美国《银行保密法》遵循性绩效审计的借鉴

何周洋

摘要美国西南边境地区存在较高与洗钱相关的风险，美国政府问责办公室（the U.S. Government Accountability Office）根据《银行保密法》的要求对该地区银行的遵循情况进行审计。文章首先阐述了美国《银行保密法》的主要规定、银行BSA/AML合规计划的组成部分、监管机构对账户中止和关闭分行的要求；然后分析了审计的目的、依据和目标，并阐述了审计的主要过程和审计的结论；最后总结了对我国相关审计的借鉴和启示。

关键词 银行保密法；洗钱；合规审计；美国

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.02.006

墨西哥是美国第二大进出口商品贸易伙伴，与墨西哥的边境贸易是美国国家经济的一个重要组成部分，这得益于其靠近国际边境和相关海港以及货物进出口的内陆港口。同时，美国国务院将墨西哥列为一个主要的洗钱国家，西南边境地区由于靠近墨西哥，所以面临着很高的洗钱及相关金融犯罪风险。根据财政部2017年的国家洗钱风险评估，犯罪组织利用广阔的边境从事跨境贩毒、人口走私和洗钱活动。评估还指出，西南边境地区绝大多数县被认定为高强度金融犯罪区或高强度贩毒区，大量现金从美国各地的分销点流向西南边境城镇，并从那里走私到墨西哥，这是贩毒组织为支付毒品费用而在国内收集的一些现金。

高强度金融犯罪区或高强度贩毒区的管理目标是集中联邦、州和地方各级政府的执法工作，打击洗钱和贩毒活动。近年来，一些西南边境的居民和企业报告显示，难以获得银行服务且银行账户被终止，这给他们的生活带来了极大的不便，国会要求美国政府问责办公室调查西南边境地区的居民和企业是否因为银行关闭分行而失去获得银行服务的机会。此外，洗钱和恐怖融资对国家安全和金融体系的完整性构成威胁，对此进行审查可以保护国家的资金安全，维护国家的长治久安。

一、美国银行保密法的框架内容

（一）核心要求

《银行保密法》是联邦执法工作中的一个重要工具，用于检测和阻止金融机构犯罪活动，包括洗钱和恐怖融资，其实施条例通常要求包括银行在内的金融机构收集和保留各种客户交易记录，核实客户身份，维持反洗钱计划并报告可疑交易。《银行保密法》的监管和执行涉及多个联邦机构，财政部金融犯罪执法局负责实施《银行保密法》，有权要求执行该法案，并利用和联合其他联邦监管机构，包括联邦银行监管机构实施检查的职能，收集、分析和维护金融机构根据《银行保密法》要求提交的报告和信息。银行监管机构需要审查主要客户的风险，还需要审查是否遵守BSA/AML（《银行保密法》/《反洗钱法》）的条款要求，作为例行安全和健全性检查的一部分，通常每12至18个月进行一次审查。此外，审查员需要审查银行是否有完善的内部控制系统，以确保持续遵守BSA/AML法规。联邦银行监管机构可对违反BSA/AML要求的行为采取强制措施，他们还可以独立或与金融犯罪调查委员会同时评估对金融机构和个人的民事罚款。

（二）银行BSA/AML合规计划的组成部分

所有银行都必须建立一个《银行保密法》和《反洗钱法》的合规计划，其中包括政策、程序和流程，这个计划至少规定：确保持续合规的内部控制系统；拥有负责管理BSA合规性的指定人员；适当的人员培训；对BSA/AML合规性进行独立测试，以及对客户进行持续的尽职调查。

BSA/AML条例要求每家銀行根据自身规模和风险，以及提供的产品和服务、客户处理的交易类型等因素制定合规计划，BSA/AML合规计划包括以下组成部分：

1.客户识别程序

银行必须有开立账户的书面程序，并且必须在开立账户之前获得每个客户的姓名、出生日期、地址和身份证号码。此外，银行还必须收集有关客户的其他信息，以便在合理可行的范围内验证每个客户的身份。

2.客户尽职调查

客户尽职调查程序使银行能够相对确定地预测客户可能参与的交易类型，这有助于银行确定客户何时的交易存在可疑迹象。此外，银行还必须记录其进行客户尽职调查的流程，实施适当的风险评估程序，进行持续监控以识别和报告可疑的活动交易，并维护和更新客户信息。

3.强化尽职调查

银行在开户时应密切地审查高风险客户及其交易，尤其是审查频繁的交易，针对存在洗钱或恐怖融资的高风险客户进行强化尽职调查有助于银行了解这些客户的预期交易，并实施适当的可疑活动监控系统。

4.可疑活动监测

银行必须制定政策和程序来监控交易和报告可疑活动，并且银行通常使用手动交易或自动化监控系统来识别或警告异常活动，手动交易监控系统通常是针对特定类型的交易，例如，涉及大量现金的交易以及进出国外地区的交易；大型银行、在许多地方运营或拥有大量高风险客户的银行通常使用自动化监控系统，这个系统通常是使用计算机程序来识别单个事务、异常活动的事务和潜在的可疑活动。

银行还必须遵守某些报告要求，如：

1.货币交易报告

银行必须以电子方式为每笔交易提交一份货币交易报告，如超过10 000美元的存款或取款。

2.可疑活动报告

当一项交易合计至少有5 000美元的资金，并且机构怀疑或有理由怀疑该项交易符合某些可疑条件时，银行必须以电子方式提交可疑活动报告。

（三）账户终止和关闭分行的监管要求

一般来说，联邦银行监管机构不会要求银行开立、关闭或维护个人账户。然而，银行通常用政策和程序来描述其在BSA/AML合规计划中不开立或关闭账户的标准。例如，虽然银行没有要求将关闭的账户作为提交可疑活动报告的对象，但银行应制定政策和程序，以确定何时上报因可疑活动报告申报而发生的问题，以及何时关闭账户和关闭账户的标准。

联邦银行监管机构不能禁止银行关闭分行，但是，联邦存款保险公司投保的银行必须在提议关闭分行前90天内向其主要银行监管机构提交关闭分行的通知，通知必须包括关闭分行的详细原因以及其他相关统计信息。银行还必须在分行关闭前至少30天内向关闭分行的客户发送通知，说明关闭的日期，并确定分支机构客户在该日期之后可在何处获得服务或提供一个电话号码，供客户致电以确定替代的地点。

二、《银行保密法》遵循性审计的目标和过程

（一）审计的目标

1.描述西南边境银行可能面临更高的BSA/ AML合规风险的类型，以及它们可能遇到的BSA/AML合规挑战。

2.确定西南边境地区银行终止账户和关闭分行的程度，以及终止和关闭的原因。

3.描述西南边境银行账户终止和分支机构关闭对西南边境社区的银行客户和其他人带来的影响。

4.描述财政部金融犯罪执法局和联邦银行监管机构、美联储、联邦存款保险公司和货币监理署的董事会是如何应对西南边境地区的风险，以及为降低风险所做努力的有效性。

（二）审计的主要过程

1.评价西南边境银行面临的合规风险和挑战

为了描述西南边境银行可能面临更高的BSA/ AML合规风险的类型以及它们可能遇到的BSA/ AML合规挑战，美国政府问责办公室实施了如下程序：

美国政府问责办公室通过分析财政部金融犯罪执法局关于西南边境地区银行分行提交的可疑活动报告和货币交易报告的数据，并比较2017年至2019年西南边境地区以外类似地理区域的部分备案的数据；利用联邦存款保险公司、货币监理署和美联储于2015年1月至2019年6月提供的非公开数据审查银行违反BSA/AML的行为；获取和分析了美国银行、西南边境银行违反BSA/AML规定的所有汇总数据。此外，美国政府问责办公室还分析了2015年1月至2019年6月期间联邦银行监管机构提供的BSA/AML非正式执法行动数据，以及联邦银行监管机构和金融情报中心获取的BSA/AML正式执法行动数据，审查所选西南边境银行的BSA/AML文件，以获取有关BSA/ AML违规的其他行为[1]。

美国政府问责办公室利用联邦存款保险公司截至2019年6月30日所有的西南边境银行汇总的数据，确定了19家西南边境银行的代表进行访谈。选择的标准如下：基于资产规模，采访五大西南边境银行中的四家；作为对西南边境社区——亚利桑那州的诺加莱斯、加利福尼亚州的圣伊西德罗和德克萨斯州的麦卡伦实地考察的一部分，准备采访9家社区内或附近运营的西南边境银行，计划把重点放在该地区分行数量较少的银行上；采访另外6家西南边境银行，询问他们与遵守BSA/ AML要求有关的问题。除了对银行的访谈外，美国政府问责办公室还准备访谈来自联邦存款保险公司、美联储和货币监理署的官员，以及来自各联邦银行监管机构的BSA/AML审查专家，以了解他们对西南边境地区银行面临风险的看法。

2.确定银行账户终止的程度和原因

为了确定西南边境地区银行终止账户和关闭分行的程度，以及终止和关闭的原因，美国政府问责办公室实施程序如下：

为了确定银行在西南边境地区终止账户的程度和原因，美国政府问责办公室计划对全国有代表性的银行进行一项网络调查，询问与银行有关的BSA/AML风险账户的限制或终止，以及做出这些决定的原因。进行调查所遇到的任何困难都可能导致非抽样误差。例如，在解释某个特定问题或提供给受访者的信息来源时遇到困难，可能会在调查结果中引入不必要的可变性，所以美国政府问责办公室计划采取开放问卷、收集数据和分析结果等一系列方法，尽量减少这种非抽样误差带来的问题。此外，美国政府问责办公室还采访了7家特定的西南边境银行代表，并且对他们进行调查前测试，目的是确保调查问题的明确性，获得可靠的建议。美国政府问责办公室还访谈了联邦银行监管机构、联邦、州和地方执法官员以及银行行业协会，以了解他们对银行账户终止的看法。

为了确定银行在西南边境地区关闭分行的程度和原因，美国政府问责办公室分析了各种数据的来源，为了评估银行分行关闭的趋势，美国政府问责办公室访谈了银行官员，还分析了联邦存款保险公司汇总数据库中有关银行分行规模和位置的数据，此外，美国政府问责办公室将银行分行规模和位置的汇总数据与美国人口普查局、美国商务部经济分析局和财政部金融犯罪执法局等机构的人口统计、经济和洗钱相关风险的数据相结合，然后利用合并后的数据对分行关闭的潜在驱动因素进行经济计量分析，并比较了西南边境地区分支机构关闭的趋势与国家趋势，以及西南边境地区以外的县的趋势。

3.评价西南边境银行账户终止带来的影响

为了描述西南边境银行账户终止和分支机构关闭对西南边境社区的银行客户和其他人带来的影响，美国政府问责办公室实施了如下程序：

美国政府问责办公室对四个西南边境州中的三个（亚利桑那州的诺加莱斯、加利福尼亚州的圣伊西德罗和德克萨斯州的麦卡伦）社区进行现场调查，还组织了五个讨论组进行讨论，讨论组包括2至10名参与者，参与者通过抽样方法选择，每次讨论都有专人记录，并使用这些记录来总结参与者对其所在社区的账户终止和分支机构关闭对他们影响的回答。美国政府问责办公室还采访了各种边境利益相关者，包括经济发展专家、专注于边境贸易和商业、工业组织，以及代表边境社区的商会和市政官员。

4.评估联邦机构如何应对风险以及降低风险

为了评估财政部金融犯罪执法局和联邦银行监管机构、美联储、联邦存款保险公司和货币监理署的董事会是如何应对西南边境地区的风险，以及为降低风险所做努力的有效性，美国政府问责办公室实施程序如下：

美國政府问责办公室对监管机构向银行发布的有关降低风险的指导意见和文件、货币监理署对降低风险的内部分析、金融行动特别工作组关于反洗钱和恐怖融资措施以及金融包容性的指导意见和大多数行政分支机构的各种行政命令进行了审查。此外，还审查了财政部关于BSA监管审查的文件，以及联邦金融机构审查委员会发布的与风险评估相关的联邦内部控制标准。最后，美国政府问责办公室对财政部金融犯罪执法局和联邦银行监管机构的官员进行了访谈，了解他们采取与降低风险有关的行动，以及他们对BSA法规进行的回顾性审查。

三、审计的主要结论

（一）高风险客户的数量带来合规风险和挑战

因为现金交易量大，跨境交易数量多，外国账户持有人多，所以西南边境地区洗钱风险很高。现金交易增加了银行的BSA/AML合规风险，因为使用现金的匿名性越高，洗钱或恐怖融资的风险就越大；涉及跨境电汇和立即提取现金的交易可能引发洗钱嫌疑，需要银行进一步审查，BSA/ AML条例通常要求银行保留国内和国际资金转移3000美元或以上的文件，包括有关交易发起人和受益人的具体识别信息[2]；外国账户持有人是洗钱和恐怖融资的另一类高风险客户，这些类型的客户在西南边境地区很普遍，特别是在账户持有人不在美国的情况下，可能给银行认证其身份、资金来源和财产来源带来挑战，也有可能把资金转移到其他国家，这增加了银行BSA/AML的合规风险。美国政府问责办公室对银行货币交易报告文件数据的审查证实，在西南边境地区经营的银行分行比其他地方的银行分行要处理更多的大额现金交易、高风险客户交易和跨境交易，这导致需要对可疑交易进行更为密集的账户监控和调查，并且对遵守客户识别程序的要求更具挑战性。

美国政府问责办公室发现，2019年，西南边境地区的银行分行提交的存款准备金率平均比同一州其他类似县的银行分行高出约30%，比该地区以外其他高风险县的银行分行高出约60%，提交的可疑活动报告平均是同一州其他类似县银行分行的三倍，平均是非边境地区其他高风险金融犯罪区或贩毒县银行分行的2.5倍。

（二）与洗钱相关的风险使西南边境客户获得的银行服务减少

大多数西南边境银行是与BSA/AML风险有关的原因而终止了账户，从2017年1月1日至2019年12月31日，大约有80%的西南边境银行由于与BSA/AML风险相关的原因终止了业务或个人账户，对于其业务扩展到西南边境地区以外的西南边境银行，有近60%的银行终止了其在西南边境分行的业务或个人账户，对于未在西南边境地区开展业务的银行，与BSA/AML风险相关的账户终止因银行规模而异。2017年1月至2019年12月，银行终止账户最常见原因是相关账户的可疑活动备案，大约有93%的西南边境银行终止了账户是因为可疑活动报告的归档，80%的西南边境银行限制或不向某些被视为洗钱或恐怖融资的高风险企业提供账户，特别是不向金融服务企业和外国企业提供账户。

自2013年以来，西南边境地区的县银行分行一直在持续减少，这与国家和地区趋势以及该地区以外其他高风险金融犯罪区或贩毒县的趋势类似。在全国范围内，美国政府问责办公室的经济计量分析发现，城市、收入较高或与洗钱相关风险较高的县更容易失去分支机构，所以与洗钱相关的风险可能是西南边境地区分行关闭相对更重要的驱动因素。

（三）分行关闭和账户终止减少经济增长和银行服务

从2016年到2019年，美国政府问责办公室访问的亚利桑那州、加利福尼亚州和德克萨斯州的社区经历了多家银行分行关闭，这些社区总共损失了12家银行分行，根据资产规模来说，其中9家是大型或特大型银行的分行。在访问的三个社区中，从事跨境贸易的企业、现金密集型企业和墨西哥国民都受到账户终止和分支机构关闭的影响，分支机构关闭，导致借款选择减少，对社区的投资有限，这阻碍了企业的发展。由于分支机构关闭或银行加大努力遵守BSA/AML要求，这使得银行客户在社区完成银行交易遇到困难，他们需要进一步开展银行业务活动，为新的银行业务替代品支付更高的费用，有时还会在完成银行业务方面遇到困难，这使他们必须进一步前往新银行所在地，这给客户带来了额外的成本和不便。

（四）监管者未能充分评估影响银行减少服务的因素

监管机构尚未充分评估影响银行风险的因素，财政部金融犯罪执法局和联邦银行监管机构通过回顾性审查来审查现有法规、行政命令和立法，以确定是否应保留或修订这些法规以及其他事项，并对部分BSA/AML法规进行了回顾性审查。然而，这些审查并未评估银行的BSA/AML监管问题，也未评估它们是如何降低风险以及降低风险的有效性，财政部金融犯罪执法局、联邦银行监管机构和国会没有提供必要的信息来确定是否可以使BSA/AML法规及其实施更有效。

财政部和联邦银行监管机构也参与了一些对代理银行和货币服务业务账户数量下降的国际活动，还与西南边境地区的居民和企业会面，讨论与该地区降低风险有关的问题。2017年11月，货币监理署监管的银行将根据具体情况评估个人货币服务业务和客户所构成的风险，并实施控制措施，以管理与每个客户相关的风险；2019年，货币监理署审查了其监管机构如何制定和实施的政策和程序，将评估客户风险作为BSA/AML计划的一部分，出了关闭客户账户的决定，并重点审查了某些大型银行对外国代理银行账户风险的评估。

四、对我国相关金融合规审计的借鉴

（一）审计方法的借鉴

绩效审计的方法有评价综合方法、内容分析方法、调查方法、结构化访谈方法、案例研究方法、前瞻性评价综合法，美国政府问责办公室在本次调查中主要运用的方法如下：

1.内容分析方法——对各种文件及数据的审查

内容分析方法，是一种分析文本信息的系统性研究方法，它使评价人员能够按照标准化的方式对文本信息进行推理[3]。审计人员能够运用内容分析清楚地说明一个项目的目标，描述项目活动并确定项目成果。

美国政府问责办公室对可疑活动报告、货币交易报告和关于BSA/AML执法行动的各种数据和资料进行了審查，使得到的结果更加准确，这是绩效审计中获取数据资料最基本、最直接，也是最有效的方法，我国在审计工作中也应大量运用内容分析法，分析内容的资料应该广泛，即包括历史的、现实的书面文件资料以及对未来、前景预测的数据资料。

2.结构化访谈方法——对银行官员、代表和客户进行访谈

结构化访谈是指利用数据采集工具通过电话或者面对面访谈的方式收集数据的访谈方法，在进行结构化访谈时，评估员以准确的方式向很多个体或者代表很多组织的个体提出相同的问题，并总结受访者的回答[4]。

美国政府问责办公室采访了19家西南边境银行、各种银行业集团和贸易协会以及联邦银行监管机构的官员、西南边境银行的代表、银行客户，还组织了五次讨论组会议，并且对受访者的回答进行了整理和总结，这样对得到的信息加以证实，使得到的信息更加有效。我国在审计过程中也应大量运用结构化访谈方法，但是通过访谈方法获取的信息通常只能为审计人员提供一些线索，审计人员需要对访谈得到的信息进一步加以证实，确定其真实性和完整性，使结果更加准确。

（二）审计报告的借鉴

1.在审计报告中明确审计目标，阐明审计背景

审计目标是指审计项目所要完成的预期审计效果，是审计项目的工作方向，审计背景使读者对被审计事项有一个清晰地理解，美国政府问责办公室在审计报告说明了审计目标，阐明了审计背景，这有利于审计人员对审计工作的开展，体现了審计活动和审计组织的价值。这意味着我国在审计报告中可以增加对目标和背景的描述，这样可以便于报告者使用者理解和使用审计报告，也更好的使社会公众监督审计工作，认可审计工作的质量。

2.在绩效审计报告中有完备的绩效数据收集方式

绩效数据的收集是一项复杂而系统的工程，在绩效审计报告附录中，美国政府问责办公室用图表的形式详细地说明了各个绩效数据的来源以及方法，保证了数据的可靠性，使结果更加真实。我国可以在绩效审计报告中加入绩效数据的收集方式，这样可以使审计报告更加完整，可使用性更强[5]。

3.在绩效审计报告中，采用的是详式报告的形式

美国政府问责办公室在绩效审计报告中，采用了比较详细的文字来表达审计人员的意见，特别是对存在的问题、审计的结论和改进的措施、建议更为详细地阐述。我国在撰写审计报告时要详细阐述这几个方面，这样可以使审计报告更加完整，可以让报告使用者充分、正确的理解报告事项。

4.绩效审计报告更侧重建设性

在美国绩效审计报告附录中，有各个监管机构给出的建议，该建议具有针对性、可操作性、便于检查和衡量，是审计项目中的核心内容之一。我国审计人员在对被审计单位的经济效益状况做出评估时，要注重提出挖掘潜力、进一步提高经济效益的建议，以帮助被审计单位改进工作，使绩效审计报告更具建设性。AFA

参考文献

[1] GAO. Bank Secrecy Act：Derisking along the Southwest Border Highlights Need for Regu‐lators to Enhance Retrospective Reviews[R].2019.

[2]王延伟.美国国家“风险为本”反洗钱监管体系经验借鉴与启示[J].武汉金融，2017（7）：48-51.

[3]梅元清，卢颖，丁棠丽.美国政府绩效审计方法的变迁及其对我国的启示研究——基于美国联邦政府财务报告数据实证分析[J].对外经贸，2017（4）：151-154.

[4]袁博恒.美国金融审计的特色及对我国金融审计的启示[J].中国管理信息化，2016，19（3）：13-15.

[5]刘武，柴静.商业银行绩效审计探讨[J].学术论坛，2016，36（3）：134-136+218.

（审稿：游宇编辑：冯金玉）