检察提前介入监察：正当性、限度与制度建构

阳 平

(中国纪检监察学院， 北京 100877)

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁行以来，随着一系列法规文件先后对检察机关提前介入监察机关办理的职务犯罪案件(以下简称检察提前介入监察)进行规定(1)主要包括：《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》《监察机关监督执法工作规定》《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》《人民检察院刑事诉讼规则》。，已运行多年的检察提前介入侦查制度被引入监察程序，并被广泛运用于监察实践。(2)王卓、侯颗：《国家监委已商请最高检提前介入30多起职务犯罪案件——监检办案程序衔接顺畅》，《中国纪检监察报》2019年12月31日。根据上述法规文件规定，重大、疑难、复杂职务犯罪案件需要检察机关提前介入的，经监察机关商请，人民检察院可以派员介入。理论学说视野中的检察提前介入监察的正当性思辨众说纷纭：肯定者确认其正当性和实践价值(3)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，《法学杂志》2020年第1期。，否定者认为其欠缺法理基础(4)封利强：《检察机关提前介入监察调查之检讨——兼论完善监检衔接机制的另一种思路》，《浙江社会科学》2020年第9期。，折衷论是肯定其法理正当性而要求划定边界。(5)朱全宝：《论检察机关的提前介入：法理、限度与程序》，《法学杂志》2019年第9期。实践视野中的检察提前介入监察存在适用率殊异的现象(6)例如，时任最高人民检察院第三检察厅厅长尹伊君认为实践中“存在介入率过低的问题”，参见尹伊君：《关于当前职务犯罪检察工作的几个问题》，《刑事检察工作指导》2019年第2辑。与之相反的观点是，有学者通过实证调研得出检察提前介入监察适用率过高，“有的基层检察机关办理的监察案件提前介入率高达100%”，参见左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期。，折射出在提前介入(7)为表述方便，如无特殊说明，下文出现的“提前介入”均指检察机关对监察机关办理的职务犯罪案件的提前介入。制度实践运行中适用主体对其理论基础尚存在认识偏差。从规范上探寻检察提前介入监察的理论依据，关乎制度存在的正当性以及制度建构的逻辑前提。对提前介入的实践运行开展调查研究更是发现问题、完善制度的重要路径。本文以辨析检察提前介入监察的理论逻辑与正当性为切入点，论述其理论基础，并基于对其运行状况的现实考察，对提前介入制度进行理论思考与建构。

一、检察提前介入监察的理论逻辑与正当性辨析

检察提前介入侦查制度所承载的功能由最初的提高办案效率、保证办案质量(8)例如，1988年最高人民检察院与公安部联合出台的《关于加强检察公安机关相互联系的通知》规定：“检察机关参加现场勘查和介入预审活动的主要任务是了解案情，研究证据，准确及时打击犯罪分子，保证办案质量，并对公安机关的勘查、预审活动以及收集证据等提出更确切的建议。”，演进为如今包括监督、引导侦查取证在内的多重功能。(9)2015年6月15日，最高人民检察院印发的《最高人民检察院关于加强出庭公诉工作的意见》规定：“积极介入侦查引导取证……按照提起公诉的标准，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，引导侦查机关(部门)完善证据链条和证明体系。”学界对该制度的理论基础存在“法律监督说”“诉讼职能说”“综合说”等观点分歧。(10)朱全宝:《论检察机关的提前介入：法理、限度与程序》，《法学杂志》2019年第9期。同样是提前介入，检察提前介入监察是否与检察提前介入侦查共享相同的理论基础？对此，学说中亦存在“法律监督说”“监察独立说”“公诉准备说”等观点分歧。(11)有观点认为检察提前介入监察的理论基础是“法律监督说”，参见周新：《论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动》，《法学》2021年第9期；蒋凌申：《论监察体制改革中的纪法协同》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。也有学者主张“监察独立说”，参见董坤：《检察提前介入监察：历史流变中的法理探寻与机制构建》，《政治与法律》2021年第9期。还有的主张“公诉准备说”，参见吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，《法学杂志》2020年第1期。笔者认为，提前介入是检察权与监察权互动的重要场域，折射的是权际关系，确立检察提前介入监察的法规依据是《监察法》，检察提前介入监察的理论基础不同于检察提前介入侦查的理论基础。

(一)对“法律监督说”“监察独立说”的批判

1.检察提前介入监察不是法律监督职能的行使

关于检察提前介入监察的理论基础，“法律监督说”认为，对检察机关法律监督权的认识不应仅局限于组织法上的“法律监督机关”条款，而应超越刑事司法领域对侦查权、审判权的监督制约，涵盖包括职务犯罪调查权运行在内的全方位法律适用过程。(12)周新：《论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动》，《法学》2021年第9期。该观点脱离我国特定的权力结构，是从应然角度论述法律监督的内涵。国家权力结构是一国所有公共权力的类型划分及其在纵横向度上的分配、组合而形成的关系类型。(13)魏昌东：《腐败治理体系法治化发展的一般原理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。然而，一国权力结构并不具有普世性，而是特定政治制度的产物。对我国检察权的性质及其权际关系的研究，只能立足于我国特定的权力结构和实定法条款。

首先，在我国权力结构中，监察权、检察权具有并立的宪法地位关系，所履行的监察监督、法律监督具有平行、互补关系。国家监察监督与法律监督同属于宪法所确定的监督类型，相互之间是平行关系。(14)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，《法学杂志》2020年第1期。同时，两者在监督作用上互为补充、相辅相成，都是党和国家监督体系的重要组成部分，共同保障国家和法律的统一正确实施。(15)万春：《关于检察权运行研究中的几个问题》，《中国检察官》2018年第8期。虽然监察机关有权对包括检察人员在内的所有公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪进行监督，但并无权监督检察权。“如果监察监督能够直接否定并处置其他权力运行，则监察委员会将实际成为所有权力事项的最终决定主体。”(16)程衍：《论监察权监督属性与行权逻辑》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。同样，从实定法的立场而言，检察机关可以通过行使公诉职能对监察机关办理的职务犯罪案件进行制约，但无法对监察权进行法律监督。若检察机关对监察办案展开监督，必然会牵扯到对纪委的工作进行监督，与检察机关在党的领导下开展工作相矛盾。(17)董坤：《检察提前介入监察：历史流变中的法理探寻与机制构建》，《政治与法律》2021年第9期。法律监督、监察监督的平行、互补关系决定了二者不是监督与被监督的关系。

其次，法律监督职能仅是我国检察机关的部分职能，且仅限于诉讼监督。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将检察机关界定为“国家的法律监督机关”。无论立法者在制定宪法时关于检察权和法律监督权是如何定位的，实际上检察权不能等同于法律监督权。(18)陈国庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，北京：中国检察出版社，2019年，第47页。这也是检察权的性质定义历来就存在“行政权说”(19)陈卫东: 《我国检察权的反思与重构———以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002 年第 2 期。、“司法权说”(20)吴建雄: 《检察权的司法价值及其完善》，《中国刑事法杂志》2011 年第 10 期。、“双重属性说”(21)龙宗智: 《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999 年第 10 期。、“法律监督权说”(22)石少侠: 《论我国检察权的性质———定位于法律监督权的检察权》，《法制与社会发展》2005 年第 3 期。分歧的原因。理解检察权的真正内涵，还应从检察机关的具体赋权职能进行分析。《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条赋予检察机关侦查、司法审查、公诉、法律监督、公益诉讼等职权。法律监督权是检察机关的职能之一，其他职能与法律监督职能存在差异。其中，检察机关行使公诉职能是作为与案件审判结果存在利害关系的诉讼当事方，若将公诉职能视为法律监督职能，则存在角色冲突。并且，检察机关的法律监督是通过诉讼形式实施的监督，是对监督对象在诉讼活动中正确适用法律的情况进行监督。这也是国家监察体制改革后，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第19条第2款将检察机关保留的部分侦查权能仅限于“在诉讼活动中发现司法工作人员涉嫌职务犯罪”的原因。由于检察机关的提前介入是在监察案件尚未进入刑事诉讼程序的监察阶段开始的，且监察机关人员不是司法工作人员，故检察机关无法对监察机关调查职务犯罪案件的情况进行法律监督，对监察机关的提前介入自然不涉及法律监督职能的行使。

2.“监察独立说”不宜作为检察提前介入监察的理论基础

有学者主张用“监察独立说”代替“公诉准备说”，作为检察提前介入监察的理论基础，理由是监察办案并非为公诉做准备，检察机关的提前介入主要是为了配合协助监察机关，提升职务犯罪案件办理的质量和效率，破除“两法衔接”中的程序障碍。(23)董坤：《检察提前介入监察：历史流变中的法理探寻与机制构建》，《政治与法律》2021年第9期。对此，笔者持不同意见。《宪法》第127条第1款规定，监察机关依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关独立行使权力并不意味着其不需要其他机关或个人的配合，或者可以不受制约地行使权力。若监察机关行使权力时没有其他机关的配合，则难以独立完成监察任务，尤其是在办理职务犯罪案件方面没有公诉机关、审判机关的配合，则无法对腐败犯罪诉诸刑罚、达到有效威慑潜在腐败犯罪的目的。同理，若监察机关的权力行使没有其他机关的制约，则容易出现监察权“一家独大”、自身腐败、挤压其他国家权力的行使，最终破坏国家权力分工原则，损害监察权行使的正当性。立基于此，《宪法》第127条第1款在赋予监察权独立性的基础上，于第2款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。可见，《宪法》对于监察机关依法“独立行使监察权”的行权要求与监检“互相配合、互相制约”的关系定位并不矛盾，二者是辩证统一的。检察机关提前介入只要遵循法定的适用边界，就不与监察独立原则相悖，也是其与监察机关“互相配合、互相制约”的重要场域。“监察独立说”可以解释监察权独立行使原则以及检察机关在提前介入中的配合对实现该原则的意义，但无法概括监检之间同时还具有“互相制约”关系以及其与监察机关依法独立行使权力的辩证统一关系，因而，不宜作为检察提前介入监察的理论基础。

(二)对“公诉准备说”的证成

1.“公诉准备说”作为检察提前介入监察的法理基础

“公诉准备说”是指侦查在程序上被当然地认为是为了提起公诉而作准备。(24)田口守一：《刑事诉讼法》，北京：法律出版社，2019年，第47页。由于监察机关有权调查职务违法、职务犯罪案件，且是职务违法案件的最终处置机关，监察机关开展调查并不只是为了服务于公诉目的，实践中移送审查起诉的案件占比也不多(25)例如，2021年全国纪检监察机关共立案63.1万件，处分62.7万人，移送检察机关2 822人。可得出，2021年纪检监察机关办理的案件中移送检察机关人数与总处分人数比为0.45%。参见赵乐际：《运用党的百年奋斗历史经验 推动纪检监察工作高质量发展 迎接党的二十大胜利召开——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》，《人民日报》2022年2月25日。，“公诉准备说”无法概括“监检”关系的全部。由于监察机关对职务犯罪案件仅具有调查权，非经检察机关审查起诉、法院审判无法对职务犯罪施以刑罚，故监察机关调查涉嫌职务犯罪、符合移送审查起诉的案件，必然是以“诉得出、判得了”为目的。为此，监察机关调查这类案件可以被视为是为了提起公诉而准备，以实现对犯罪的指控。因此，“公诉准备说”可以用来描述监察机关职务犯罪调查权与检察机关公诉权之间的关系。

具体到提前介入机制，一方面，监察机关只有在调查职务犯罪案件并认为其符合移送审查起诉的条件时，才需商请检察机关提前介入，主要目的在于，通过检察机关的协助，提升拟移送审查起诉案件的办理质量和效率。这在国家监察体制改革初期更具现实必要性，理由是：监察机关仅有部分人员是从检察机关转隶、具有办理职务犯罪案件的经验，大多数是国家监察体制改革前的纪检监察机关人员，缺乏职务犯罪案件调查的经验或知识储备，加之，监察程序与刑事诉讼程序存在差异，重大、疑难、复杂职务犯罪案件通常具有政治性强、取证难、证明难等特点(26)阳平：《“两规”到留置的演进历程、逻辑及启示》，《法学杂志》2021年第5期。，如何衔接司法、提升案件办理质量和效率是监察人员面临的重大挑战。监察机关通过商请检察机关提前介入，由后者从审查起诉角度对案件质量进行把关、提出完善建议，是应对该挑战的重要努力。另一方面，检察机关通过派员提前介入，做到在案件审查起诉前提前了解案情，及早发现并纠正存在的问题，明确后续审查起诉的重点，有助于减轻审查起诉的压力，提高审查起诉的针对性和质量。因此，检察提前介入既是监察机关借助检察机关的“把关协助”力量，也是检察机关为提升案件公诉质量和效率而将部分审查起诉职能或工作向监察阶段延伸，对监检双方均具有为公诉作准备、实现追诉目标的目的一致性。

2.“公诉准备说”的内涵：监检互相配合、互相制约

检察提前介入监察的理论依据是“公诉准备说”，并不意味着检察机关在提前介入中仅具有协助配合监察机关的职责，也不代表监察机关在检察机关提前介入中应无原则地配合或居于从属地位。鉴于职务犯罪调查与提前介入均是为审查起诉作准备，一方面，监检应在提前介入中互相配合。作为公诉职能的延伸，检察机关在提前介入中应当发挥公诉机关的优势，对监察机关办理案件中的证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等提出意见建议；监察机关通过有效采纳检察机关的意见，对案件存在的问题及时予以纠正、完善，避免案件“带病移送”，减少检察机关在审查起诉阶段的压力。对此，有学者认为，“监察机关对于原本属于自身职责范围内的证据收集、事实认定和法律适用等工作，要求检察机关通过提前介入来予以‘配合’，并不符合互相配合原则的立法原意”(27)封利强：《检察机关提前介入监察调查之检讨——兼论完善监检衔接机制的另一种思路》，《浙江社会科学》2020年第9期。。笔者认为，这一观点曲解了监检“互相配合”关系。虽然监检在职务犯罪案件办理中分别承担调查、公诉职责，但二者均属“大控方”，都具有依法实现国家求刑权、惩治腐败犯罪的目的，这种价值追求和利益的一致性，是二者互相配合的内在动力。当然，“互相配合”不是无原则地妥协谦让，不是联合办案，而是在遵循法律规范和办案规律的前提下的职责衔接。(28)陈辉、汪进元：《论“监、检、审”三机关间的分工、配合与制约关系》，《南京社会科学》2018年第5期。同样，检察机关提前介入监察，既不能“越俎代庖”，也不能联合办案，而是在坚持权力分工基础上的相互配合。

另一方面，提前介入与审查起诉职能的关联性决定了检察机关有权在提前介入中对存在的问题提出纠正意见，发挥公诉权制约监察调查权的作用。与检察机关在审查起诉阶段通过退回补充调查、作出不起诉决定、排除非法证据等事后、刚性制约方式相比，在案件进入审查起诉阶段前，检察机关向监察机关提出纠正意见这一事前制约方式更容易为监察机关所接受，成本更低，“能够有效提高工作效率，避免一些问题到了审查起诉阶段才发现”(29)《监检办案程序衔接顺畅 去年检察机关受理各级监委移送职务犯罪24234人》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202005/t20200525_218668.html，最后访问时间：2021年10月20日。，是对审查起诉阶段司法制约方式的有益补充。反之，检察机关在提前介入中对存在的问题若只讲配合，不讲制约，提前介入就会沦为为监察机关办案质量背书的形式，而无法真正达到协助监察机关提高案件办理质量和效率的目的。当然，提前介入中的制约是双向的，监察机关也有权对检察机关进行制约，即监察机关具有行使调查权的独立性，其对于检察机关提出的意见不一定都照单采纳，对于不合理的有权不予采纳。监检在提前介入阶段“互相配合、互相制约”关系是宪法定位的内在要求。

二、检察提前介入监察的限度

检察提前介入监察尽管具有现实必要性和理论正当性，但并不代表其适用的无限度性。检察提前介入的限度本身属于其正当性的构成要件，是“公诉准备说”的内在要求。

(一)提前介入的案件范围限定

监察调查、审查起诉关系是监检关系的常态化表现，二者互相配合、互相制约，共同完成对职务犯罪的指控，而检察机关提前介入只是监检关系的非常态化表现，需要设定一定限制。如果监察机关办理的所有职务犯罪案件都商请检察机关介入，会使监察机关产生对检察机关的过度依赖，不利于监察机关独立行使调查权，也会加剧监察机关与被调查人在力量配比上的不平等地位，消耗大量检察资源，影响检察机关其他职能的正常行使，使得法定审查起诉程序被虚置，难以发挥对监察机关移送案件的审核把关、过滤作用，进而强化“监察调查中心主义”(30)关于“监察调查中心主义”论述，参见周长军：《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究》，《法学论坛》2018年第2期；魏昌东：《中国特色国家监察权的法治化建构策略》，《政法论坛》2021年第6期。定位。根据现有规定，监察机关可以商请检察机关提前介入的案件类型为“重大、疑难、复杂案件”，这虽然限定了检察提前介入监察的大致范围，有助于避免滥用提前介入制度，但对于何谓“重大、疑难、复杂案件”仍有细化的空间。

(二)提前介入的启动主体与时间节点限定

检察提前介入侦查存在应侦查机关商请的“被动型介入”与检察机关依职权的“主动型介入”两种，后者被认为是检察机关对侦查机关行使法律监督职能的体现。不同于检察提前介入侦查，检察提前介入监察是公诉职能的延伸，而公诉职能本身就有谦抑性或被动性，非经案件调查、侦查程序不得对案件提起公诉。此外，监察机关与纪委合署办公，同时调查违纪、职务违法与职务犯罪案件，且办理的案件通常政治性、敏感性强，决定了监察调查权行使具有一定的封闭性。若检察机关主动提前介入监察或者在案件尚未进入监察机关内部审理程序时即介入，可能导致检察机关接触到其无权审查的违纪、职务违法案件，也会影响监察机关调查权的相对独立性和完整性。为此，现有规定关于检察提前介入的启动模式排除了“主动型介入”模式，而是以监察机关“书面商请”为前提的“被动型介入”模式。同时，在监察机关内部，商请检察机关提前介入的承办部门被限定为案件审理部门，其根据在于：第一，由案件审理部门启动，可确保提前介入的时间点是在案件调查终结进入审理阶段后。此时，案件是否涉嫌职务犯罪、是否符合移送审查起诉条件已经较为清晰，更好判断是否需要检察机关提前介入，且检察机关在这一阶段提前介入也能避免参与调查或对违纪、职务违法案件材料进行审查的可能性。第二，由案件审理部门启动，可确保案件调查部门移送的案件在检察机关提前介入前，案件审理部门先行审理或提前介入(31)根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第55条的规定，在案件调查阶段，对涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪行为性质认定分歧较大的，经批准案件审理部门可以提前介入。，不至于使监察机关的自我监督制约机制被虚置，从而保证监察机关对职务犯罪案件调查的主导权。因此，为保障监察调查权行使的独立性和完整性，处理好检察提前介入与监察机关案件审理部门提前介入等自我监督机制的边界，检察提前介入监察的启动主体应限定为监察机关案件审理部门，介入的时间节点一般是在监察案件调查终结进入内部审理程序后。

(三)提前介入的职能与任务限定

尽管监检关系是宪法所定位的“互相配合、互相制约”关系，但检察提前介入监察的主要功能应是配合协助监察机关提升案件办理质量和效率，制约监察机关的职务犯罪调查权宜仅作为其辅助或附随功能，即配合与制约不宜“均衡用力”，理由有二：第一，检察机关的审查起诉是法定的权力分工制约程序，其对监察机关职务犯罪调查权的制约是检察机关行使公诉权、维护公共利益的内在要求，与单向的、“被动型”提前介入相比，检察机关通过退回补充调查、作出不起诉决定、排除非法证据等制约监察机关的方式为《监察法》所明确，虽然具有时间的延迟性，但刚性更强，理应成为检察机关制约监察机关的主要方式。第二，尽管前文提到检察机关在提前介入中制约监察机关具有成本低、效率高的优点，但考虑到提前介入是应监察机关商请介入，且介入时间短，若提前介入被赋予过多制约职能，将难免分散检察机关在配合监察机关提升案件质量方面的时间投入，也可能因得不到监察机关的配合而影响制约效果，甚至出现监检机关及其人员互相监督的“权力对冲状态”(32)左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期。。综上，检察机关提前介入宜坚持“配合为主、制约为辅”的职能定位。据此，检察机关提前介入可包括如下工作任务：对证据收集、案件事实和性质认定、法律适用、涉案财物处理提出意见建议；对审查发现的非法证据提出依法排除或者重新收集的意见，对瑕疵证据提出完善补证的意见；对案件管辖问题提出意见和建议；对监察文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议；对是否采取强制措施以及采取何种强制措施进行审查。需要明确的是，尽管检察机关提前介入监察的主要目的是协助监察机关完善案件质量，但这种配合应恪守分工原则，避免参与监察机关的调查活动或决策形成，否则，会损及监察权的独立性，并使参与调查的检察官容易先入为主，从而使后续的审查起诉程序流于形式。

(四)提前介入的意见效力限定

尽管提前介入是公诉职能在监察阶段的延伸，但毕竟与审查起诉分属完全不同的阶段，提前介入意见不得代替审查起诉意见，以防止审查起诉程序被虚置。从认识论角度看，由于监察案件进入审查起诉阶段后，检察官通常可以接触更多的案件材料、阅案时间也会更长，并具有讯问犯罪嫌疑人、与辩护律师进行沟通等更多了解案情的渠道，对案件的认识理论上会比在提前介入阶段更全面，这些因素可能会导致审查起诉意见与提前介入意见不一致，而这种不一致有时也是符合办案规律的。对于两种意见不一致的，检察机关应及时与监察机关沟通，说明相关原因，原则上应以审查起诉意见为准；需要补充核实的，应当退回补充调查，必要时可以自行补充侦查。当然，并不能因为提前介入意见可以与审查起诉意见不一致，提前介入就可以形式化、随便应付，或者说提前介入意见不重要，如此，则不利于提升案件办理质量，背离了提前介入制度设置旨在“为公诉准备”的初衷。为提升审查起诉工作的效率和质量，提前介入意见应努力做到针对性强、质量高，并在尊重办案规律的基础上避免与审查起诉意见产生不必要的差异。

总结起来，检察提前介入监察制度在案件范围、启动主体、时间节点、职能任务、意见效力等方面的限定是该制度适用的边界。这些边界要求监察机关在商请检察机关提前介入时应坚持必要性原则，在提前介入中监检应做到分工负责、互相配合、互相制约，共同提升案件办理质量，促进监检衔接的顺畅。

三、检察提前介入监察的“形式化”运行特征与理论反思

关于检察提前介入监察的实践运行情况，目前已有的实证考察均限于特定地区(33)例如，有的对监察案件提前介入的实证考察限于西南地区的S省，参见左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期；有的限于东南沿海甲省A市、B市，参见周新：《论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动》，《法学》2021年第9期；有的限于东北M市，参见孙长国、张天麒：《程序衔接+实体配合：监察机关与检察机关办案中沟通机制研究——基于M市的实证分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2020年第3期。，所获得的数据及结论存在一定的地域局限性。为全面了解检察提前介入监察在全国范围内的运行状况，2021年7月笔者围绕该主题对来自上海市、山西省、内蒙古自治区、黑龙江省、辽宁省、吉林省、天津市、重庆市等8个省(区市)的32个市、县纪委监委共32名纪检监察干部进行了电话调研，并在此基础上对来自全国27个省(区市)的60个市县纪委监委的60名纪检监察干部(有部分为前述电话调研的对象)进行了一次匿名问卷调查。考虑到受访者的工作履历和岗位职责因素(34)参与问卷调查的受访者均为具有3年以上纪检监察工作经历的领导干部(所在单位的领导班子、相关业务室主任或副主任)，对所在单位办理职务犯罪案件的工作情况较为了解。并且，受访者中分管、负责或参与审查调查工作或案件审理工作的受访者占比78.34%。由于监察机关商请提前介入涉及审查调查部门或案件审理部门的参与，意味着受访者中大多数是对提前介入这一制度的适用情况具有直接知识。，他们对所在单位商请检察机关提前介入的运行情况较为了解或具有参与该工作的经验，并且调查研究的样本范围基本覆盖全国，具有广泛的代表性，因而调研发现大致能反映全国市县两级监察机关提前介入制度的运行情况。

针对“检察提前介入监察是否发挥了与监察机关互相配合、互相制约的制度预设作用”这一单选题，有60%的受访者给予肯定，30%的受访者认为“大多数案件中发挥了制度预设效果”。换言之，将近90%的受访者认为提前介入在所有案件或大多数案件中发挥了制度预设作用。同时，针对问卷中设置的及在电话调研中提出的相关问题，受访者的回答从微观层面反映了制度运行中存在的不足。

(一)制度运行中存在的不足

1.提前介入的案件范围限制不严、适用率畸高畸低

关于监察机关商请提前介入的案件范围，63.33%受访者选择“重大、疑难、复杂案件”，8.33%受访者选择“定性存在争议的案件”，还有将近30%的受访者选择“凡移的都商请提前介入”(13.33%)或“除少数简单案件外，其他案件均商请提前介入”(15%)。这表明，实践中存在一定比例的监察机关没有限制商请提前介入的案件类型，有的监察机关商请提前介入比例达100%(35)左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期。，一些案件既不疑难也不复杂，处理上无争议，也商请提前介入，希望通过提前介入减少或避免后续出现退回补充调查、不起诉的风险；而有的地方则没有商请提前介入的案件，对于可以提前介入的案件也不商请提前介入。是否按照规定的案件类型商请提前介入直接影响提前介入率。关于2020年7月—2021年7月期间，所在单位移送审查起诉的案件中商请提前介入的案件占比，45%的受访者认为“不到50%”，5%的受访者选择“0%”，但同时也有23.33%的受访者选择“超过90%”。可知，全国市县监察机关商请提前介入率并不平衡，存在畸高畸低的现象。考虑到提前介入具有一定的案件类型限制，并非一个必经程序，提前介入适用率低可能是因为不存在需要提前介入的案件，并不一定是非正常现象。然而，一些监察机关商请提前介入率过高甚至达到全覆盖，则存在滥用提前介入机制的可能。

2.提前介入的时机过早或过晚

为了解实践中检察提前介入监察的时间点，笔者设置了5个选项(单选或多选)：选项C“所有案件均在进入审理阶段后，移送审查起诉前15日才商请”；选项A“有的案件距移送审查起诉只有几天时间时才商请”；选项B“有的案件处于审查调查阶段就商请”；选项D“有的案件进入审理阶段即商请”；选项E“其他”。可知，选项C与A、B、D或E是相互排斥的。换言之，选了C，则不应选A、B、D或E；而A、B、D、E这4个选项之间是不排斥的，受访者可以从中选择一个或多个。通过分析发现，有31个受访者选择了C，同时选择A、B、D、E其中一个或多个选项的受访者为38人，总数超过60人，说明选择C的受访者中有部分同时选择了其他选项。作出这一选择的受访者不排除有的是因为认识错误，而将C与其他选项之间的关系理解为非排斥关系，进而作了多选，使得调研数据存在一定的误差；同时，也有可能是这些受访者认为实践中所在单位商请提前介入的时间节点既有C选项所示情形，也有其他情形，因而不顾C与其他选项之间的排斥关系而进行了多选。从上述数据看，尽管可能存在一定误差，但不影响对提前介入时间阶段的特点判断，即：大多数监察机关商请提前介入的时间节点是“案件均在进入审理阶段后，移送审查起诉前15日”，但有的案件商请提前介入时间或推迟到审查起诉前夕，或前移到审查调查期间。这表明，实践中，检察机关提前介入存在时间过早或过晚的情况，这一结论为电话调研结果所印证：有的监察机关审查调查部门对检察机关过度依赖，审查调查工作尚未结束、主要案情尚未查清即商请提前介入，导致介入过早、查审不分；有的监察机关在移送审查起诉前几天才商请提前介入，时间过于仓促，有时介入一两天后就要求出具书面意见，影响提前介入的质量。

3.提前介入的工作方式不规范

问卷调查发现，实践中，检察机关提前介入的工作方式主要是查阅案卷(占比86.67%)、听监察人员口头介绍情况(占比36.67%)，同时也存在其他较少使用的方式，包括：检察官与法官一道参与监察机关组织的案件咨询(占比13.33%)，调取相关录音录像(占比6.67%)，讯问被调查人、涉案人员(占比5%)。电话调研发现，检察机关提前介入的两种主要工作方式也存在“走过场”的现象。例如，有的监察机关未移送案卷材料供提前介入的检察官查阅，而是仅由审查调查部门工作人员口头介绍情况，检察官据此表态；有的检察机关派去参加纪检监察机关组织召开的反腐败协调小组会议或法律专家咨询委员会(36)根据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《监察机关监督执法工作规定》，监察机关根据工作需要，设立法律专家咨询委员会。对案件涉及专业技术问题或者具体业务政策、规定的，按程序报批后，监察机关可以向该委员会咨询，咨询的方式可以是会议或书面等方式。的检察官，与参与提前介入的检察官相同，其在上述会议上发表的意见被等同为提前介入意见。可见，实践中，有的检察机关提前介入的工作方式既包括直接参与讯问，或将提前介入与其他工作形式混同等违规情形，也有不负责、流于形式的现象，使得提前介入的意见不具有针对性、质量不高，造成后续审查起诉意见与提前介入意见出现本可避免的差异，没有真正发挥提前介入对提升案件办理质量和效率的作用。

4.提前介入的意见反馈与采纳不到位

根据现有规定，提前介入的检察官办案组或检察官应当详细记录案件情况和工作情况，形成提前介入的书面意见后按程序反馈，必要时经检察长同意后反馈。对于检察机关反馈的提前介入意见，监察机关是否应当采纳尽管未作规定，但如前文所述，监察机关对于合理可行的提前介入意见应当采纳，这样才能使提前介入工作真正发挥预设功能。问卷调查发现，针对提前介入存在的问题，有30%的受访者反映的是关于提前介入意见反馈采纳方面的问题，包括:监察机关对于检察机关提出的补证意见没有在移送审查起诉前补齐(占比20%)，导致案件证据存在的问题没有得到及时纠正；有的检察机关提出补证意见质量不高、针对性不强，产生后续退补风险，提前介入意见与审查起诉意见存在较大差异(8.83%)；在指定起诉、审判管辖案件中，出现多个检察机关提前介入的现象，相互之间缺乏沟通，提前介入意见不一(6.67%)。电话调研发现，有的检察机关采用口头形式反馈提前介入意见，反馈的意见过于笼统、不具体；有的监察机关对于检察机关提前介入的意见因主观或客观原因不采纳或仅是象征性采纳；有的监察机关、检察机关在提前介入中互相配合有余，而互相制约不足，未遵循实事求是原则，存在一方过于迁就另一方意见的现象，造成有的案件“带病移送”。可见，实践中，提前介入意见的反馈与采纳存在的问题主要是两个方面：提前介入意见的反馈形式不严肃、质量不高；监察机关对提前介入意见存在要么“未有效采纳”、要么“不加区别全盘采纳”这两种极端情形。

(二)“形式化提前介入”特征与成因分析

根据上述调研结果，检察提前介入监察在全国大多数市县两级监察机关发挥了制度预设效果，强化了制度存在的正当性。当然，从完善制度运行的角度，还应关注一项制度在局部地区或个案实践中暴露出的真问题，分析问题成因，并提出解决对策，以实现个案正义，避免局部问题扩大化，推进制度运行的规范化、法治化水平。通过对调研结果分析可知，在少数地方，提前介入外在表现为“泛化”“不规范化”特点，即提前介入适用率过高，未遵循有关提前介入的案件范围、职能任务、时间节点、工作方式等限定。提前介入“泛化”与“不规范化”的叠加，使得提前介入流于“形式化”，无法发挥其预期效果，反而可能沦为检察机关为监察机关办案质量进行非实质化“背书”的一种形式，进而成为监察机关规避退回补充调查、排除非法证据或不起诉等刚性制约方式的理由。“形式化提前介入”不仅会造成大量监察、司法资源的浪费，加剧“监察调查中心主义”格局的形成，而且不利于实现提升案件办理质量和效率、防止冤错案件、保障当事人合法权益的目标。“形式化提前介入”现象尽管仅在部分案件中出现，但若不予以关注解决，则容易蔓延扩展，进而损及该制度存在的正当性。

通过上述调研发现，“形式化提前介入”现象背后的深层次原因是监检双方没有将“公诉准备说”作为开展提前介入的理论指引。一方面，一些检察机关因主观或客观原因没有从审查起诉的角度开展提前介入，存在履职不严、配合形式化且制约不足的现象，导致提前介入意见质量不高、针对性不强；另一方面，一些监察机关未真正将提前介入视为是检察机关公诉职能的延伸、服务于公诉目的的制度安排，仅注重检察机关的配合而忽视其制约功能，以致对检察机关提前介入工作及提出的意见建议实质性配合不够。适用提前介入的主体存在的上述理念认识，既受其固有的思维和行为习惯影响，也与提前介入制度的塑造有关。现有制度刚性约束不强、内容不够健全、相关规定缺失等不足，未能对适用主体的“形式化”思维和行为予以有效规制，是“形式化提前介入”现象形成的制度成因。

四、迈向“实质化提前介入”的制度建构

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。(37)《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。提前介入要实现从“形式化”迈向“实质化”，需要有相应的制度保障。对此，应以“公诉准备说”为导向，结合实践运行中存在的问题对提前介入制度进行系统性建构，进而对制度适用主体的价值理念予以塑造、培育，使之确立严格遵循提前介入制度的理念。

(一)完善提前介入的启动机制

如前文所述，由于一些监察机关对“重大、疑难、复杂案件”类型存在认识、理解偏差，以致将原本简单的案件视为疑难复杂案件商请提前介入，导致提前介入适用率过高。为限制监察机关商请提前介入的案件条件，有学者建议以金额数作为判断“重大、疑难、复杂案件”的标准。(38)周新：《论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动》，《法学》2021年第9期。然而，这种“唯金额”的判断标准具有局限性，理由是：有的案件涉案金额很大，但案情简单不存在提前介入的必要，反之有的案件尽管涉案金额不大，但在证据收集、案件定性、事实认定等方面存在难点，具有商请提前介入的必要。为保证制度活力，同时受制于实践中个案的复杂性，制定完全客观精准的提前介入案件范围标准几乎是不可能的。(39)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，《法学杂志》2020年第1期。尽管如此，为防范提前介入的泛化，仍有必要对“重大、疑难、复杂案件”进行界定，同时完善商请提前介入的必要性审查机制。一方面，可将“重大案件”明确为“有重大影响的案件”，“疑难、复杂案件”限制为“在事实认定、案件定性以及法律适用等方面存在分歧的案件”。另一方面，明确符合上述要件的案件仅是商请提前介入的必要条件而非充分条件，是否需要商请提前介入，还应经监察机关案件审理部门审查，并报监察机关负责人批准。对于监察机关商请提前介入的案件，检察机关也应当进行审查判断，对于案情简单、不具有提前介入必要的，可以拒绝提前介入，同时向监察机关说明理由。(40)事实上，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款规定，经监察机关商请，人民检察院是“可以”而非“应当”派员介入监察机关办理的职务犯罪案件，表明检察机关对于监察机关提前介入的商请并非必须提前介入，而是可以根据需要不予提前介入。

(二)细化提前介入的时间安排

前述调研发现，不少监察机关未按照规定的时间要求商请检察机关提前介入。针对实践中商请提前介入时间过晚，导致提前介入流于形式的问题，有观点认为，应将提前介入阶段前移至调查实施阶段。(41)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，《法学杂志》2020年第1期。对此，笔者持不同意见。为确保监察调查权行使的独立性和完整性，防止出现监检联合办案，进而加剧被调查人的弱势地位、架空审查起诉程序，监察机关商请提前介入原则上应在案件进入监察审理程序后。在个案办理中，为确保提前介入真正发挥预期功能，应尊重办案规律，给予检察官相对合理、充足的时间以了解案情。考虑到检察机关提前介入监察的主要功能是提高案件办理质量和效率，发挥的是协助者而非主导者角色，且监察机关案件审理部门也有提前介入调查、审查起诉阶段有退回补充调查的制度设置，检察机关提前介入需要实现的是有限目标，不需要达到在审查起诉阶段了解案情的深度和广度，因而，提前介入所需时间不宜过长。结合各地实践，建议明确检察机关提前介入的时长应不少于10天。此外，对于监察机关案件审理部门在提前介入调查阶段与案件调查部门就事实认定、案件定性等存在严重分歧的重大疑难复杂案件，或留置期限届满等特殊情况，确有必要的，监察机关案件审理部门经报批程序批准后，可以商请检察机关在监察调查阶段提前介入，提前介入的方式应限制为听取案情汇报、提供咨询意见，不宜包括查阅案卷或录音录像等在监察审理阶段提前介入可以采用的方式，以减少提前介入对监察调查权独立性的影响。

(三)规范提前介入的组织形式

根据现有规定，检察提前介入监察的组织形式可以是办案组或检察官。有学者认为，工作组模式耗用司法资源多，更容易对后续审查起诉程序产生影响，主张宜以检察官个人介入模式为原则，慎用工作组模式。(42)左卫民、刘帅：《监察案件提前介入：基于356份调查问卷的实证研究》，《法学评论》2021年第5期。笔者主张，以工作组模式介入为原则，单个检察官介入为例外。第一，相比单个检察官，工作组效率更高，更能适应提前介入时间短、任务重的工作特点。第二，工作组内部的检察官之间通过相互配合、监督，共同研究，可以弥补单个检察官能力素质、经验可能存在的不足，衡平单个检察官的认识偏差或偏见，有利于确保提前介入的质量，更能体现提前介入意见的集体意志。由于提前介入本身具有服务于审查起诉的目的，检察机关以工作组形式提前介入，虽然增加了这一阶段的司法资源投入，但相应地会减少后续审查起诉的司法资源，总体并不一定会导致司法资源的消耗。当然，为平衡提前介入和审查起诉两阶段的司法资源投入，工作组人数不宜过多，以不少于2人为宜。在工作组人员构成上，为减少审查起诉阶段的重复劳动、提升效率，同时避免提前介入意见代替审查起诉意见，工作组应至少有一名检察官同时参与后续审查起诉工作，同时还应有不参与审查起诉的检察官参加，并且原则上不能是同时参加监察机关组织的法律专家咨询委员会或反腐败协调小组会的检察官，防止检察官因参与其他会议而形成先入为主的意见，影响提前介入的质量。另外，对于在审查起诉、审判阶段需要指定管辖的案件，考虑到负责案件调查的监察机关在层级上要高于承办审查起诉工作的检察机关，后者难以对前者进行有效制约(43)阳平：《我国监察管辖制度体系的构成及完善》，《法治研究》2020年第6期。，为确保提前介入的效果，加强监检的互相配合、互相制约，建议由负责指定管辖的检察机关和被指定管辖的检察机关共同派员参与提前介入。

(四)优化提前介入的工作方式

检察机关在提前介入中的职能任务决定了其工作方式，既要能确保给出高质量的提前介入意见，又要避免与监察机关联合办案。实践中，检察机关提前介入的工作方式主要是查阅案卷、听监察人员口头介绍情况。检察官通过这两种方式所了解的信息主观性强，甚至可能是被加工、过滤的信息，难以全面真实了解相关案情，不利于形成高质量的提前介入意见。为增强提前介入的实质化效果、发挥一定制约作用，参与提前介入的检察官需要对证据合法性进行审查分析的，有权向监察机关调取同步录音录像，但需要避免参与讯问被调查人、询问证人等调查活动，以防止与监察机关联合办案。同时，应明确监察机关负有为检察机关有效开展提前介入工作提供便利、予以配合的义务，包括：全面介绍案件情况，提供相关监察文书和已经取得的证据材料，应检察机关要求提供相关的录音录像。

(五)健全提前介入意见的采纳反馈机制

提前介入意见不同于法律专家咨询委员会对案件有关问题的论证意见，前者对监察机关的案件办理应有一定的约束力，否则提前介入将流于形式，而后者仅对案件办理具有参考作用，并无拘束力。当然，这并不是说监察机关对于检察机关提前介入形成的意见应不加区别地全盘接受。对于正确合理的意见，监察机关应当采纳，对于不合理的可以不予采纳，但应说明理由，这既是监检“互相制约”宪法关系的体现，也符合监察机关独立行使调查权的原则。对于可能出现的意见不一致且无法统一的情况，建议按照刑事审判的证据要求和标准，“首先由双方沟通研究，力争达成一致意见；必要时可按程序向法律专家咨询委员会咨询或组织论证”(44)钟纪晟：《监委案件审理部门提前介入与检察机关公诉部门提前介入有何区别》，《中国纪检监察报》2019年3月13日。。另外，对于应予采纳的提前介入意见，但因补证时间不够而无法在移送审查起诉前反馈采纳情况的，可以经与检察机关沟通，在案件移送审查起诉后、案件提起公诉前将采纳情况移送检察机关。

考虑到提前介入是监检“互相配合、互相制约”关系在监察阶段的重要体现，对于监察机关移送审查起诉案件的办理质量和效率提升、当事人合法权益保障等具有重要影响，这一制度应有刚性约束力。为此，对提前介入的规范模式应从当前“内部规定”转向“法律规定”，并适时将上述建议纳入相关监察法规。

本文通过论证得出，检察提前介入监察的理论依据是“公诉准备说”，提前介入存在的正当性本身还要求它应在案件范围、启动主体、时间节点、职能任务、意见效力等方面遵循法定限度。针对实践中个别地方存在的“形式化提前介入”现象，关键是要以“公诉准备说”为导向对现有提前介入制度予以重构，并以此培育、塑造制度适用主体的理念思维和能力素质，推动提前介入走向规范化实质化，发挥其预设作用。当然，完善提前介入制度并非为了提升该制度的适用率。恰恰相反，一个理想的愿景是，随着国家监察体制改革的深入推进，纪检监察队伍规范化、法治化意识不断增强，专业化能力素质不断提升，提前介入的适用率应越来越低。尽管如此，对于少量需要提前介入的案件，如何去形式化、实现实质化，始终应是适用提前介入制度的“初心使命”。