全国林长制改革扎实推进

撰文|李磊

全面推行林长制是践行习近平生态文明思想的重要举措，是加强生态文明建设的重大战略决策，也是守住自然生态安全边界的必然要求，为保护发展林草资源提供强大的制度保障。2020年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》（以下称《意见》），推动构建森林草原资源保护发展长效机制，提出“确保到2022年6月全面建立林长制”。一年多来，全国各地全面推行林长制改革，初步实现了“山有人管、林有人护、责有人担”，形成了保护发展林草资源的强大合力。

一、全面建立林长制目标如期实现

（一）组织体系全面建立，各级林长应设尽设。一年多来，除上海设三级林长，北京、天津、重庆和新疆生产建设兵团设四级林长，其余各省（区）均设省、市、县、乡、村五级林长，各级林长近120 万名，省级林长421 名。各省均由党委和政府主要负责同志担任总林长，实行“双挂帅”。

（二）责任体系初步建立，各级林长知责明责。各地积极构建了以党政主要领导负责制为核心的责任体系，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。各级林长实行划片分区负责，把全局、解难题、推重点、督落实，重点研究解决森林草原生态建设重大问题，协调推动林草部门难以落实的重大事项。

（三）制度体系基本建立，长效机制落地生根。各地根据各自实际情况，印发实施文件，出台林长会议、信息公开、部门协作、工作督查等四项基本制度，创新建立总林长令、林长巡林、“林长+”等工作机制。安徽、江西两省率先颁布实施省级林长制条例，实现林长制从“有章可循”到“有法可依”。

▲ 北京延庆百里画廊

二、保护发展生态资源任务全面落实

（一）林长制工作运行全面发力。一是林长积极履职。25 个省召开省级总林长会议，21 个省签发总林长令，省级林长巡林214 次，重点谋划部署国土绿化、林草资源保护、国家公园建设、深化林草改革等重点工作。二是林长办统筹协调。各地林长办积极发挥参谋助手和协调中枢作用，在建立机制、落实责任、组织协调、督促服务上持续发力。三是部门协同治理。各省均建立联席会议制度，13个省建立“林长+检察长”协作机制，10 个省全面推行林区警长制，8 个省建立“林长+检察长+警长”工作机制，公检法合力破解难题，编办、财政等部门各司其职、履职尽责。四是基层基础强化。各地积极构建林草资源网格化管理体系，加强基层林业工作机构建设，出台护林员管理文件，解决森林草原保护发展“最后一公里”的问题。江西推行“一长两员”源头管理体系以来，涉林违法问题、违法面积实现“双下降”。五是督查考核激励。2022年初，国家林业和草原局出台林长制督查考核办法、激励措施实施办法。2022年4月，首次组织开展了2021年激励评选工作，辽宁省桓仁满族自治县、安徽省宣城市等8 市县列入国务院激励名单，会同财政部下达了1.2 亿元奖励资金到激励的市县。目前，28 个省出台督查考核办法，19 个省区已开展督查考核，江西、云南、贵州、新疆等省区将考核结果纳入省区综合绩效考核范畴，辽宁、安徽、山东、湖南等省开展督查激励考评工作，北京、河北、广西等省区将林长制督查列入党委督查重要事项。六是工作支撑保障。各地在配备工作力量、落实经费保障、建设智慧管理平台、出台配套政策等方面多向发力。

（二）林草等生态资源保护发展新机制初步建立。一是一级抓一级、层层抓落实，工作责任进一步压实。各地坚持党委领导、党政同责，因地制宜设立林长，逐级明确责任，党委和政府保护发展林草资源主体责任进一步压实，普遍将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等指标，明确为党委和政府林草资源保护发展目标任务。河北、安徽、湖北、江苏、山东、陕西等省将推行林长制纳入京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域生态系统保护和修复，有力推动生态建设融入经济社会发展大局。二是自觉践行习近平生态文明思想，“有问题找林长”成为基本共识。林长制改革推动基层林长和广大群众深度参与林业生态建设，重视林业、保护林业、发展林业的氛围更加浓厚，以林业建设“一子落”，促进了生态文明建设“全盘活”。初步实现了山有人管、林有人造、树有人护、责有人担，“山有头、林有主，有问题、找林长”逐渐成为共识。三是夯实基层基础，生态保护“最后一公里”落细落地。充分发挥乡村两级林长和“一林一员”“一林一警”“一林一技”作用，形成遍布基层、有效运行的林业生态安全管护体系。四是坚持统筹推进，林业生态、经济和社会效益充分释放。各级林长围绕乡村振兴、民生改善，牵头谋划、统筹推进林业保护发展工作，建立了市县两级林长直接联系基层林长、直接联系林业产业基地、直接联系林业经营主体“三个直接联系”工作方法，带动基层林长改作风、优服务、提效能，不断拓展“绿水青山”就是“金山银山”实现途径，有效促进“生态受保护，经济得发展、农民得实惠”。

▲ 大兴安岭林海

▲ 盐城丹顶鹤

（三）重点工作任务实现提质增效。一是森林草原资源管理不断强化。首次开展直达图斑和山头地块的林草生态综合监测评价，为林草资源保护发展提供信息支撑。持续开展森林督查，打击违法犯罪行为，2021年，全国林草行政案件发生数量同比下降21%，2022年上半年，全国回收林地同比上升26.62%。二是科学绿化迈出重要步伐。2021年，完成造林360 万公顷、种草改良草原306 万公顷，治理沙化、石漠化土地144 万公顷，首次实行造林任务直达到县、落地上图。2022年1月至6月，全国造林绿化、种草改良和沙化土地治理任务分别完成82.9%、55%和50%。三是野生动植物保护管理不断强化。全面加强野生动植物保护，国家植物园、华南国家植物园正式运行，推动国家植物园体系建设。开展“清风”“网剑”等行动，严厉打击野生动物及其制品非法交易行为。四是国家公园建设取得重要进展。编制《国家公园空间布局方案》并上报国务院，扎实推进第一批5 个国家公园建设，开展新一批创建，加快推进国家公园立法进程。五是森林草原灾害防控能力持续加强。2021年，松材线虫病发生面积、病死树数量分别下降5.12%、27.69%；全国森林火灾次数、受害森林面积、因灾伤亡人数同比分别下降47%、50%、32%。

三、制度创新实践中探索推进

（一）党政领导负责制是林长制的核心。一是通过制度创新，实现林草事业高质量发展。习近平总书记深刻指出，“林草兴则生态兴，生态兴则文明兴”“促进林业发展，要完善林业责任制”。全面推行林长制，是践行习近平生态文明思想的具体实践，也是林草事业高质量发展的现实需求。二是落实责任制、实现中央确定的林长制改革目标。推行林长制，将保护发展森林草原资源的主体责任和主要任务，进一步压实到党委和政府，明确了“谁来干”“干什么”。

（二）林长制改革关键是发挥制度优势。《意见》明确林长的主要职责是组织协调解决责任区域的重点难点问题，这是制度建设抓出实效的关键。国家林业和草原局将加强顶层设计，指导各地坚持问题导向，因地制宜加强政策供给，解决区域的重点难点。

（三）督查考核和激励是促进地方推深做实林长制的重要手段之一。习近平总书记在审议《意见》时作出重要指示，要求加大督查考评力度，力戒形式主义。中共中央办公厅、国务院办公厅每年将林长制督查考核列入中央督查检查考核计划，林长制也首次作为涉林事项纳入国务院督查激励事项。国家林业和草原局按照统一安排部署、统一目标任务、统一组织考核、统一结果运用的原则，科学制定督查考核办法，通过日常监管和新技术手段，减少地方报送材料，为基层减负，杜绝形式主义，扎实有效推动林长制工作。

（四）林长制的生命力在于实践。各地围绕林长制改革目标，大胆试、大胆闯、自主改，走出深化改革“特色路”。安徽在全省选定30 个林长制改革示范区先行区试点，明确90 个体制机制改革创新点，携手沪苏浙，加快长三角一体化林长制改革示范区建设。江西打造智慧管理平台，全面应用林长制巡护系统，开发林长巡林、资源动态监测等系统，通过林长责任区域森林资源清单、问题清单、工作提示单及督办函“三单一函”机制，推动问题及时有效解决。山东把创新成果纳入林长制绩效评价，引导各地探索实践，民间林长、科技林长等工作不断走深走实。四川自2022年8月起，在全省分批次开展林长制创新试点工作，鼓励各市（州）重点围绕林长制组织责任体系、林长履职、督查考核、源头管理、部门协作、智慧管理、宣传引导和运行机制等方面开展创新试点，并将创新成效纳入林长制考核范围。

▲ 金塔县胡杨林

四、林长制改革持续推深做实

（一）全面加强工作指导，确保改革落地见效。一是认真总结经验做法。国家林业和草原局认真总结一年半以来各地的经验和做法，特别是安徽、江西制定的省级林长制条例等突出做法，促进制度的固化和实化。二是坚持目标和问题导向。坚持目标导向，指导各地结合区域林草资源保护发展特点，抓好林长制政策供给，确保落地见效。坚持问题导向，推动各省加快健全林长制长效管理机制，解决区域重点难点问题。

（二）强化林草资源保护管理，努力提升林草资源质量。林草资源保护是当前全面推行林长制的重要任务。习近平总书记指出“我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，植树造林，改善生态，任重而道远”。国家林业和草原局将围绕“着力提高森林质量”这一要求，指导各地创新资源管理机制，转变传统管理方式，建立健全最严格的林草资源保护制度，加强生态保护修复，强化执法监督，保护生物多样性，持续增强森林和草原等生态系统稳定性。

（三）系统开展宣传培训，努力提升林长履职能力。近年来，国家林业和草原局举全局之力推进全面建立林长制，较好地完成了初步的目标。下一步将继续加大宣传培训，深入推进林长制。一是举办“林长制推进专题研究班”。精心安排培训班，努力提升基层林长履职能力。与组织部门积极争取，扩大对林长和林长办主任的培训规模和范围。二是深入调查研究，选树先进典型。通过《林长制简报》，为国家林业和草原局和各省总林长搭起一个信息宣传平台，通报全国推行情况、林草重点工作、林长在行动、各地经验做法等内容。全方位宣传林长制改革成效，发挥社会监督作用，积极营造社会参与的良好氛围。三是严格督查考核激励，杜绝形式主义。国家林业和草原局将按照中共中央办公厅、国务院办公厅要求，继续统筹规范督查考核事项，科学完善指标体系，精心组织、周密安排、严格执行督查考核，强化结果运用。同时，完善激励评审工作，加大对激励市县支持力度，鼓励各地建立激励机制，充分发挥正向激励作用，以林长制促“林长治”。