监检关系法治主义建构的理论逻辑与优化方案

谢 芳 钱小平

(东南大学 法学院， 南京 211189)

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”作为社会主义核心价值观，法治是治国理政的基本方式，是自由、平等、公正的避风港，应当在法治轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化。(1)江必新、戢太雷：《习近平法治建设重大关系理论》，《东南法学》2021年秋季卷。“互相配合、互相制约”是《宪法》就中国特色国家权力结构关系所做出的基本设计，监察权与检察权、审判权之间内在、双向互动关系的定位目标在于，通过建构和谐的权力内在双向运行关系，以期达到法治主义导向下的腐败治理现代化。(2)魏昌东：《腐败治理体系法治化的一般原理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。然而，囿于《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)对“互相配合、互相制约”关系设定中的单向性导向与规范性不足，导致在现实的监察法治运行中，本应进行的双向权力结构关系被异化为单向的配合关系，形成“以调查为中心”的程序模式，制约功能与作用难以得到有效发挥，违背了程序法治的基本原理以及“以审判为中心”的司法体制改革要求。如何以《宪法》对监察权、检察权关系的定位为导向，在法治主义引导下准确把握调查权与公诉权配合与制约关系，优化制约与配合关系的架构制度，成为“后监察法时代”全面推进法治反腐的重要内容，本文即对此进行深化研究。

一、监检关系法制建构的实践逻辑与问题聚焦

(一)监检机关配合与制约关系的法制建构

《监察法》将监察机关对职务犯罪的调查程序设定为独立的前刑事诉讼程序，由此使得检察公诉程序成为与监察调查程序首次衔接的司法程序。在《监察法》对配合与制约关系的基本内容做出设定的基础上，为实现法秩序统一的目标，国家相继对《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)、《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)等基本法做出修正。面对《监察法》粗放式立法的现实，国家监察委员会在根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》获得监察法规制定权后，颁布了首部监察法规——《〈中华人民共和国监察法〉实施条例》(以下简称《实施条例》)，对监检关系的实质内容做出更为细密的规定。除此之外，《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)、《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)、《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》(以下简称《意见》)、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《工作意见》)等法律法规及规范性文件，共同构成了规范监检关系良性运行的法制体系。

1.“互相配合”的基本内容

国家权力体系各组成部分的有效衔接与协同运行，是现代国家权力结构关系的基本要求，“互相配合”作为监检关系的首要内容与基本定位，符合权力结构关系的内在机理。“配合”主要是指监察机关与司法机关在办理职务犯罪案件方面，在依法履职基础上应当互相支持、通力协作。(3)中央纪委国家监委案件审理室：《法规解读：准确理解把握〈监察法实施条例〉中关于案件审理工作的规定(四)》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202208/t20220803_209013.html，最后访问时间：2022年5月4日。《实施条例》第8条明确的监检配合关系的基本环节涉及：(1)案件管辖配合。包括检察机关案件线索移送制度、监察机关的主调查制度等。(2)调查配合。包括检察机关协助主调查以及监察调查的提前介入制度等。《实施条例》第51条规定了监察机关主调查的实施机制，即以监察机关与其他机关分别依职权立案为前提，监察机关承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。《衔接办法》第12条至15条、《意见》第24条至29条以及《刑事诉讼规则》第256条第2款规定了检察机关的提前介入制度。(3)审查起诉配合。《监察法》第45条、第46条规定了监察机关证据材料的随案移送制度。《实施条例》第220条规定了职务犯罪预告移送制度，第221条规定了案件移送中指定起诉与同级人民检察院的协商制度，第225条规定了监察机关对人民检察院在审查起诉书中书面提出的非法证据排除、重新取证、证据存疑说明、补充证据等要求进行协助，第229条规定了监察机关对于人民检察院要求补充证据或补充调查的配合等。

2.“互相制约”的基本内容

“互相制约”是国家建构分类权力体系的内在价值所在，是确保公诉权保持客观公正立场并独立行使的关键机制。《实施条例》第8条明确的监检制约关系的基本环节涉及：(1)证据合法性的独立审查。《监察法》第47条规定对于监察机关移送的案件，人民检察院审查后认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。《刑事诉讼规则》第344条、《衔接办法》第40条以及《意见》第45条就人民检察院自行补充侦查、退回补充调查进行了具体规定。(2)留置措施转化的制约。《刑事诉讼法》第170条第2款及《刑事诉讼规则》第六章第六节具体规定了留置措施在审查起诉阶段的转化，监察案件移送检察机关后，先行采取留置措施的直接转为拘留措施，是否采取逮捕的强制措施则由检察机关依照法定条件加以判定。(3)认罪认罚建议的制约。《监察法》第31条、《实施条例》第219条均规定检察机关依法享有独立的认罪认罚从宽的认定权，对于监察机关提出的从宽处罚建议，检察机关认为不符合认罪认罚从宽条件的，可以不予适用。(4)不起诉决定的制约。《监察法》第47条、《实施条例》第230条等规定，人民检察院有权依法作出不起诉的决定，监察机关认为人民检察院不起诉决定有错误的，应当在收到不起诉决定书后30日以内，依法向其上一级人民检察院提请复议。

(二)监检机关配合与制约关系法制建构的问题聚焦

监察权的权力运行既要考虑到内部权力之间的平衡，也要保障与外部权力的衔接与协调，理想的监检机关配合与制约关系，以充分发挥各自的积极功能为基础，以协同发挥系统功能为目标，是实现权力良性运行的法治基础与重要保证。(4)钱小平：《监察诉讼时效问题的再思考》，《法学论坛》2019年第5期。然而，误读甚至扭曲配合的性质与功能，忽视甚至否定制约的价值与作用，则会导致监检关系在法治定位与目标上的偏离。我国监察法制体系的建构尽管取得了长足的进步，但是，囿于法制体系建构(5)《监察法》全文仅有第47条属于制约条款，即关于监察案件补充侦查和不起诉的规定，即便在这一条款中，“互相制约”的“互相”也非常单薄，监察机关显然处于强势地位。参见崔凯：《〈监察法〉“互相配合，互相制约”原则的明确及展开》，《中南大学学报(社会科学版)》2021年第4期。及其在实践中的放大效应，存在法治目标实现的障碍，当下监检机关配合与制约关系中的突出问题在于：

第一，配合关系的扭曲与异化。根据《宪法》《监察法》的规定，监察权属于与行政权、检察权和审判权并列的国家权力。我国权力结构关系采取功能性分权的原则，不同国家权力分支具有其独立的属性与功能，即使在配合观念的导向下，仍应坚守不同权力的属性与定位。(6)魏昌东：《监察委员会职权定位与衔接机制研究》，上海：上海人民出版社，2022年，第80-81页。坚持客观公正立场是不同法系国家公诉权的基本定位，也是实现刑事法治的关键。然而，根据监察权的行权逻辑(7)程衍：《论监察权的监督属性与行权逻辑》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。，监察机关不仅支配了调查程序，而且还主导了职务犯罪的追诉过程，“互相配合”实则成为检察机关对监察机关的单向配合。表现为：一是配合义务虚化。《实施条例》第225条、第229条规定了监察机关对检察机关提出证据补充、重新取证、证据合法性说明以及协助补充侦查的配合义务，《意见》第12条规定了监察机关对检察机关调取被调查人同步录音录像的配合义务，但均未规定监察机关不履行配合义务的消极后果。二是配合主体具有反向制约权。《实施条例》第56条规定监察机关对检察机关调取同步录音录像的配合义务，不仅未规定违反配合义务的后果，相反却规定需要由监察机关审批，导致实践中检察机关很难及时调取到同步录音录像。三是配合机制的随意性。基于监察机关在职务犯罪案件办理中的强势地位，导致检察机关的配合在多大程度上发挥作用，不取决于配合制度本身，而是取决于监察机关的办案需要。作为检察机关配合监察机关最为典型的提前介入制度，其实际运行效果并不理想，检察机关的案件参与权并无任何程序性保障，存在检察机关介入时间不充分、获取资料不完整、口头商情普遍化、反馈机制不明确等问题，使得提前介入效果难以达到预期。(8)黄莹等：《职务犯罪监检衔接机制探析》，《中国检察官》2022年第9期。

第二，制约关系的严重弱化。现行监察体制之下，监察权与检察权共同承担职务犯罪的追诉职能，前者行使对绝大多数职务犯罪的发现与证明权，后者行使对所有职务犯罪的公诉权。公诉权指人民检察院对公安机关等部门侦查终结后移送起诉的案件，有权进行审查，并依法作出提起公诉、不起诉的决定的权力。检察机关依公诉职责享有对监察机关移送案件是否达到起诉标准的独立审查权，使得“相互制约”呈现立足职能分离基础上的防止错误追诉功能。然而，无论在规范设计与实践运行中，公诉权对调查权的制约存在诸多掣肘，制约能力明显不足。表现为：一是自行补充侦查权的限缩。《监察法》《实施条例》严格限制检察机关自行补充侦查的适用条件，除个别情况外，通常是退回监察机关补充调查，但让权力实施者承认并自行纠正问题，实际效果较为有限，实践中存在退回补充调查的消极应对现象，“能找的证人不找，能查的物证不查，以情况说明的方式应付了事，让公诉人进退两难，最后就低起诉”(9)谢澍：《检察机关侦查权的监督性及其体系化进路》，《中国刑事法杂志》2022年第3期。。二是监察机关自我证明的问题。监察机关对于检察机关提出的涉及证据收集合法性、对个别案件事实的证明等问题，多以自行制作“情况说明”的方式做出处理，这一处理模式既与《刑事诉讼法》的规定存在抵牾(10)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第135条的规定，法庭决定对证据收集的合法性进行调查的，由公诉人通过宣读调查、侦查讯问笔录、出示提讯登记、体检记录、对讯问合法性的核查材料等证据材料，有针对性地播放讯问录音录像，提请法庭通知有关调查人员、侦查人员或者其他人员出庭说明情况等方式，证明证据收集的合法性。公诉人提交的取证过程合法的说明材料，应当经有关调查人员、侦查人员签名，并加盖单位印章。未经签名或者盖章的，不得作为证据使用。上述说明材料不能单独作为证明取证过程合法的根据。，也难以证明其充分的正当性根据。三是不起诉决定权的限缩。在监察机关移送案件事实不清、证据不足的情况下，检察机关可以做出不起诉决定以制约调查权，但《意见》却规定检察机关做出不起诉决定事前要与监察机关沟通协商。该规定虽然是基于谨慎处理案件的考虑，但违反了程序制约原理，有损公诉权行使的独立性。四是被调查人权利受损的申诉权限制。《监察法》第60条规定在案件办理过程中，监察机关及其工作人员实施违法侵权行为的，被调查人及其近亲属仅有向监察机关进行内部申诉的权利，而未规定通过检察机关外部制约来加强对当事人权利救济的保障，检察机关尽管有权提出意见和建议，但是刚性和张力明显不足。

第三，配合与制约关系的严重失衡。腐败治理体系的内部和谐对提高反腐整体实力与功效具有重要作用(11)刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，《中国法学》2016年第4期。，基于统领腐败治理全局的地位与功能，监察机关将司法机关、行政机关等单位的工作人员都纳入监督范围，形成了闭环式的腐败监督、发现与追诉体系，构成了对行政权、司法权的动态制衡，但行政权、司法权则难以制约监察权(12)周佑勇：《监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑》，《东方法学》2022年第4期。，导致配合与制约关系的失衡。表现为：一是配合导向观下的公诉权存在独立性缺失，不起诉权被限缩适用，导致现实中不起诉率的低位运行。据统计，2017年全国检察机关职务犯罪的不起诉率是12%，但2018年、2019年的不起诉率则分别为2.49%、3.65%。(13)董斌、林小龙：《对监察机关移送案件适用不起诉的问题与对策分析》，《中国检察官》2020年第10期。2020年移送19 760人，不起诉662人(14)段相宇：《“两高”报告公布去年职务犯罪数据 保持反腐败压倒性力量常在》，《中国纪检监察报》2022年3月9日。，不起诉率为3.33%。二是法律规范严格规制下的提前介入演变成“联合办案”，违反程序正当性的基本要求。为确保案件成功起诉并获得司法裁判支持，检察机关提前介入适用率过高，一些地方甚至出现“逢案必介入”现象，制约功能弱化乃至丧失。更为严重的问题在于，对于提前介入的功能与定位不做审慎限定，混淆了公诉权的应然属性行使介入权，导致监检权力混同。三是监察机关的办案意志和意见主导了职务犯罪案件的处理结果。在现实中，对于在监察调查中涉及留置必要性、证据收集合法性存疑、可能影响案件正确认定等问题，司法机关难以开展有效的制约。(15)韩旭：《监察委员会办理职务犯罪案件程序问题研究——以768份裁判文书为例》，《浙江工商大学学报》2020年第4期。个别地方的监察机关与检察机关、法院设定“零退查”“零不诉”“零无罪”“零上诉”的工作目标，过分强调监察权的权威性对检察权、审判权的制约效应，造成在职务犯罪的审查起诉与审判中，检、法机关不得改变监察机关认定的犯罪事实，不得纠正监察机关存在的程序错误，不得调整监察机关的量刑建议。(16)魏昌东：《中国特色国家监察权的法治化建构策略》，《政法论坛》2021年第6期。这一制约关系逆向化的问题，引起了国家监察委员会的高度重视，并采取了集中整治措施，实质的整治效果仍值得进一步检验。四是调查权与公诉权本应具有的独立性被监检实质一体化所取代。为保障公诉权的公正行使，《刑事诉讼法》对检察机关的审查起诉标准做出明确规定，并授权其独立行使，然而，在监检机关实质的制约关系已被弱化的情况下，公诉权的制约功能被配合关系所取代，进而对审判权的独立行使产生“外溢”效应。

二、监检机关配合与制约关系的构建原理

(一)“调查中心主义”的法治危机

权威观点认为，作为监察权重要组成的调查权由监察机关专门行使，具有不同于刑事侦查权的基本属性。(17)中纪委监察部：《深化监察体制改革 推进试点工作之四：使党的主张成为国家意志》，https://www.sohu.com/a/157725680-260616，最后访问时间：2022年5月14日。但对于职务犯罪调查权与侦查权的关系仍有争议，代表性观点认为调查手段与侦查手段相似(18)左卫民：《监察委员会调查权：性质、行使与规则的审思》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。，监察调查权具有与侦查权相同的法律效果(19)卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，《法商研究》2019年第1期。，可被视为对职务犯罪侦查的延续和替代。(20)陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》2018年第4期。调查程序处于职务犯罪追诉链条中的前端环节，“与检察院的审查起诉程序一同被定位为广义上的审前程序或‘大追诉程序’”(21)林喜芬：《论监察调查程序中的检察提前介入机制》，《内蒙古社会科学》2022年第1期。，这种先前的犯罪调查权与公安机关立案侦查普通犯罪案件在刑事追诉中的位置具有形式上的相似性。(22)刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，《法学评论》2019年第1期。从实质解释角度，对权力性质的判断来源于职权的实际内容。职务犯罪调查权与刑事侦查权都承担追诉职能，无论从职权功能、权限设定，还是程序后果上看，职务犯罪调查权均符合刑事侦查权的特征。通过对《实施条例》与《刑事诉讼法》进行全面比较，也可以发现监察调查权的制度设计、条文表述与《刑事诉讼法》及其司法解释高度一致，两者之间呈现出“形式分立、实质趋同”的立法状态。(23)程雷：《监察调查权的规制路径》，《当代法学》2022年第4期。

配置全面而充分的国家资源，注重对权力生成与运行机制的法制干预，是现代化转型国家对腐败治理的一致经验。(24)参见刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，《中国法学》2016年第4期。职务犯罪调查权属于实质上的侦查权，监检机关配合与制约关系实质就是职务犯罪刑事追诉程序的诉讼构造问题。从监察法规范及司法实践看，当下职务犯罪追诉程序已然呈现出“调查中心主义”的特征。“调查中心主义”是指在职务犯罪调查、起诉、审判等诸多环节中，调查权影响到起诉权、审判权的行使，调查阶段形成的相关证据直接影响和决定到起诉与审判活动，起诉和审判通常是对调查阶段的事实和证据在形式上进行确认的刑事司法理念和活动。一方面，调查权主导了职务犯罪追诉的审前程序。不仅调查程序具有封闭性，检察机关不能主动介入，而且在审查起诉中，案件主要事实及证据认定完全依赖于监察机关的认定，公诉权无法对调查权进行有效制约。另一方面，调查权的影响还进一步扩大到审判程序中。司法机关在是否改变定性和量刑、是否适用认罪认罚等完全属于其职权范围内事项与监察机关有不同意见时，也要事前与监察机关沟通，征求监察机关意见。当诉讼程序的重心前置于调查阶段，检察机关审查起诉和法庭审判流于形式，调查阶段的案件事实与证据认定几乎可以决定司法审判结果，形成监察机关“一家独大”的局面时，即是所谓的“调查中心主义”。(25)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。

“调查中心主义”几乎就是“侦查中心主义”的翻版。在“审判中心主义”司法体制改革之前，我国刑事诉讼体现为“流水作业式”的“线性结构”，侦查、起诉、审判机关在三个阶段分别进行流水作业操作，共同实现刑事诉讼目的，但其重心在侦查阶段，案件的实质调查和全面调查都在这一阶段完成，侦查机关的案卷材料对法院的判决结论具有决定性影响。“侦查中心主义”的缺陷在于，侦查权基本架空了起诉和审判，侦查阶段基本就决定了犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼程序中的命运，起诉和审判的制约和纠错功能严重不足，导致庭审走过场，直接言词原则无法贯彻、控辩双方无法有效对抗，被告人不能获得有效的司法救济。(26)樊崇义：《“以审判为中心”与“分工负责、互相配合、互相制约”关系论》，《法学杂志》2015年第11期。法治主义的根本在于制约权力、保障人权，“侦查中心主义”的法治主义短板也引发了“审判中心主义”的司法体制改革。当下调查权在职务犯罪刑事程序中的地位，与司法体制改革之前的侦查权并无不同，甚至由于监察权的独立性和调查程序的封闭性，“调查中心主义”所隐含的法治危机有过之而无不及。扭转“调查中心主义”的关键在于，将调查权和调查程序置于刑事诉讼及司法体制改革的整体框架下，以刑事程序法治原理及“审判中心主义”为依据，优化完善监检机关配合与制约关系。

(二)监检机关配合与制约关系的刑事程序法治定位

法治反腐的核心问题就是有效治理与实质法治之间的冲突和平衡，既要保障监察手段的有效性，更要确保监察职能运行的实质法治属性。(27)蒋凌申：《论监察体制改革中的纪法协同》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。刑事程序法治是衡量一个国家法治程度的重要标志，通过程序的监督与约束，能有效地保障司法的公正和高效，防止公权力的滥用，维护公民的合法权益和尊严，构建司法权威与法律秩序。(28)卞建林、谢澍：《“以审判为中心”与刑事程序法治现代化》，《法制现代化研究》2017年第1期。从刑事程序法治角度，监检机关配合与制约关系的法治化应符合以下要求：

第一，确立程序本位主义的法治理念。程序正义以程序本位主义为前提，是独立于实体正义而由刑事诉讼活动所固有的内在价值。在程序法理论上，存在程序本位主义和程序工具主义的价值之争。程序本位主义认为程序有独立的价值，且该价值不依赖于具体的程序结果；程序工具主义则认为程序是实现实体目的的手段工具，程序价值依附于实体价值，本身并无独立的价值。然而，“在现代合法化的形式进路中，人们愈来愈强调程序的重要性，程序被用来确定‘人民的集体意志’，亦即用来判断法律规则和司法裁决的有效性”(29)马克·范·胡克：《法律的沟通之维》，北京：法律出版社，2008年，第258页。。评判法律程序的标准是程序本身是否具备一些内在品质，而不是作为实现某种外在目的的手段的有用性。(30)陈瑞华：《程序正义理论》，北京：中国法制出版社，2010年，第60页。程序本位主义所体现出的程序价值，是法治的构成要素，最终也是社会整合的构成性要素。(31)雷磊：《法律程序为什么重要？反思现代社会中程序与法治的关系》，《中外法学》2014年第2期。构建“集中统一、权威高效”的监察体制机制，须在法治主义的框架下运行，特别在“当前反腐败行动在发现实质真实和保障人权两大价值取向方面，更侧重于发现实质真实”(32)张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，《环球法律评论》2017年第2期。的情形下，强调程序本位主义的法治理念，对于法治反腐具有重要意义。

第二，在配合关系中确立程序主体平等性的要求。程序主体的平等性原本是指控辩双方地位的平等，但在职务犯罪追诉程序中，仍有必要强调监察机关与检察机关两个追诉主体之间的平等性。在职务犯罪追诉中，调查权与公诉权分担了国家追诉权的具体职能，二者的诉讼目标和诉讼职能具有趋同性，共同构成庭审三角诉讼结构中与辩护方对抗的一极，具有“互相配合”的先天动因。只有当监检机关处于平等地位，在各自领域内依法发挥其职能作用时，才能达到相互配合的最佳状态。然而，在实践中，监检机关处于实质上的不平等地位，“受高压反腐政策驱动而产生的监察权，在现行国家权力体系中表现出强势的权力优位，导致国家立法权、行政权、司法权与监察权的配置模式存在天然的结构性失衡”(33)周佑勇：《监察权结构的再平衡 ——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑》，《东方法学》2022年第4期。，监察权实际位阶已然高于审判权和检察权。监察权与检察权形式平等、实质不平等的现实状态，是造成监检配合关系异化的主要原因。强调程序主体的平等性，并非回到以往“铁路警察，各管一段”的诉讼阶段论，而是基于职责分工与追诉职能的共同目标，形成配合有序、配合有度、配合有效的追诉合作机制。配合有序，是指基于程序的递进式特征，对于面向后一程序的事前配合，检察机关有配合的决定权；对于面向前一程序的事后配合，监察机关无配合拒绝权。配合有度，是指监检机关在各自权责范围内进行配合，不得越权配合，严格限制配合范围。配合有效，是指对于配合事项的完成予以充分保障，确保能够实现配合的目的。

第三，在制约关系中确立程序有效性的标准。程序有效性是指程序得到普遍遵守，继而使程序包含的正当性价值得以实现。程序有效性是程序正当性的保障，任何保障公民权利和制约权力的正当程序，均应当接受程序有效性的检验，否则就是“象征性程序”，难以发挥实际作用。程序有效性的判断，通常来自对于职权机关违反程序是否规定了不利的法律后果，如对于职权机关违反诉讼程序的行为及其结果在程序上不予认可或要求其予以补正。(34)王敏远：《刑事程序法治的发展与学者的坚守》，《法治研究》2017年第1期。加强公诉权对调查权制约的有效性，具体包括：一是检察机关有补充调查或补充侦查的独立选择权；二是检察机关有介入补充调查的权力；三是检察机关有要求调查机关纠正违反诉讼程序行为的权力；四是检察机关有权否定违反调查程序的行为及其相关调查结果；五是检察机关不起诉决定权应当独立行使，不受干涉。

(三)“审判中心主义”下监检机关配合与制约关系的重塑

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的主张，为重塑监检机关配合与制约关系，提供了最直接的依据。(35)魏昌东：《建党百年中国特色反腐之路的理论逻辑》，《毛泽东邓小平理论研究》2021年第9期。“审判中心主义”的含义包括但不限于“以庭审为中心”，而是涉及刑事诉讼总体结构的构建。诉讼阶段论和审判中心论是整个诉讼结构的两大构建模式，前者将诉讼程序分为相互连接又相对独立的各个阶段，每个阶段都是完整的，有自身的任务；后者则是将审判作为整个诉讼的中心环节，法院具有权威性，其他诉讼主体尊重并服从法官的裁决，侦查、起诉都服务于审判，是审判的准备活动。(36)张建伟：《审判中心主义的实质内涵与实现途径》，《中外法学》2015年第4期。在诉讼阶段论之下，侦查是与审判程序并列的具有自洽性的整体程序，且侦查权运行具有封闭性特征，容易导致诉讼活动重心前置到侦查阶段，形成“侦查中心主义”，导致审判流于形式。审判中心论即“审判中心主义”，则是强调整个诉讼制度的构建和诉讼活动的展开围绕审判进行，控辩审三种职能都要围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求而展开，法官直接听取控辩双方意见，依据证据裁判原则做出裁判。不仅如此，司法权还应当对侦查权予以有效的控制，对于逮捕、搜查、扣押等采取司法令状(审批)制度来实现。近些年来，我国推行的“以审判为中心的诉讼制度改革”，即反映出刑事诉讼程序模式从诉讼阶段论向审判中心论的发展变化。“审判中心主义”对监检配合与制约关系的构建要求体现为：

第一，弱化配合关系、强化制约关系。在“侦查中心主义”之下，公检法三机关之间存在明显的重配合、轻制约现象，基于打击犯罪的追诉目标，侦诉两种职能的履行形成了合力关系，检察机关的审查批逮、审查起诉对侦查程序的纠错功能无法发挥。在有些案件中，即使后一程序的主体已经发现了前一程序中存在的问题，但在互相配合思想的指引下，无视、隐匿甚至粉饰前一程序中存在的问题，最终酿成冤假错案，给当事人的合法权益造成严重侵害，给司法公信力造成严重损害。(37)卞建林：《健全司法权分工配合制约机制的思考》，《河南社会科学》2015年第1期。这一问题在“调查中心主义”中依然存在，并未得到有效控制。“互相配合”是基于追诉机关法定职责分配及履行的必然结果，只要程序规定周密，环环相扣，监检机关严格执行法律，无须强调配合，刑事诉讼的顺利进行通常可以得到保障，“强调配合关系，容易削弱裁判的中立性，并置辩护方于不利地位”(38)张建伟：《审判中心主义的实质内涵与实现途径》，《中外法学》2015年第4期。，不符合“审判中心主义”下的司法公正与人权保障要求。因此，在“审判中心主义”之下，应当以人权保障作为基准，弱化监检机关的配合关系，强调制约关系，“涉及干预公民基本权时，应当在各权力主体之间形成一种彼此制约之关系”(39)孙远：《“分工负责、互相配合、互相制约”原则之教义学原理》，《中外法学》2017年第1期。，配合关系应限制在与公民基本权无关的场合。

第二，淡化正向制约、强化逆向制约。正向制约是前一程序对后一程序的制约，即调查制约起诉；逆向制约则反之，即起诉制约调查。(40)左卫民：《健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考》，《法制与社会发展》2016年第2期。检察机关的审查起诉、提起公诉职能与监察机关的调查职能不是平行关系而是一种递进关系，决定了符合诉讼规律的制约应当是逆向制约。理论上，检察机关作为审前程序的主导者，其对调查程序的制约应当全面、具体而深入，以确保监察机关依法行使职权，严守法定程序。然而，由于监察权及其运行程序的特殊性，公诉权无法深入调查权内部进行过程性制约，只能采取结果性制约的方式，对调查机关移送审查起诉的调查结果进行审查。故而，在职务犯罪案件的诉讼流程中，强化逆向制约的重点在于加强检察机关退回补充调查权、自行补充侦查权、不起诉决定权行使的有效性；监察机关对检察机关的正向制约仅应限制在引发检察机关自我纠正的措施上，如就不起诉决定提出复议，而不应当直接干预或改变公诉权的行使。

三、监检机关配合与制约关系的制度优化方案

(一)配合关系的制度优化

1.提前介入制度的完善

提前介入制度具有配合功能并无异议，但是否具有制约功能，则有不同观点。有观点认为，提前介入兼具“互相配合”“互相制约”两方面的功能，“互相制约”体现在检察机关在尊重监察机关依法独立行使调查权的同时，通过提前介入这一“质检”活动，在监察权尚在运行中(内部审理阶段)就对其提出意见，实现对监察机构的制约。(41)左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期。应当说，从提前介入制度的设计初衷、相关规范以及具体运行上，提前介入均不具有改变程序流向或终止程序的效果，其主要功能是帮助监察机关在重点疑难案件上准确适用法律，提高案件办理质量，故而仅体现了监检机关的配合关系。

在监检配合关系的优化上，应以程序主体平等性为依据，完善提前介入制度。具体包括：(1)严格限制提前介入的适用范围。基于法律地位的平等性及职责分工的不同，检察机关不宜较多介入调查程序。《意见》第24条规定了监察机关办理的重大、疑难、复杂案件可以商请有管辖权的同级人民检察院提前介入，对于“重大、疑难、复杂”案件需要进一步明确。“重大”宜设置为无期徒刑以上刑罚；“疑难、复杂”宜认定为在案件定性及重要证据采信上存在“疑难、复杂”的情形。涉案人数较多、金额较大、罪名较多、普通证据采信以及刑罚适用上的一般问题，则应由监察机关自行解决，检察机关无提前介入之必要。(2)明确检察机关提前介入的定位与职责。本文认为，检察机关提前介入的定位应当受到限定，仅应是对职务犯罪的基本定性与基本事实认定提出专业的意见，行使具体提前介入职责的检察人员既非在协助监察机关办理案件，亦非是在履行其审查起诉的职权。在职责范围上，应当坚持监检机关的职能分工原则，将检察机关提前介入的职责范围严格限定为对于监察机关所调查的职务犯罪案件的定性、证据收集充分性以及事实认定方面，即主要围绕《刑法诉讼法》第171条所规定的人民检察院审查起诉的第1项内容，而不应包括其他审查起诉的内容，尤其是不应在此阶段直接承担对证据合法性的审查职责。原因在于，检察机关若在提前介入阶段即对证据收集的合法性进行审查，则意味着监检机关已实际上处于“联合办案”的状态，造成了监察追诉和刑事追诉程序的高度混同，进而使得检察机关对监察机关的制约功能弱化、虚化，追诉程序的自我纠正和监督功能丧失，不符合刑事法治要求。(3)规定检察机关对于商请介入的拒绝权。赋予检察机关拒绝权是程序主体平等性的重要体现，但应限制在不符合提前介入条件或提前介入后监察机关留给材料审核的时间过短，难以有效展开审核工作等特殊情形下。(4)规定监察机关对提前介入意见采纳情况的说明义务。尽管检察机关做出的提前介入意见不是制约措施，不具有强制约束力，但从程序主体地位平等角度，监察机关应尊重检察机关的工作，对检察机关意见的采纳情况应当予以书面说明。

2.证明责任履行配合义务的强化

根据无罪推定原则和检察机关的追诉职能，检察机关承担证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的证明责任，若达不到案件事实清楚、证据确实充分的证明标准，检察机关将承担诉讼裁判上的不利后果。监察机关与检察机关共同承担着追诉职能，在调查阶段获取的证据服务于之后的刑事追诉活动，监察机关将案件移送给检察机关之后，仍有配合检察机关履行证明责任的义务，亦是程序主体平等性的要求。

为督促监察机关履行配合义务，应采取以下完善措施：(1)完善录音录像调取规则。检察机关调取录音录像应当是“依职权调取”而不是“沟通后调取”，同时删除监察机关的审批规定；对于可能判处无期徒刑以上刑罚的监察案件，监察机关应当将录音录像随案移送(42)周敏琦：《监察案件录音录像制度的缺陷及其完善》，《四川警官学院学报》2022年第2期。；检察机关调取或随案移送的录音录像应当包括初核阶段的录音录像(43)魏昌东：《中国特色国家监察权的法治化建构策略》，《政法论坛》2021年第6期。；监察机关不得以“涉密风险”作为拒绝调取或移送的理由。(2)明确录音录像调取的范围。包括：一是犯罪嫌疑人、被告人或辩护人提出讯问活动违反法定程序，存在非法取证行为，并提供相关线索或材料的，监察机关应当向检察机关、法院及辩护人提供留存备查的讯问全过程的录音录像。二是自书材料在证据类型上归属于被告人供述与辩解的证据形式，应当确保其自愿性与真实性，对其形成过程应当进行同步录音录像。犯罪嫌疑人、被告人或辩护人提出自书材料的制作违反自愿性，内容不真实，并提供相关线索或材料的，监察机关应当向检察机关、法院及辩护人提供被调查人自书形成全过程的录音录像。三是监察人员在留置场所采取“不供不录”的方式取证，先以非讯问方式与被调查人“核对”犯罪事实，以规避制作同步录音录像，并要求其在正式讯问中依据所确定的事实做出供述，犯罪嫌疑人、被告人或辩护人对此提出程序违法的审查申请，并提供相关线索或材料的，监察机关应当向检察机关、法院及辩护人提供留置全过程的录音录像。(3)明确监察机关拒绝提供同步录音录像的法律后果。检察机关依职权或者依申请，认为可能存在以非法方法收集证据情形的，有权要求监察机关提供录音录像对证据收集的合法性进行证明，监察机关应当予以配合。监察机关拒绝提供录音录像或者提供后仍然存疑的，检察机关或人民法院可以以“不能排除非法取证的理由”，将相关证据视为“非法证据”予以排除。检察机关应当将下级监察机关不依法提供录音录像的情况，向其上级监察机关做出通报。

(二)制约关系的制度优化

1.自行补充侦查的规则完善

自行补充侦查体现了监检配合和制约关系的统一。一方面，自行补充侦查针对性较强，对于相关证据可以及时补充、核实，发挥了配合监察调查的作用。另一方面，自行补充侦查也具有制约功能，其虽具有补充性，但并不以退回补充调查为前置条件，检察机关经审查认为自行补充侦查更为适宜的，可直接决定自行补充侦查，特别是在出现非法证据排除等不宜再由监察机关自行补充调查的情形下，自行补充侦查更有利于加强权力制约，确保程序公正性价值的实现。

《刑事诉讼规则》第344条、《衔接办法》第40条以及《意见》第45条规定了人民检察院自行补充侦查的三种情形(44)根据规定，审查起诉阶段检察院可以进行补充侦查的三种情形分别是：(1)证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解的内容主要情节一致，个别情节不一致的；(2)物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；(3)其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。此外，《意见》第49条和第52条也规定了在法院审理阶段检察院补充侦查的情形。，其中，第三种属于弹性条款，即以“便利性”“效率”以及“查清案件事实”作为检察院自行补充侦查的判断标准。“便利性”“效率”属于追诉效率标准；“查清案件事实”属于实体公正标准。追诉效率标准以不影响实体公正实现为前提，通常发生在案件基本事实已经查清、证据体系已经形成，只是个别案件事实、情节、证据需要进行查证核实的情形下，属于自行补充侦查的消极标准，此时检察机关可以退回补充调查，也可以自行补充侦查。实体公正标准则发生在难以通过退回补充调查进行自行纠正，难以查清案件事实的情形下，属于自行补充侦查的积极标准，此时检察机关应当自行补充侦查。具体而言，在以下四种情形下，检察机关原则上应当自行补充侦查：(1)有证明或线索表明关于事实认定、案件定性的关键证据存在违法获得的可能性，需要核实证据合法性的；(2)影响定罪量刑的关键证据存在灭失风险，需要及时收集的；(3)犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人提出监察机关存在违法取证行为，明确要求检察机关重新调查取证的；(4)监察机关明确拒绝退回补充调查的。(45)洪春、丁建玮、陆秀勇：《检察机关自行补充侦查权的制度设计》，《人民检察》2019年第10期。此外，对于检察机关决定自行补充侦查的，无须事前与监察机关沟通一致，但需及时通知监察机关。

2.退回补充调查的规则完善

在退回补充调查制度设计上，应重视程序有效性的正当程序标准，强调公诉权对调查权的有效制约，具体包括：(1)退回补充调查提纲的规范化。检察机关虽然将案件退回监察机关，但程序已经进入到审查起诉阶段，监察机关在补充调查时的调查权，已经与之前有所不同，应当受公诉权的直接制约，仅针对检察机关认为需要补充调查的内容展开工作。(46)王霑：《退回补充调查需要厘清的几个问题》，《中国纪检监察报》2020年11月4日。检察机关做出的退回补充调查提纲不能停留在原则性的表述上，应当围绕证据标准说明事实认定、证明认定上存在的问题，明确补查的理由、目的、方法和期限，以更好发挥对监察机关补充调查的指导和制约作用。(47)陈小炜：《监检关系视野下退回补充调查与自行补充侦查》，《北方法学》2020年第6期。(2)确立检察机关在退回补充调查上的介入制度。有观点认为，在补充调查中，监察机关碰到疑难问题时可以咨询检察机关，但是不应商请检察机关介入其中，检察机关应保持中立。(48)孙曙生、高邢榕：《退回补充调查和自行补充侦查制度探讨》，《行政与法》2022年第2期。其实，在这种情形下，案件已经进入审查起诉阶段，程序并不会因为案件退回而倒流到未移送之前的案件调查阶段。既然如此，检察机关可以依职权介入退回补充调查，这种介入反映了检察机关对监察机关的制约关系，不同于案件未移送之前监察部门商请检察部门的提前介入。(3)确立退回补充调查无效的法律后果。在退回补充调查后，监察机关怠于进行补充调查的，或不按照调查提纲进行调查的，导致事实无法查清、定罪证据无法排除合理怀疑的，检察机关应当做出不起诉决定。

3.不起诉决定权的独立行使

检察机关独立行使不起诉决定权，是监检机关制约关系的重要保障。《监察法》规定检察机关做出不起诉决定应当经上一级人民检察院批准，并且监察机关还有复议权，已经可以达到防范权力滥用的目的。然而，《意见》进一步规定检察机关拟做出不起诉决定的，应当事先与监察部门沟通协商。这一规定虽然是出于谨慎处理案件的考虑，但违反了程序制约原理，破坏了不起诉权的独立性。《意见》是公检法监联合发布的规范性文件，对检察机关不起诉决定的适用有直接影响。中央纪委《关于加强和改进案件审理工作的意见》已经指出：“坚决防止设定‘零延期’‘零退查’‘零不诉’‘零无罪’‘零上诉’等脱离实际的工作目标。”在此前提下，应当尽可能减少监察机关对检察机关的正向制约，加强检察机关的逆向制约，以实现法治反腐之目的。对此，建议在监察法规范制定修正中，删除监察机关干预检察机关不起诉权行使的规定，同时《监察法》未来修正时，建议在第4条第2款“互相配合、互相制约”之后增加一款：“监察机关不得干涉其他机关职权范围内的正常工作。”

4.确立监察权滥用的刑事追责机制

《实施条例》第260条规定：“监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵纪守法情况的监督，按照管理权限依法对监察人员涉嫌违法犯罪问题进行调查处置。”但是“同体监督的制度设计，意在通过严控自身来预防权力外溢、规范权力行使，久而久之会由于‘若明若暗’的内部程序，使监督功能被实质消解”(49)周佑勇：《监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑》，《东方法学》2022年第4期。。正所谓“任何人都不能做裁判自我行为的法官”，监察权不仅需要系统内部的自我约束，更需要来自外部权力的刚性制约。《监察法》第66条以及《实施条例》第278条均规定监察人员在履行职责过程中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。然而，目前《刑法》尚未规定专门针对监察人员的犯罪罪名。其解决途径有二：一是基于调查权的侦查权属性，可通过实质解释将监察机关工作人员解释为司法工作人员，从而适用刑讯逼供罪、暴力取证罪等司法权力滥用的犯罪类型；二是直接修正《刑法》相关规定，将监察人员作为与司法工作人员并列的主体加以规定，同时规定此类案件由检察机关行使管辖权。