国家审计在反腐治理中的路径探究

2022-04-08吕平章

航空财会 2022年2期

吕平章

摘要近年来，我国高度重视反腐问题，把反腐治理放到突出位置。国家审计是国家监督体系中重要的组成部分，是国家治理中的高效机制。新时代背景下，国家审计在反腐治理中发挥着独特的作用。文章对2016年至2020年审计署移送违纪违法问题线索查处情况进行汇总，分析近五年国家审计在反腐治理中取得的成果，并发现问题与不足。从扩大审计信息的影响力，加强审计管理体制改革，建立反腐战略协同机制和搭建区块链审计反腐平台等方面，提出国家审计在反腐治理中的实现路径。

关键词国家审计；反腐治理；审计管理体制；区块链审计

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.02.003

腐败是抑制经济发展的掣肘，是危害社会安全的毒瘤，是阻碍人民幸福的桎梏。腐败的滋生和蔓延将严重阻碍国家的现代化进程，不利于社会公平正义的实现，甚至激化社會矛盾。近年来，我们党和政府高度重视反腐治理工作，加大对腐败现象的打击力度，并取得了显著的成效。习近平总书记在十九大报告中指出：“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”国家审计作为国家治理中的“免疫系统”，能够通过审计线索发现和揭示腐败问题，产生曝光效应，同时将腐败案件移送至相关部门调查处理，对腐败的发生可以起到抵御和预防的作用。然而，由于当前腐败问题呈新型化、多样化、隐蔽化等特点，国家审计目前还存在一些不足，不利于其监督功能的全面发挥。这就需要积极探索国家审计在腐败治理中的实现路径，从而更好地发挥国家审计的价值，保持遏制腐败的高压态势。

一、国家审计反腐治理的机理分析

（一）国家审计的揭示功能与反腐治理

国家审计的揭示功能是指审计机关作为独立的第三方，能够对被审计单位的经济活动进行审查，发现并揭露其存在的腐败问题。通过对以往腐败案例的分析可以发现，当前我国腐败问题最普遍、最典型的特征就是贪污受贿、挪用财政资金和公款私用。在审计工作中，审计机关能够对被审计单位的经济活动进行全面监督和审查，从而揭示其中的违规问题和腐败线索。审计署每年将审计结果以公告的形式公开在网站上，包括国家重大政策措施落实情况，中央预算执行情况，扶贫资金使用情况和重大工程实施情况等内容。同时，地方审计机关也在各自的网站上设置公告专栏，定期发布审计结果公告。审计结果公告能够揭示被审计单位违规行为，将腐败问题公示于众，产生曝光效应，形成强大的社会舆论监督。因此，国家审计的揭示功能能够发挥监督性作用，初步实现反腐治理。

（二）国家审计的抵御功能与反腐治理

国家审计的抵御功能是指审计机关发现和揭露问题后，能够直接或间接依法查处被审计单位[1]。一方面，根据《审计法》规定，审计机关对于违反国家相关规定的被审计单位可直接进行处罚。比如，审计机关可以单独对被审计单位的财政专项资金的运用情况进行审查，或者与检察、监察机关联合办案，依法查处被审计单位的违规行为。另一方面，审计机关在审查中发现被审计单位存在腐败行为后，可以将问题线索移送到其他行政机关或司法机关，由其他部门立案调查。审计机关可以向其他监督部门有针对性地提出建议，协助其他监督部门高效办案。此外，审计机关根据审查出的一系列违规问题，分析被审计单位存在的体制机制缺陷和管理漏洞，有的放矢地提出整改意见，敦促被审计单位认真整改，避免类似问题再次发生。因此，国家审计的抵御功能能够发挥建议性作用，进一步实现反腐治理。

（三）国家审计的预防功能与反腐治理

国家审计的预防功能是指审计能够通过自身独有的特性发挥“免疫系统”的作用，防止相同或类似的问题再次出现。首先，审计机关将被审计单位的违法违规行为公示于众，无论是群众监督还是上级问责都促使其必须认真对待问题，落实整改，避免相同的问题再次出现。其次，审计机关发现问题后会追究相关部门或个人的责任并做出相应处罚，同时将腐败问题线索移交相关部门进行调查处理，依法宣判。这样不仅能够对被审计单位和违规主体形成威慑力，在一定程度上增加违规成本，促使潜在违规者意识到违法违规后果的严重性，权衡利弊，三思后行，进而不敢做出违规行为，将违规者的腐败动机消灭于萌芽状态。从近年审计结果公告看，在不同年份很少出现性质相同或类似的腐败问题，违法违纪现象总是以新型化、多样化和隐蔽化的形式出现。因此，国家审计的预防功能能够发挥威慑性作用，最终实现反腐治理。如图1所示。

二、国家审计反腐治理的成效分析

（一）发现违规问题，揭示腐败现象

国家审计发挥免疫系统功能，发现并揭示问题是其服务国家治理的主要路径之一。近年来国家审计署发现并揭示了被审计单位的一系列问题。

从2016-2020年审计结果公告看，审计署对于地方各级政府、国有企业、事业单位等部门审计查出的主要问题，主要包括重大政策落实、财政资金运用和廉洁从业等方面。审计发现，一些单位存在违规操作造成国有权益损失，骗取银行贷款，利用职权非法牟利，违规向他人输送利益等违法现象；一些领导干部贪污扶贫资金、套取财政资金、违规参与营利性活动、骗取拆迁补偿款、受贿、挪用公款、玩忽职守；还存在违规入股企业、违规承揽扶贫工程、列支扶贫经费、分配扶贫补贴、非法吸收公众存款、违规发放贷款等问题。因此，审计机关根据审计结果，对揭露的问题写入审计报告，移送有关部门和单位处理的违纪违法问题线索，定期跟踪了解其调查处理情况，并将处理结果公开公告。见表1。

（二）移送相关部门，依法惩治处理

审计署将问题线索移送纪委监察委、公安部门、人民检察院以及被审单位上级主管部门调查处理，最后将被告人起诉到人民法院，由人民法院依法进行判决。对于一般违法人员给予撤销党内职务、行政撤职、党内警告、党内严重警告等处分；对于情节严重者，人民法院以受贿罪、贪污罪、玩忽职守、挪用公款等罪判处有期徒刑、无期徒刑，并处罚金，追缴违法所得。见表2和表3。

（三）抑制腐败行为，挽回经济损失

审计署对被审计单位的重大政策落实，财政资金运用和廉洁从业等方面进行了专项审计调查，发现并揭示被审计单位存在的腐败行为，将问题线索移送相关部门调查处理，并将处理结果公开公告，震慑和警示潜在的违规者，从而达到抑制腐败行为发生的目的。同时，监察、检察和司法机关根据审计部门提供的重大违法犯罪问题线索进行调查处理，依法惩处相关人员，没收非法所得，追缴税款，为国家挽回不可估量的经济损失。2019年以后，审计署移送违纪违法案件数量和惩处人员数量明显大幅下降；2016—2020年追缴金额总计83240.56万元，如图2所示。

（四）落實国家政策，保证贯彻执行

国家审计通过审查评估被审计单位对国家宏观经济政策的贯彻落实情况，能够有效评价国家宏观经济政策的科学性与合理性，并及时发现问题，抵御和预防腐败风险，保证国家出台的宏观经济政策能够得到充分落实，对于国家经济社会的健康发展起到重大作用。以精准扶贫政策为例，审计署近年来将精准扶贫当做三大攻坚战之一，努力落实并完善扶贫审计工作，取得显著效果。从2016—2020年审计结果公告看，2016年以后涉及扶贫案件逐年上升，骗取扶贫资金、财政资金，违规承揽扶贫工程、列支扶贫经费、分配扶贫补贴等违法现象屡禁不止。在2019年高达47.37%，然而在2020年降至14.29%，这充分说明国家审计在扶贫项目的反腐治理中发挥了巨大作用，确保扶贫资金的精准到位和扶贫政策的充分落实，有效推动全面脱贫目标的实现，见表4。

三、国家审计在反腐治理中的不足

（一）审计结果公告利用度低

虽然审计署和地方审计机关公开公告审计结果，人民群众可以通过审计结果公告来评价和监督被审计单位，但是当前公众参与反腐的渠道条件严重缺失。一方面，由于一些重大案件的审计文件都属于保密级别，保密性原则使得审计结果无法全面公开，或者报告中的一些内容说法笼统含糊，人们根本无法得知具体细节。另一方面，人民在向审计机关反馈信息或提交证据的过程中，自身的安全问题无法得到保障。由于缺乏对群众举报和揭发行为的保护，使得有些案件的知情群众因害怕受到打击报复而不敢举报。此外，一些地方政府部分存在信息不透明问题，强权控制操纵地方媒体。在外在压力或利益驱使下，新闻媒体曝光的内容大多是无关紧要的，不能客观公允地报道事实。因此，审计结果公告未能得到充分利用，难以形成强大的社会舆论监督来推进反腐治理。

（二）审计监督体制所受限制

党的十九大提出：“改革审计管理体制，完善统计体制。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”然而，我国现行的审计制度是双重管理体制，存在许多弊端。首先，审计机关受到上级审计机关和本级人民政府的领导，这导致其发挥职能时受到许多权力的限制。在许多情况下审计机关的领导人实质上是由地方政府来任免的，这样审计部门就变成了地方政府的内审部门，这无疑影响到审计的独立性，制约其功能的发挥。其次，地方各级审计机关的审计经费来源于地方财政，地方财政的资金限制导致审计资源有限，不利于审计工作的开展。因此，这种审计监督体制容易导致组织结构不合理、权责分配不当、上级领导干预、审计资源不足等问题，出现一些领导干部通过各种手段谋取私利、贪污腐败，却绕过审计部门追查的现象。此外，审计机关在审计过程中发现的许多贪污腐败案件由于外在压力都没能反映在审计报告中，显然这种审计监督体制限制审计反腐治理作用的发挥。

（三）部门协同效应难以形成

审计机关不同于司法机关，在对违法单位或个人的处理处罚权限上没有过多的权限，这使得违法违规问题更多依赖于司法机关和其他部门，因此在反腐治理的背景下，审计机关同司法机关和其他行政部门的协同作用至关重要，势在必行。但是，从当前的状况来看，各部门对反腐协同治理工作未能深入开展，单打独斗，难以形成部门监管协同的效应。通过上述分析可知，审计机关在案件线索移送环节存在一案多送的情况，有些部门甚至相互推诿，权责不清，导致办案效率低下。此外，各部门之间的配合力度不够又缺乏有效的信息共享和沟通机制，导致有些时候审计部门向其他部门反映的情况无法及时得到回应。一些重大腐败案件的线索因种种原因被长时间搁置，严重降低国家审计反腐治理的效力。从移送案件到处理结果的时间分析，有的案件处理时间超过两年，可见各部门在反腐治理方面未能发挥协同治理的功能以形成协同效应。

（四）反腐审计面临数据壁垒

当前在反腐治理中，相关数据主要来自政府部门所构建的数据库。数据在收集过程中经过了很多道程序的汇总与处理，其中难免会存在一些人为的删减或修饰，容易产生数据造假、数据掺水、数据偏差和数据失真等情况，甚至还可能存在数据篡改行为。相关数据的误差和错误，导致数据可利用性不强，影响审计证据的证明力和法律效力。审计机关将审计证据移送司法部门之后，司法部门还要花去大量时间重新取证，这不但给腐败犯罪嫌疑人留下了粉饰真相，毁灭证据的机会，还增加了司法部门的办案难度。此外，不同地区、不同部门之间在信息化系统建设中各自为政，缺少统一规划，无法形成统一的反腐大数据体系。审计部门、行政部门和司法部门之间数据采集的标准不统一，腐败治理数据的流动性和可获取性较低，难以利用大数据进行系统性整体分析，因此数据壁垒阻碍反腐治理的进程。

四、国家审计反腐治理的实现路径

（一）扩大审计信息的影响力

要推动公众参与反腐治理发挥社会舆论的监督作用，就必须扩大审计公告信息的影响力。一方面，通过审计公告的影响力逐步完善公民参与反腐治理的渠道和路径，提高公众的反腐意愿，推动全民监督。当前，审计机关网站的网络影响力不强，排名落后于许多同级机关网站。因此，需要加大审计机关专有信息的公开力度，丰富网站内容，优化网站结构[2]。将有关审计信息在各大审计机关的网站、公告专栏和微信公众平台上定期发布，实时更新，提高审计结果公告的质量。要严格规范公告的形式，审计公告的内容应当条理清晰，层次分明，不能模棱两可，含糊不清，必要时适时加入图表说明，有助于普通大众的理解。另一方面，要发挥新闻媒体对审计信息的传播作用，以媒体报道的形式来实现正向的反腐治理效应。审计机关不仅要通过网络平台进行信息传播，而且要与媒体的相互配合，加强信息交流，促进信息传播。新闻媒体在传播审计信息时要做到客观公正，不能浮皮潦草，随意转发。同时，审计机关也要重视媒体部门的信息反馈，依据媒体提供的相关线索来确定审计目标，采取恰当的审计方法，提高审计工作效率。

（二）加强审计管理体制改革

我国审计管理体制的变革要适应我国的基本国情和政治体制，在保留原有行政型双重领导体制下，把不同的审计机关划分给不同的政治主体，完善国家审计的管理体制和监督体系[3]。具体而言，由全国人大及其常委会选举产生国家审计委员会，全国人大常委会和国家审计委员会共同负责产生和领导审计署，对其制约监督。地方人大常委会和地方审计委员会产生、领导和监督地方审计机关，审计署统领地方审计机关的工作业务，地方审计机关向审计署履责报告。这样以来，审计机关在向人大递交审计报告时可以绕过地方政府，有效的防止地方权力或人为因素干预审计结果。同时，审计工作的预算资金全部来自人大内部的预算执行组织部门，确保审计预算资金的充足可靠，有助于提高国家审计的独立性。此外，在国家审计委员会下建立起地方各级审计委员会，地方审计委员会认真服从上级安排，接受国家审计委员会的统筹协调，领导和监督地方审计机关，实现国家审计监督的全面覆盖，提升反腐治理工作的效率和效果。如图3所示。

（三）建立反腐战略协同机制

新时代背景下，反腐治理工作是一项长期性、系统性工作。为此要建立反腐战略协同机制，加强各部门间的协同配合，形成监管合力。首先，审计部门与其他行政部门、司法部门在反腐治理中的长期目标应当趋于一致，根本目标在于反腐治理。审计部门的任务是在监督被审计单位的经济活动，发现和揭示问题，从而达到抵御和预防腐败的目的；行政部门的任务是根据相关规定和政府管理办法对行政人员进行监督，防止其滥用权力或违规操作；司法部门的任务是依据国家法律法规，依法对违法人员进行惩治处罚，有法必依、执法必严和违法必究。审计部门和其他行政部门、司法部门需要紧紧围绕反腐治理的根本目标，任务不同但相互协调，分工不同但相互配合。其次，将审计监督与其他部门监督进行有机结合，建立具有通用性的协同管理制度，包括组织结构协同，信息技术共享和制度规范协同[4]。建立一套包括计划机制、准备机制、调查机制、行动机制、配合机制和反馈机制在内的协同治理模式。将审计监督与行政监督、司法监督的职能进行有效融合，形成职能互补、机制协同、联合办案、相互促进的反腐治理新格局，如图4所示。

（四）搭建区块链审计反腐平台

随着科学技术的发展，我国当前的腐败形式更加复杂、多样和隐蔽，反腐治理任务更加艰巨，任重道远。区块链技术是一种新型的分布式存储系统，具有去中心化、可追溯性、匿名性、公开化等特点，能够克服数据壁垒，信息失真等问题，满足国家审计在反腐治理方面的新需求，为审计工作提供强大的技术支持。以区块链在扶贫工作中的应用为例，能够提高人口识别的精准度，保证数据准确，公开扶贫资金，揭露“虚假脱贫”“数字脱贫”等问题，为我国扶贫攻坚战的全面胜利打下坚实基础[5]。因此，国家审计在反腐治理中应当搭建区块链反腐应用平台，以区块链平台的公开化和透明化信息推进审计资源整合，实现反腐治理的信息共享，形成公开化、互动性、多层面、全方位的反腐治理机制。同时打造区块链反腐治理协同体系，在信息技术、业务规范、数据共享等方面促进反腐治理中的部门协同，对腐败行为进行事前预警、追踪调查、实时监测和评价反馈[6]。区块链审计反腐平台包括数据采集、数据传输、数据分析、数据交互和结果应用几个层面。如图5所示。

五、结论

新时代背景下，反腐治理是维护国家治理和保障经济社会发展的关键环节。随着经济社会的发展，腐败问题逐渐呈新型化、多样化、隐蔽化等特点，因此反腐治理是一项长期性、系统性和综合性的复杂任务。国家审计以其独特的内在功能能够在新的形势下发挥作用，有效推动反腐治理。本研究通过对近五年审计署移送违纪违法问题线索查处情况进行汇总分析，可以得出结论：在今后的审计工作中，要扩大审计信息的影响力，加强审计管理体制改革，建立反腐战略协同机制和搭建区块链审计反腐平台，以促进国家审计工作更好地开展。AFA