》，2020年第1期，第1页。。从已有经验来看，社区作为疫情防控的第一线，在面对复杂多变的现实情境时，共同体属性所激发的自主性运行逻辑，成为防止疫情扩散的关键。而面对疫情防控中普遍出现的基层共同体“停转”或“慢转”困境，需要重新将应急治理的重心压实到社区，关注社区本体应对疫情的反应特性和适应模式，重新解锁社区在应对突发事件时自主性的运行机制及演变规律。

当前城市社区应急治理的理论和实践，大多限于已有的城市危机管理和综合风险治理框架内，而应急理论体系已经有机融入了全危险方法、综合紧急事态管理系统、生命周期理论以及有准备的社区理论等理论和方法。为了应对新的应急治理形势要求，需要整合上述理论方法，结合现实中社区应对突发性事件的发生特征、演变阶段和应对机制，从组织学习、成长的视角来阐释社区在应急治理过程中的防控机制和演变路径，进而探讨基层治理的内生性动力机制和主体性成长逻辑。

三、城市社区应急治理的组织调适机制：以D市社区疫情防控为例

现代社会系统性风险的流动性和危害性，将公共部门和社区民众频繁置于突发性公共安全和卫生事件的危险境地。当遭遇意外或极端环境时，组织是否具备应对处理需求增长与自身资源不足之间矛盾的能力，直接影响公共卫生事件的处理效果。组织适应是相互作用的复杂系统内部固有的过程，常态条件下平稳运行的组织对外界刺激会有不同的反应，这是因为外界刺激影响组织运作环境，进而影响组织的标准程序与资源。因此，组织必须意识到外部威胁，并调整其政策和程序以适应新信息的流入、资源的短缺和需求的变化，从而成功应对危机。Comfort L K， Yeo J， Scheinert S， “Organizational adaptation under stress： Tracing communication processes in four California county health departments during the H1N1 threat”， The American Review of Public Administration， vol.49， no.2（2019）， pp.159-173.其中所依托的内在逻辑在于在危机适应的过程中组织逐渐形成了自身适应性学习的系统机理，获得了习得功能，形成了对紧急事件的过程性反应机制，建构了清晰的社区记忆。为了更清晰地展示社区在应急状态下反应的阶段性特点、过程及模式，发现非常态环境的社区组织自我矫正和适应变革规律，本文立足组织调适能力成长的视角，依据“压力冲击—学习响应—功能成长”这一分析框架，总结D市开放社区在新冠肺炎疫情防控中组织适应性成长的阶段表现、压力增长和反应特征，发现社区在应对重大公共卫生和环境健康风险中的组织成长机理和演变逻辑，为社区建构应对突发事件能力、成为能够维护公众安全的组织实体，提供理论阐释和现实策略。

（一）社区组织应对疫情的调适阶段及表征

第一，非常态事件突发，刺激组织学习意识觉醒，社区进入应急反应初期阶段。作为城市治理的最小单元，社区成为疫情防控的关键环节。国家卫健委发布《关于加强新型冠状病毒肺炎的疫情社区防控工作的通知》之后，各地开始将防疫工作措施下沉到社区。随后，民政部、卫健委印发《关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的紧急通知》，要求进一步强化城市社区和农村地区网格化防控。城市基层疫情防控的重点在社区，就实际反馈来看，局限于决策动员能力、预警防范手段和信息沟通效果，在疫情初期，D市大部分社区的内生性要素和社会动员机制尚未有效链接，延缓了社区内外的组织协同和资源调节效率，未能有效建构区域性集体行动网络。正如社区工作人员所说，“初期什么也不懂，也没有人告诉我们怎么做”。社区工作和网络没有及时“换挡”，仍处于缓和松弛的常态运行阶段。“社区的工作流程仅是把发热病人送去医院看病，然后医院把患者信息告知社区，社区再通过指挥部把信息上报。”“只要做好传染源的控制和隔离，问题不大。”可以看出，初期疫情并未构成对社区组织系统的有效刺激，整个社区反应机制尚处于平稳状态，最初也仅是对发热病人进行检测，控制传染源，进行初步隔离。突发公共危机事件对环境系统的即时性剧烈冲击，打破了社区组织常态化运行的状态，扰乱了社区组織的系统性运转节奏。环境危机传导到组织系统中所产生的破坏性后果，往往使组织脱离原有的运行框架，但是同时，危机也使组织正视以往所忽视的问题，激发其自我变革与主动学习的动力。在应对外部公共危机的压力下，D市社区应急反应机制开始发挥作用，组织系统被初步激活。

第二，环境系统持续的压力吸纳，调动组织情境学习功能开始运行，社区导入组织调适的中间阶段。伴随着封闭管理的实施，社会舆论和防控压力迅速加大，社区在持续的强刺激下反应能动性逐步增强，但面对日益严峻的应急治理挑战仍然处于被动境地，需要在疫情防控和生活保障两方面寻找平衡。《第一财经》报道，“1406个社区，7102个小区，1.2万名网格员，在封城后的10天里，一度并没有如预期一般，发挥好第一道防线的作用，有效控制住传染源”。可见，疫情防控初期社区压力很大。随着基层治理压力系统秩序修复机制的落实，D市的卫生管理部门、基层部门和社区逐渐进入稳定状态，重构了重大公共安全事件的社区认知功能和议题共识网络。从组建行动小组、畅通信息渠道到优化工作流程，这一系列行为促使所有人对合作意识和集体行动价值的理解逐渐清晰化。比如，要求“以现居住地为依据，及时准确地将密切接触者交由居住辖区进行管理。各区将人员名单分配到网格管理小组，确保接受规范化医学观察”调研中，社工人员反映，“小区虽然进行了所谓的网格化管理，也只是在小区门口测体温，根本挡不住人员流动。而医院反馈给社区的信息也是滞后的，所以根本无法识别和管控疑似或确诊病人”。说明这一阶段社区防控的形式意义大于实际意义。。为应对组织危机的压力挑战，社区进入替代学习阶段，开始注意到观测群体异动行为的风险性，并将行动情景以文本形式、意向符号和指令编码存储到社区记忆网络，注重观测并复制异常样本的流行病学特征及其行动地图。调查发现，这种文本和符号意义的管控，投射到现实依然存在漏洞，D市社区的防控压力持续增大。换句话说，虽然此阶段社区系统的应急机制开始运行，并且逐步发挥作用，组织也逐渐进入同外部压力系统沟通的状态，但危机压力尚未打破组织系统均衡，社区运行的逻辑仍然处于自我调适阶段。

第三，疫情扩散风险及其影响的强化压力有效激活了基层组织的系统性学习能力，社区转为行动自觉性运行阶段。在注意、记忆、复制等行为的基础上，社区组织开启了替代学习模式，通过应急演练、行动协调、情景模拟等方式对社区人员居住场景和流动轨迹进行重新检视和调查，为社区的自我变革和学习行为重塑提供了关键信息。Nathan M L， Kovoor-Misra S， “No pain， yet gain： Vicarious organizational learning from crises in an inter-organizational field”， Journal of Applied Behavioral Science， vol.38， no.2 （2002）， pp.245-266.为了强化对疫情防控工作的重视程度，D市启动了重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，畅通了区域性疫情治理信息网络和资源流通渠道。在专业技术引导和科学防范的共同作用下，社区组织的学习动机经过持续刺激逐步得以强化，强化学习随后启动了内生动力运转系统，驱使自治性共同体的特性逐步发挥出来。比如，社区开始严格封闭管理，实施人员登记、入户排查、告知宣传和信息报告制度。在做好防控工作的同时，社区确保了生活保障物资的供应，并与超市联合构建了生活物资采购供应网络。这一阶段，社区组织系统逐渐恢复了有序运转，自组织适应体系逐步走向平稳、和谐状态，社区的学习适应由强化学习转入信念学习阶段，社区系统自觉运行模式开始激活。姜晨、赵良杰：《组织适应性学习、联盟网络结构与网络外部性市场演化》，《系统管理学报》，2015年第3期，第421-427页。

第四，环境系统压力保持，学习机制逐步形成，社区再次进入常态化运行闭环阶段。组织危机学习理论认为，在其他组织发生危机时，善于观察的组织经常会建设危机管理团队，抑制某一特定行为，通过制定计划唤醒和加深危机意识。随着战疫物资的及时保障供应，D市社区各项防控措施逐步落地，医疗、卫生和防疫资源有效解决，很大程度上减弱了疫情对基层组织系统的压力，社区网络和社群体系嵌入社区应急情境场域，贯通了社区自觉学习的多触点联动机制，自适应运行体系变得顺畅，缓解了基层政府和街道社区工作的压力，基层工作中各类关系和网络变得较为和谐，防控工作进入稳态运行阶段。也就是说，社区的组织适应性学习培育了自身乃至基层治理体系的公共危机应急准备能力，建构了从“有准备的社区”到“有准备的社会”的整体性公共卫生安全应急网络，为应对更大范围和更深程度的跨场景灾难做好了准备。

关于灾害破坏事件对组织系统学习能力的影响，有研究发现，从长期来看，破坏性事件能够推动组织系统对自身适应性和政绩水平影响作用的理解，有利于组织学习与知识获取。肖瑶、向希尧、成泷：《破坏事件对创新组织双元学习的影响研究》，《科学学研究》，2019年第8期，第1517-1528页。通过反应机制和行动模式的适时调整、改变和完善，社区基本完成了组织整体性学习机制的各个环节要求，建构并完善了社区组织系统适应性成长流程的全周期闭环，较好抗衡了外部压力的冲击，完成了主体性基层共同体治理结构增长和生活保障功能的提质升级。同时，社区的学习成长也积极改变了基层共同体的疫情防控态势，带动了整个基层防控机制的协调和行动的统一，扭转了最初的无序和混乱局面，重塑了基层共同体疫情应对的新场域，进一步推动了公共安全治理可持续制度运行和保障机制的建设和发展。

（二）社区组织应对疫情调适功能提升的培育机理

社区作为基本的社会生活共同体，常态化运行状态下的组织结构和行动逻辑，更多依靠基层行政体系的引导和带动，在社区管理机构和自治主体的协同辅助下推动项目和公共服务落实。在这种组织运行机制下，社区自治能力发挥和成长的特征表现为一种缓慢的或潜在的进步。

第一，社区要不断推进自适应性学习能力提升。环境压力冲击社区组织结构和社会治理网络，驱动社区更快进入适应性学习进程，刺激自身建构压力性组织运行机制和行动模式，培育并建设新的信息平台、资源网络和社会资本。社区网络对于社区抵御灾害能力的改善、治理效能的提升、应对公共安全和危机系统内生动力的增长都具有积极作用。现实经验也证明，社区的适应性成长积极改变了初期失序的防控态势，促进了危机应对机制的协调和行动的统一，重塑了基层共同体紧急事态应对的新场域，进一步推进了公共安全治理可持续运行制度和保障机制的建设和发展。在危机演变的整个过程中，社区要具备完整的应对能力。

第二，要完善社区的主体能动性功能。主体性的提升有利于清晰认知社区安全议题的类别和属性，有利于破除各种干扰因素的影响，合理确定阶段性的反应策略和行动模式。在社区灾害治理中，更需要构建具有道德高度且惠及长远目标的成员间的互动网络，闫章荟：《灾害应对中组织网络的适应性发展策略研究》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第1期，第121-131页。并注重人文关怀和生活服务质量的提升，以增进社区主体性的自我改革。

第三，社區要关注网络联动能力的机制培育。在城市基层应急治理领域，除去社区本身，更要关注社区嵌入的基层整体治理结构体系的环境应变和紧急应对能力。正如高小平所言，国家治理体系的下层，可以依靠中上层将制度的能量注入基层管理体系，获得综合化的治理效果，也可以通过在常态中建立的基层“三联”机制，即“问题联治、工作联动、平安联创”高小平：《中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障》，《广州大学学报（社会科学版）》，2020年第2期，第16-24页。的工作机制，将应急管理的关口前移，或在突发状况中形成多元化的处置阵容。尤其是社区主体性带动基层自治制度建设和治理效能提升、完善并发展成员多元结构且彼此间形成关系联结网络的做法，更有利于应对未知的灾害后果。最终实现外推内驱、上下贯通、政社协同和社会联动的系统性组织结构及行动功能，整体推进基层治理的现代化进程。

四、面向复杂适应性系统的城市社区应急治理路径

毋庸置疑，现代城市社会流动风险愈加复杂，原发性风险要素和促发性风险要素交叠耦合，曹惠民：《治理现代化视角下的城市公共安全风险治理研究》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第1期，第146-157页。更导致了社区公共安全风险要素的高度流变和扩散。社区安全风险要素汇聚融合，警务、政务、物管、居委会和社会组织多重功能交叠、相互影响，社区风险要素种类繁多，人、物、系统空间混杂，共同导致社区系统风险高度复杂。社区作为开放的复杂系统，风险要素的高度流动性、风险扩散性和风险事故系统的涌现性，构成了社区组织复杂适应系统的关系要素。贾楠、陈永强、郭旦怀等：《社区风险防范的三角形模型构建及应用》，《系统工程理论与实践》，2019年第11期，第2855-2864页。复杂适应系统（CAS）理论认为系统演化的动力本质上来源于系统内部，微观主体的相互作用生成宏观的复杂现象。该理论除了客观描述事物的外在形态之外，更关注事物内部运行规律的解释和机制探讨。面对外部风险和安全事件的冲击，社区的组织适应性不仅需要重新建构内部的自组织机制，还要提升抗衡环境压力系统的冲击功能。主体与环境之间的相互影响和相互作用，是社区组织系统演变和进化的主要动力，这种相互作用越强，系统进化过程就越复杂。对于城市治理而言，这则是一个重启城市社区自组织功能、提升社区治理能力的重要契机。

正如前文所述，城市社区是一个复杂系统，要实现社区的安全治理，仅仅依靠社区部分领域或其自身机制的完善是远远不够的，需要政治、经济、社会等各领域在现存制度框架体系内进行“元创新”，这就造成了城市开放社区系统的复杂性。依据复杂适应系统理论，社区安全治理系统运行中内含了涌现性、自组织性、不确定性和非线性四个特点，本文从开放社区安全治理的回应机制、协同管理机制、过程调适机制和评估反馈机制四个方面提出了社区应急治理的拓展路径。

（一）增强社区共同体应急治理快速回应机制的效能性

依据霍兰关于从个体演化到系统演化的ECHO模型，要确保公正合理地分配社区公共利益、公共安全产品和服务资源，必须畅通基层组织整体公共利益的沟通和价值反馈渠道，及时迅速地传达社区安全治理各个环节的最新状况，及时反映社区环境和相关主体安全诉求的意愿及变动。根据反馈的信息灵活地调整对策，保证社区安全系统平稳运行。社区层面应该关注场景演练规划的制定和实施，制定和实施社群演练方案，评估行动能力，培训工作人员，模拟工作任务和构建协同关系的流程建构，评估执行应急响应的能力。整个模拟过程从最低指令开始，社区参与者通过“角色扮演”承担管理讨论责任，然后提升指令层级，使协调者能够确保危机问题的解决。从巩固并完善社区组织的制度规范和行动能力两个方面，提升社区应急反应水平的回应效能。

（二）培育社区共同体应急治理协同机制的服务性

协同是一种存在于复杂系统中各个子系统之间的合作协调关系，是子系统之间良好的融合和相互作用能达到任何一个子系统单独运作无法达到的效果或目标的复杂结构现象。[德]赫尔曼·哈肯：《协同学——大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2011年，第77页。当前城市基层治理重心下移，街道职权分离的趋势加大了社区的事务性负担，由此产生的社区治理碎片化和悬浮化问题导致协调困难。面对城市应急治理的新样态和新挑战，基层治理要在完善上层治理体系和结构的基础上，继续完善社区治理的权责体系、组织结构和行动网络，建立社区应急功能的辐射性组织，实施社区应急响应和公共服务在物质、信息和资源方面的全覆盖，整合医卫、健康和职能机构的合作机制，完善流行病防疫和卫生保障系统的基础设施联动与融合。围绕建构社区共同体公共安全的核心要素，突出行政部门、自治机构和市场主体等多组织协调联动的基础性应急治理机制，完善“横向整合、功能互补”的社区自主行动主体机制，培育源点观测、流调追踪、社区互助和协同防控的社群性自发网络补充机制，强化社区应急管理多元功能的协同互补能力。

（三）强化社区共同体应急治理过程调适机制的动态性

社区风险防范和应急治理的能力规划，在微观层面需要在不同的时空和各类资源框架下进行，所采取的风险事件应对机制客观上需要纳入体系性的资源控制和协同能力范围，建立覆盖社区乃至地区的、层级化和可拓展的“浪涌”能力计划Hick J L， Hanfling D， Burstein J L， et al， “Health are facility and community strategies for patient care surge capacity”， Annals of Emergency Medicine， vol.44， no.3（2004）， pp.253-261.，整體嵌入区域性的公共卫生和应急综合治理网络基础行动框架中。动态化的过程调适机制契合突发事件的损耗联动影响特征，也符合应急反应的机动灵活要求。化解社区应急行动困境的关键在于，通过社区共同体动态运行系统的构建实现治理主体间关系的良性发展，通过区域性安全架构的建设实现基层应急治理体系的功能升级和结构变革，提升应急治理的制度化程度，从根本上改善和落实基层应急工作的效能。

（四）提升社区共同体应急治理评估反馈机制的原则性

危机管理和应急治理的演变过程和应对策略主要遵循“全周期管理”思路，这契合突发事件自身所具有的闭环性质这一发展逻辑和周期性演化规律，因此，应急治理重在过程管理，特别强调阶段演变的特征和整体过程的反馈原则，并且着眼于社会系统和社区治理要素“事后改变、学习和适应的可持续过程”。评估围绕社区应急反应能力、社区事件过程学习能力及社区灾后恢复的复原力等方面展开。其中，复原力是社区灾害评估的关键，影响复原力的主要因素是社区的吸收能力，如果社区事前采取了足够的措施，灾害事件影响被削弱，没有超出社区的吸收能力，就会实现高强度的恢复。Cutter S L， Barnes L， Berry M， et al， “A place-based model for understanding community resilience to natural disasters”， Global Enverimental Change， vol.18， no.4（2008）， pp.598-606.社区恢复是一个由低到高的过程，要重点评估社区适应性学习力是否有所提升，这直接影响灾后恢复水平。在评估恢复程度和抗逆学习能力过程中获得的新的应急知识，将对社区乃至地区社会、自然和环境系统的重建产生积极影响。

随着城市空间的扩张和现代风险社会的深化，社区安全治理工作越来越迫切，社区场域建构中的风险属性使其成为各种矛盾和冲突关系的时空场域。面对公共卫生安全和应急危机事件的挑战，尽管社区安全治理在制度设计、运行机制、组织系统方面还存在不足，但是通过组织适应性理论的引导，加强顶层设计，完善多元治理体系，强化社区组织学习能力，建立协调灵活的社区治理结构等措施，可以有效推进社区安全治理体制机制的完善。城市社区作为典型的复杂系统，为了实现安全治理，需要政治、经济、社会等领域在现存制度框架内进行“元创新”。虽然建立和完善城市社区基层治理是一个漫长而复杂的课题，需要多方共同努力，但是就城市规划而言，可以充分利用空间规划这一触媒激发社区的自组织功能，从整体上提升社区应急治理能力。

〔责任编辑：来向红〕