协同发展战略下京津冀共享发展及法治保障探究

刘 元

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

京津冀作为环渤海经济圈发展的主要引擎，在我国提出经济高质量发展的战略下，逐步提升京津冀一体化水平，以开放共享的姿态来应对各种矛盾，成为新时期背景下推动京津冀地区协调发展的重要目标。我国京津冀一体化历程主要分为四个阶段，在确定发展概念、弱化关注、确立协同发展机制后，习近平总书记提出深化京津冀一体化发展的战略，并将其纳入到我国三大重大国家战略中，为地区协同发展指明方向。而要想解决长期以来存在的协同发展矛盾，需要推进区域共享发展，为后续地区间的开放合作提供良好的基础，也促进共同发展目标的进一步落实。

一、协同发展潜力下京津冀三地概况和共享发展内涵

（一）协同发展下京津冀区域发展的需求

在党的十九大会议上，习近平总书记听取京津冀一体化发展的工作报告，并指出要强化渤海湾地区经济间的协作，通过联动的发展为我国经济增添新的活力。在京津冀签署交通、通信、海关一体化协议下，对具有价值的产业展开协同管理，以法治为基础保障，促进资源的共享，全力推动京津冀三地深度合作和协同发展。在落实国家协同发展战略的过程中，明晰三地的发展现状和现实需要，可更为精准的把握创新发展的方案和步骤。首先，北京作为我国政治经济文化中心，在产业快速发展下出现的资源配置问题，以及生态、交通、环境保护问题，是协同发展过程中需要重点治理的对象。需要疏解首都非核心的功能，利用功能的扩散带动人口的向外转移，一定程度上缩小人口规模，减轻交通和环境的压力。按照这个目标，协同发展视角下需要北京完成物资转移，对高污染产业进行治理，产能过剩下的资源向津冀适当的分散，保障资源的合理配置。其次，天津作为港口城市，需要发挥这一产业优势，加强与河北优势港口的合作，向京冀地区提供产业服务。同时面对河北地区在京津冀协同发展中表现出动能不足的情况，天津应在资源供给和产业配置上积极与河北展开合作，推动三地区更加稳定的发展。最后，河北以农产业为核心，是全国范围内规模较大的粮油和畜禽生产基地。特别是丰厚矿产和电力资源，可为北京和天津提供能源和原料，促进京津地区产业的稳步发展。鉴于这种产业结构特点，河北需要在协同发展中继续占领京津冀农产品的占有率，同时与北京和天津在城市建设上形成合作，提升河北城镇化水平，推动经济、医疗、文化等基础事业的快速发展。

（二）京津冀区域共享发展内涵

京津冀一体化发展战略的实施，将京津冀三地区紧密结合为一个整体，不仅地区各自发展，还要构建三地为单元的区域共享，让更多发展成果惠及地区各大产业，最终服务于社会和人民，实现协同发展下三地区经济和全体人民生活水平的显著提高。针对这一共享目标，分析区域共享的内容、实现路径、推动方式，使共享目标可达，效果持续更为长久。首先，京津冀区域共享的内容主要集中在产业共享、公共服务共享、市场共享等层面。在三地区合作发展的进程中，区域共享为消除地区存在的差距，实现共同富裕指明方向。其中产业共享可针对河北和天津地区落后的产业，提供发展的动能，使其逐步填补发展空缺。公共服务共享是提升三地发展平衡性的主要手段，公共服务的基础设施建设更是提升社会服务水平的重要途径。市场共享是赋予三地区平等发展的机会，以共享市场资源保障发展的协调性。其次，京津冀区域共享实现的路径以共建共享成果为核心，实现相互依存和相互扶持。共建共享成果强调全员的参与，需要完善全社会参与的机制，激发大众参与社会建设的积极性，利用政府的力量，使人民在共建中发挥自主力量，能各安其所各尽所能，为京津冀一体化建设建言献策，才能享受发展成果，实现三地区的繁荣发展。最后，区域共享推动方式主要以循序渐进的方式，通过量的积累达到质的改变。区域共享工作的实施，并不是一蹴而就一劳永逸的，而是随着各地区社会财富的增加而由浅入深的出现改变。因此区域共享的推进，要增强发展政策的精准性，针对不同地区的发展需要，划分共享发展的主次，使共享成果转化成发展的动能，保持合作关系的稳定和持久。

二、京津冀区域共享发展现状分析

（一）三地产业发展不协调，资源分布不均

京津冀区域共享发展区别于行政区内部的一体化建设，在资源配置、信息共享、确定定位上存在着更为复杂的难题。现阶段，京津冀协调发展仍处在探索阶段，共享机制的建设也正在经历形成的过程，还需要进一步的明确。京津冀作为首都经济圈的重要组成，三地区各大产业的发展各有侧重，其中北京作为我国首都在产业结构中，第三产业占据主导位置，有着发展上的优势，且在政治、经济、文化上有着较高的地位。而天津作为以传统制造业为主的城市，在现代化建设中呈现第二第三产业融合发展的趋势。河北作为天津工业转移地，以矿产为主的第二产业发展实力雄厚，第三产业发展仍存在严重的不足。产业发展的情况有所差异，会使地区形成利益格局，在长期固守地方视野下，地区逐渐失去合作的积极性，使三地“虹吸现象”并不会随着虹吸的结束而消失，三地共享发展仍停留在各自为政的状态，各地存在的资源和产业优势，难以发挥辐射带动作用，难以实现协调的发展。尤其是北京和天津两地在产业布局上存在着相似之处，资源的重复开发和应用，以及各类经济活动对资源的争夺，使二者在合作中难以保持主动的姿态，两地合作的关系受到影响。同时，三地区产业结构的调整和转移，使资源进行重新的分配，在协同发展中各地不愿意主动放弃自身的利益，会使资源难以共享，对优势资源的抢夺更是使三地的合作变为利益上的博弈，区域共享发展的目标难以实施，共享平台的构建也受到一定的阻碍。

（二）共享机制不健全，开放合作存在障碍

以区域为单位构建京津冀共享发展机制，首先需要打破地方行政壁垒，超越长久以来形成的地方性发展视野，保障各地区政府的积极参与，促进共享活动的有序推进与稳定的落实。然而现阶段，京津冀共享发展规划还未真正的落实到实处，资源在不同地区的流动处在表层阶段，且地区之间资源要的差异，呈现日益扩大的趋势。出现这种现象的原因，主要在于京津冀一体化发展过程中还未形成完善的共享机制，使地区间的合作存在不协调的问题。首先，区域共享发展缺少保障机制，在资金投入和成果产出上，各地区没有建设起合作管控的工作模式，不能保障资源共享下产生成果的合理分配，在区域经济建设上发挥一定的效应。长此以往，部分落后的地区会出现改变共享的方式，面对日益严峻的竞争，更是降低合作发展的主动性，加剧协同发展的危机。其次，缺少监督机制，各类资源的流动不但难以保障使用比例的均等，还降低资源的整体质量。各地区在执行相关任务，落实共享发展目标的过程中，所出现的问题难以及时识别，合作发展的效果不显著，不利于各地区合作关系的优化。共享发展过程中风险的发生，更是为地区经济建设带来负面影响，使地区协同发展的情况得不到改善，无法满足一体化建设的要求。

三、协同发展战略下京津冀区域共享发展的法治保障改革探究

（一）遵循法治保障机制改革的立法原则，推动区域法治一体化建设

京津冀区域共享发展的法治保障立法原则，主要包括重大改革于法有据原则、平衡协调原则与互利共赢三大原则。由于京经济区域协同发展过程中涉及发展资源较为复杂，需要具有指导性、普遍性、科学性的行为准则作为重要依据，贯穿于京津冀共享发展法治保障体系建设全过程，才能真正推动其科学发展。所以，在推动区域法治一体化建设进程中，需要遵循上述三大原则，积极改革京津冀区域共享发展法治保障机制，进一步加快京津冀区域共享发展一体化进程。首先，遵循重大改革于法有据原则。可通过认真领会党的十九大四中全会精神，坚持依法治国，遵循法定程序与标准，不随意决策与修改，做到重大改革于法有据，增强协同发展立法的前瞻性，使之更能满足区域共享发展需要。其次，遵循平衡协调原则。需要三地站在平等互利的角度上平等协商，平衡各方利益，努力减少三地利益冲突，营造公平、公正、公开、透明的竞争环境。面对为推进区域发展而牺牲自己利益的区域，应遵循平衡协调原则给予其合理补偿，并利用法律制度加以确定，以此来推动区域法治一体化建设。除此之外，遵循互利共赢原则。需要在协同发展战略背景下，坚持以平等协调为核心导向，遵循各区域比较优势与绝对优势，考虑不同区域发展情况与特点，针对性采取共享发展法治保障措施与方法，协调和满足各方利益，真正实现三方互利共赢。比如，北京区位与交通优势突出；天津城市发达，社会资源优厚；河北地理优势与生产优势等等。通过立足于区域特色，充分发挥三地在协同发展战略与法治保障方面的绝对优势，针对各自优势制定针对性的法治编制与区域规划方案，有利于最大限度地提高区域法治化水平，优化顶层设计，保证京津冀区域共享发展的立法有序推进。

（二）设立京津冀区域共享立法协调机构，协调区域立法规范性展开

为了更好的在京津冀区域共享发展中落实协同发展战略，改革法治保障机制，推进京津冀协同立法持续、有效展开，可积极组建专业的经济区域共享立法协调机构，专门执行京津冀区域协同立法事宜。首先，京津冀区域立法协调机构的设立，应具有权威性、代表性与公信力，能够规范有效运作，协调区域立法规范性展开。在具体实践中，可通过在京津冀区域成立由三地协同发展领导小组人员组成的常设性、专门化立法协调机构，及经济协同立法工作委员会，保证区域法治机制改革有效运作。其次，为保证该机构设立的科学性、合理性，应由京津冀三地分别派选代表组成，在代表人员构成中引入省级权力机关与政府法治机构的工作人员。有利于在协调不同立法事项时，能够发挥自身工作经验与业务能力，及时选择合适的立法形式，为经济区域在具体法治工作中分别进行协调、沟通提供有力保障。除此之外，还应当明确京津冀区域共享立法协调机构的职责重任，包括专门就区域立法活动加以协调；乘载某些区域立法协调机制的运作；开展与区域法治工作有关的其他协调工作等三方面。并赋予组织相应执行权，使之能够运用法治化手段助推重大行政决策公开化与民主化发展，并独立召集和主持京津冀区域立法协调会议、提出拟立法事项建议等，有利于坚持行政决策法治化的同时，真正发挥京津冀区域共享立法协调机构的职责作用。

（三）坚持京津冀区域发展协同立法先行，加强区域发展合作协议签订

京津冀区域共享发展的法治保障机制改革，应建立在完善的区域立法基础上，通过区域发展合作协议的方式，促进彼此合作与协调发展，进一步明确细化三地相关发展协作事项。区域发展合作协议是京津冀地方政府与行政主管部门，为顺应区域发展趋势，在京津冀行政区域圈统筹规划、协调目标、缓解利益冲突等协商一致而签订的合意性书面文件总称，有利于保证协同发展战略在区域间得到有效执行实施。区域发展合作协议具有协商性、合作性等特点，在属性上属于一种政策性文件而非法律文件，但对于推动京津冀区域共享发展法治化可起到关键作用。所以，为了保证京津冀区域协同发展实效，应进一步明确区域发展合作协议的效力，在合作协议内容中明确各方主体权利、利益与效益，制定一系列责任追究形式条款。对违反区域发展合作协议的一方，应予以严格处罚，以保证区域发展合作协议得到有效执行。另外，还可通过遵循《立法法》处理京津冀区域共享发展法治保障中存在的立法差异、冲突性原则规定等，立足于京津冀区域实际，坚持立法先行，共同清理区域法治冲突规则。

（四）积极创新京津冀区域法律规制模式，充分发挥市场机制积极作用

京津冀区域协同发展是一次政府推动的国家发展战略，所以在具体实践中，需要充分发挥政府部门的职能作用，坚持以政府为主导，积极出台相应政策法规，构建完善的法治保障体系，引导非政府组织、企业、社会公众的参与其中，对于平衡京津冀区域协调发展中政府与市场之间的关系，发挥市场机制作用等具有重要意义。因此，京津冀区域政府应在充分考察各区域优势与不足之处的基础上，因地制宜，遵循各区域市场发展规律，科学规划各地产业结构布局，缓解首都城市经济压力。在具体实践中，相关政府部门可通过在具体调控过程中，充分发挥行政部门的指导作用，以及行政合同柔性化管理作用，结合行政命令与行政强制等刚性措施。采取刚柔并济的管理方式，严格推进法治保障机制改革，控制其使用比例，努力实现京津冀区域治理手段的法治化。首先，京津冀区域政府应通过利用各种政府协议表达各自利益，并赋予法律效力，将其作为区域法治协作的重要依据。其次，在通过深入研究、论证、起草等，制定单行的行政协议法与行政合同法。此种立法模式不仅有利于节约立法成本，提高法治保障效率，还可充分发挥政府协议的法律效力，促进京津冀区域协调发展。除此之外，政府部门还应根据京津冀区域的协同发展需要，积极制定统一的立法保障机制，完善京津冀区域协同发展原则与指导规划，为区域合作提供强有力的约束力。

（五）积极引入先进信息技术手段与平台，搭建区域法治信息共享平台

全球信息化建设背景下，先进的网络信息技术与互联网平台，逐渐成为人们日常工作、学习、获取信息、跨地域交流的重要途径，在我国生产、经济、教育等多种领域获得广泛运用，并在应用中取得较高成就。而协同发展战略向京津冀区域共享立法协作能否得以有效开展，很大程度上取决于法治信息能否在区域协作内实现迅捷、顺畅的共享互通。因为只有保证京津冀区域信息交流畅通、及时、准确，才可为地方协同法治保障改革打下良好基础。基于此，为了在协同发展战略下推动京津冀区域共享法治保障改革，切实解决地方法治信息互通不畅的问题，三地应积极引入先进信息技术手段与互联网平台，搭建便捷、高效、共享的京津冀区域法治信息共享平台。加强彼此在区域法治工作中的交流协作，保证能够在法治工作中遇到冲突、问题的第一时间加以协调、解决，最大限度地提高区域法治保障改革实效性。在具体实践中，可通过有专门的立法协调机构负责构建京津冀区域立法信息数据库，使之成为区域内法治信息的交换中心，为区域协作发展提供充足的信息资源支持与保障。首先，应利用信息技术手段，将京津冀区域人大的五年立法规划、年度立法计划、立法计划实施情况、相同主题立法项目具体立法动态以及法规、规章文本制定情况等纳入区域法治信息数据库当中，为法治保障改革提供参考依据。其次，将京津冀区域法治保障工作经验、法治工作成果、重大立法项目联合攻关动态进展情况的详细信息纳入法治信息共享平台中，使之及时掌握法治保障工作实施情况，针对性调整工作方案与计划，保障法治工作开展的有效性。除此之外，还可通过建立京津冀区域立法信息网络平台，定期发布三地立法协作相关信息，进一步增强区域协同立法工作的公开信与透明度，更好地服务于京津冀区域协同发展战略。

结语

区域共享发展作为京津冀一体化建设过程中提出的创新理论，体现国家对实现共同富裕的要求。京津冀三地区发展背景存在较大的差异，在落实共享发展战略的过程中，存在资源分布不均，局部地区经济发展落后，难以跟随整体发展的脚步，成为协同发展的主要阻碍。为保障京津冀共享发展机会的对等，以及共享发展成果的合理分配，需要针对具体的要求，落实法治保障政策，从法律层面来约束和规范各地区的共享行为，使地区资源合理流动，并构建起利于地区合作的保障机制，满足京津冀平衡发展的要求，促进三地区经济、社会、文化、产业的稳步增长，凸显京津冀一体化建设的价值所在。