贵州生态文明建设之绿色财政体制研究

肖仕刚 李佩瑜

(1.安顺学院政法学院，贵州 安顺 561000;2.贵州师范大学法学院，贵州 贵阳 550025)

一、绿色财政法政策意涵

(一)生态法治、绿色财政的理论涵摄

1.绿色财政的生态法治

道家“道法自然”、佛家“众生公平”和儒家“参赞化育”均主张人与自然和谐共生，相互依存。生态法治哲学基础为生态本位主义法治观，老子之“天人合一”“人法地，地法天，天法道，道法自然”。生态环境协调发展强调人与自然的和谐、平衡，生态法治理念的树立，应当具备“生态整体主义”和主、客观一体的法治思维。建构系统性、统筹性、前瞻性和科学化的法治思维观，进而推动选择生态伦理观。在经济发展与生态保护协调发展中，确立科学政绩观、执政为民观念之政治观。

生态文明建设为《宪法》重要内容，“环境权”为公民基本权利之一，强调生态法治正义。《预算法》转移支付规定，政府间生态环境保护财政事权与支付责任，“法有授权必须为”。《环境保护法》《大气污染防治法》等有关生态环境保护的公法介入；《民法典》总则编第9条绿色原则为民法基本原则之一，侵权责任编第7章规定环境污染与生态破坏责任，“环境侵权责任”成为法律监督机关“公益诉讼”的重要场域，生态环境保护法律体系更加健全。

贵州生态文明建设，实施大生态战略行动，践行“绿色青山就是金山银山”，构建“人与自然和谐”的重要举措。绿色财政事权用与支出责任的合理划分，树立法治理念，运用法式思维、法治方式和法治手段建立互相监督制约机制。当下主要在生态环境领域、自然资源领域建构改革方案，对自然环境保护与生态修复法治治理，推动环境治理体制与能力的现代化发展。[1]

2.绿色财政经济、财税理论基础。

绿色财政，是指政府履行公共财政职能，行使公共职权享有之财政事权，通过包括税收强制增加财政收入，承担公共义务支出责任，为促进市场经济的绿色发展所实施的财政方针、政策的制度综合。绿色财政以公共产品理论、环境市场失灵理论经济基础理论以及公共财产权、公地悲剧、庇古税、双重红利财税理论作为支撑。生态文明建设立足于高质量发展、可持续发展，全面贯彻公平、合理性原则，可持续性原则，系统性原则。绿色财政内涵，主要包括财政收入、财政支出、转移支出、政府采购、财政监督与管理等范畴。

(二)财政事权与支出责任

政府财政政策为激发生态创新的重要手段。[2]“财权”释义是，是“国家部门出于履行职责的需求而参与社会物品的配置及其因此而产生的国家部门与各相关领域的分配关系。”[3]《对于推动中央与地方财政部门事权和支出责任分类调整的指导意见》(国发〔2016〕49号)定义事权和支出责任，即“财务事权是国家一级财政机关所履行的政府使用我国财政资金和基本社会公共服务的任务与职责，而支出责任指国家政府为履行财务事权的支付义务与权利。”[4]“财权”可以理解为广义的“财政管理权”和狭义的“财政收入权”，而“财力”亦可理解为广义上“直接和间接的财政收人”和狭义的“直接财政收人(不含转移支付)”[5]。不论是对“财权”“财务”的概述，或是“财务事权”“支付责任”的描述，都紧紧围绕着一种基本范围“职权、权责与负责”，亦即对财务行使的职权与其所必须承受的权责、负责相结合、相匹配、相适应，这也是历来政府间财政关系处理的主轴和焦点事项。[6]

建构生态文明建设财政事权与支出责任相适应的体制机制，纵向而言，确立央地以及省以下生态文明建设财政补偿为主导，保障财政投入强度，发挥税收调节功能，提高财政资金绩效。[7]加强政府财政支出中对生态创新、绿色科技等的支持力度，以提高政府财政资金的合理利用。[8]

(三)绿色财政之环境事权理论及功能

1.绿色财政之环境事权财政机理。

环境财政事权机理，包括绿色财政收入与支出的事权划分。生态文明建设之环境事权，主要基于财政收入与支出之法律、法规乃至政策实施效果而体现。政府行使公共职能的经费，核心来源为通过税收征缴而获得。环境绿色财政方面，主要基于环境保护之税收，典型为环境保护税，征缴而得以贯彻，践行污染者付费之原则，进一步保障环境财政事权收入。

环保事权定义的基本原理，环保事权定义一般上应按照“环保公共产品价值最优化”原理、“污染者付款(PPP)”“用户付款(UPP)”和”“受益人分担”等原理来定义权责承担主体(即事权承受市场主体)及责任边界。[9]

2.绿色财政之环境事权功能。

环境事权功能分配，中央与地方、省以下政府间在山水林田湖草沙等与生态保护、环境治理确立事权。涉及绿色财政资金投入以及权限、职责等事项，政府财政事权与支出责任予以科学划分，合理分配。涉及跨行政区域的生态环境保护、跨流域环境污染防控、跨省区域环境空气质量改善，自然修复按照中央、省级为主，省以下地方政府为辅的思路，优化财政分配；涉及基于人为破坏、污染所需跨区域治理，以源头治理为准，强化惩戒支出责任。[10]

二、贵州省绿色财政投入、成效及制度规则

(一)“十三五”期间的绿色财政投入及生态保护修复成效

1.“十三五”期间的绿色财政投入

贵州省生态建设领域和资源领域的省级以下绿色财政事权与支出责任规划，所编制的改革方案主线聚焦为“维持为前提，向省级跨越倾斜，发挥县区主动性和积极性，争取中央转移支付”。据贵州省财政厅官网通过《加大财政投入 创新体制机制 合力推进生态文明试验区高质量建设》公布数据，在2018年到2020年之间，省投放基础建设基金为757.97亿元，比每年增加15.3%，省财政支出比重将由4.2%提高到4.6%。乌蒙山地区山水林田湖草整治项目，国家财政投入总计25.97多亿元，其中国家资助20多亿元，省补贴5.97多亿元。

2.生态保护修复成效明显。

《贵州省“十四五”生态环境保护规划》载明，实施乌蒙山区山水林田湖草生态保护修复、土地整治等重大工程，完成生态修复32.5万亩；实施长江经济带乌江、赤水河废弃露天矿山生态修复工程，治理面积1.25万亩；治理水土流失13361平方千米、石漠化5234平方千米，石漠化程度持续减轻，面积减少量居全国岩溶地区首位；森林蓄积量增幅达29.57%，覆盖率达61.51%。率先在长江经济带建立赤水河流域跨省横向生态补偿机制。统筹开展生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化，妥善处置各类矛盾冲突，全省生态系统连通性、完整性和生态保护格局更加优化。[11]

(二)贵州省生态环境及自然资源财政事权与支出责任规则解读

贵州省在绿色财政事权和支出责任方面，当前制度主要为生态领域和自然资源领域。《贵州省生态环境领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案》：涉及跨省际、跨市(州)的生态环境建设管理和检测执法行政事权，为省事权并负有支付责任；其他生态环境规划编制、检测执法为市县财政事权并承担支出责任。《贵州省自然资源领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案》：(1)对于包括但不限于自然资源保护、环境整治等领域其他费用事务等进行省及省之下的财力事权与开支权责进行了划定。(2)市(州)以内财税体制按照机构变革确定的财力事权与开支权责界定原则，优化开支结构，合理配置预算。(3)将适合由市(州)人民政府负担的自然行业领域基本公共服务支出责任上移，防止基层政府负担过度支出责任。

(三)贵州省“十四五”生态环境保护及绿色财政保障

1.贵州省“十四五”生态环境保护

实施生态环境提升行动，深化污染防治攻坚。深入开展突出生态环境问题从严排查整治专项行动，深化大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固体废物污染防治、生态环境风险防控五大攻坚行动，将污染治理和监管能力向高水平提升，在污染防治攻坚上出新绩。

强化生态创建和修复，筑牢生态安全屏障。坚持山水林田湖草系统治理，加强生物多样性保护，推进生态示范创建和自然保护地体系建设，提升生态系统质量和稳定性，筑牢长江、珠江上游重要生态安全屏障，在生态保护创建上出新绩。

2.绿色财政保障

《贵州省“十四五”生态环境保护规划》和《关于实施大生态战略行动在生态文明建设上出新绩的意见(征求意见稿)》关于绿色财政保障的要求，在资金投入与政策保障方面：

(1)加大投入力度。积极拓宽资金渠道，争取国家财政资金支持(自然资源领域转移支付重大工程项目和中央预算内投资补助)，充分发挥各级财政生态环保专项资金和各类财政补贴资金的引导作用，加大对公益类无收益性生态环境项目建设资金投入力度的同时增强生态环境保护基本公共服务保障能力。

(2)利用绿色金融政策，创新金融融资机制。发挥各级财政资金引导撬动作用，统筹协调各类财政资金，运用好开发性政策性金融贷款、地方人民政府债券等金融举措。用好用足货币政策工具，优先安排绿色信贷的再贷款、再贴现业务，加大碳减排的优惠贷款投放。

(3)吸纳社会资本，拓宽融资渠道，聚合生态环境保护。完善多元化、多渠道、多层次的投入机制。污染治理和生态保护项目建设运营一律向社会资本开放，采用PPP、设立基金等多种融资手段吸引社会资本参与生态环境保护治理。

(4)利用价格机制市场调节。深化资源产品价格改革，完善城镇污水处理费动态调整机制、企业污水排放差别化收费机制。

三、贵州绿色财政体制总体建构

(一)强化公共财政职能，明确央地长江经济带绿色财政事权体制

根据财政部《有关构建完善黄河经济带生态建设补贴与保障有效管理机制的指示若干意见》，扩大了涉及包括贵州省在内的有关地区对于长江经济带生态补偿与环境保护项目的地方财政资金支持力度。[12]鼓励在黄河流域内上下游段及相邻的省份人民政府之间设立水质环境保护责任联动机制，促进在全省行政区域内形成流域地区横向的生态环境保护责任联动机制。[13]地方财政要统筹加大生态保护补偿投入力度，探索建立长江流域生态保护和治理方面，专项转移支付资金的整合机制。[14]通过构建完善全流域、全方位的生态补偿与环境保护长效管理体系，有效利用政府资金补偿杠杆，找到国家优先处理的严重污染水域、国家重点流域、重点城区环境整治是突出问题的“支点”。[15]新设立机关或整合了生态文明建设工作的权限后，按年对该区域生态文明建设工作进行成效评价、效果认定，并发挥监测、管理、引导、综合评估等职能，并明确了绩效评估体制，为长江经济带地区生态文明建设与区域统筹发展提供了重要的财力保障与机制保证。[16]

以生态与环境品质提升计划为基础进行考评，进一步完善资金分配和生态建设环境保护绩效挂钩激励机制，让中央优惠政策落地，让真正环保的地方政府不吃亏、能得利、更有得到感。[17]对于跨省市县区的流域生态或流域生态补偿，构建市场化机制，提升市场经济的刺激功能，在财政补偿方面，通过央地及省以下的财政补偿，优化政府投资补助标准和资金来源结构。[18]生态补偿工程以构建形成全流域、全方位的生态补偿与环境保护长效机制为宗旨，优先保障与处理重大污染水域、重点区域、重点城镇的环境整治等突出问题。[19]

财政部《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，构建完善长江流域沿线经济带的生态建设补贴和环境保护有效管理机制，[20]明确“生态建设先行，绿色优先”。整合一般性转移支付和有关专项转移支付资金，形成奖励导向管理机制，进一步增强政府对长江经济带地区生态补偿与环境保护的财政资金支持力量。[21]长江流域环境保护与治理多元化投入机制日趋健全，上下互动协调与治理的工作格局将更加完善，中央政府对地区、流域及上下游间生态补偿效果将更为突出。[22]

(二)贵州生态文明建设绿色财政投入，竭力提供财政保障

贵州省财政厅积极为我省的生态文明建设提供财政支持。一是要明确责权义，各司其责，各享其权，与其他环保建设、管理、资金监管部门、环保生态项目管理部门等通力合作。充分利用政府“行政干预”与市场“看不见的这只手”的优胜劣汰相结合的手段，吸引民间资金参与生态文明建设。二是加强省级投入力量，逐步形成环境保护投资的常态发展管理机制，实现省级环境投资增长速度和国民经济增长速度的相协调发展。三是积极争取中央政府扶持，着力扩大中央政府对我省扶持的领域和范围。四是逐步调整和优化省级财政支出结构，突出环境投资配置的重点，加大资金运用合力，用有限的资金投入创造最大的业绩。五是加强财力建设，着力为我省生态文明建设提供财政保障。六是强化投资监督，并逐步建立生态补偿费的横向转移支付激励机制，以进一步增加政府绿色采购比重。

(三)积极探求跨区域绿色生态财政体制

《贵州省赤水河流域环境保护管理条例》公布，不但为赤水河的有效整治提出了法制保证，赤水河也由此形成了贵州省生态文明建设改革之先的“河”。[23]

涉及水域生态保护治理，水污染治理成本较高，所需治理专项资金较大，贵州省以下地州市以及县区政府，本身财政资金缺乏，专项资金投入不够，资金来源成为治理瓶颈。针对生态流域江河整治，政府可以考虑采取“水资金模式”，即通过政府与市场合作，力争实现共赢。创新中小企业发展专项资金“拨改投”的使用模式，将专项资金变为对建设项目的间接投资，构建起资本“投放——运作——撤出——再投放”的良性循环。

(四)积极构建生态文明建设财政补偿机制

1.突出绿色发展导向

坚持把生态环境品质逐年提高作为区域发展的约束性要求，突出绿色生态开发导向。严格执行财政转移支付机制，对于禁止发展地区，按照辖区人口数、国土面积等予以补偿，对 “飞地”园区等多种形式发展经营并达到生态环境保护的，在地区级收入中予以奖励。[24]对于涉及的石漠化退耕还林、矿产资源合理利用以及土壤复垦等，应当积极给予的补偿、奖励等政策，以便于生态恢复治理效果及早实现。

2.坚持激励、约束并重。

对于生态环境治理，应当构建奖励与惩戒机制并存。在林地建设、水资源保护、能源资源效用、环境污染以及空位治理等领域，对于市场参与行为主体，应当给予相应的补偿。对于作出贡献的地方政府、市场主体，提供转移支付的财政奖励。对于经过考核评估不合格则应当淘汰剩余、落后产能，或追逐高额利润而恶意实施污染行为，应当予以惩戒，包括通过检察机关提起公益诉讼等方式来实施法律威慑。

四、贵州省绿色财政体制建构具体实施路径

(一)设立专门机构，赋予绿色财政专项职权

省级省以下各地、州、市、县、区政府设立专门机构，赋予绿色财政专项职责。基本职权包括：(1)加强总体规划的控制，制定年度预算计划和获取的支出投资管理措施，增强资本利用的规划科学性和前瞻性。(2)环境绿色财政事权必须与国家支出权责相符，地方财政环境与文明建设领域的财政事权支出责任，由专设机构予以行使。(3)转移支付分配份额决策权，根据实际，合理、科学调配。(4)生态文明建设专属资金使用监督权、检查权、考核权与评价权。生态文明建设专属机构，采用协作机制或独自核查，制定生态文明建设财政资金使用的考核、评价体系，赋予特别的考核权与评价权。(5)生态文明建设专属机构，对于利用绿色财政资金所实施的环境治理、生态保护的显现效果，科学、合理以及实施求实作出结论，作为对于各地、州、市、县、区财政奖补比例及后续资金投入的决定性因素，赋予专设机构的决定权。

(二)绿色财政资金合理配置与监管，财政预算适当

加大投入力度，完善资金分配。政府在环境保护与治理的同时需要形成财政资金可持续的投资体系，增加建设投资比例。在环境保护和管理活动中应建立专项资金，并且资金分配方面要合理，要增强政府投资的计划性和前瞻性。在资金监管方面也要加大力度，坚决对资金使用的滞后性进行严管。

基于转移支付、返还以及奖励、补助财政资金，地方政府经核定年度预算的生态保护财政资金，地方生态保护专设机构可根据地方实际情况，赋予合理资金分配使用权，提升财政预算能力。县域地方政府应主动承担财政资金支付责任的主要职责，集中力量治理环境突出难题，促进本地生态环境品质不断提高。

(三)进一步拓宽生态补偿领域，健全生态补偿制度

加大生态保护补偿力度，落实重点生态功能区财政转移支付政策。探索以受益者付费原则为基础的市场化、多元化生态补偿机制。落实公益林补偿标准动态调整机制，探索对公益林实施差异化补偿。探索建立湿地、重要水利工程生态效益补偿制度，探索多因素的补偿测算方法，逐步扩大生态效益补偿试点范围。建立健全“统一方式、统一因子、统一标准”的流域横向补偿机制，采取横向补偿与省级奖补相结合的方式开展省内流域生态补偿，完善赤水河流域跨省横向生态补偿机制。[25]

(四)强化绿色财政经费的监督检查

对于生态保护、环境治理方面涉及所投入的财政资金，强化监督、检查，建立、健全监管措施，提高资金使用透明度和有效性，增强绿色财政资金使用收益可能性。对于省级以及省以下的绿色财政资金效益增幅以及减损，确立考核评价机制，强化考核、评价的运用。

强化审核监管，避免经费被截留、挤占、挪用。建立新型财政预算，细化预算项目列支，提升经费使用效率。加强政府对经费管理部门的监督工作，建立并健全内部监督机制，以提升政府财政经费使用绩效。各地政府要认真担当起主体责任，确定政策具体的实施机关，并提出实施细则和具体促进举措，以最大程度激发政府资金投入和政策措施的总体效能。要全面强化投资监管，以提升资金运用绩效，实现“花钱必问效、无效必问责”。

(五)推行社会资本运作，设置市场交易。

紧紧围绕充分发挥生态市场功能，努力形成多样化生态资本筹集制度。贵州碳排权以及排污权市场交易力度应当继续加强，根据有偿使用以及污染者付费作为基础落脚点，建立、健全完善市场交易规则、体系。

围绕生态环境治理、能源资源的合理使用，环境保障、绿色经济生产结构调整和发展提升，政府需要金融扶持力量和社会资金参与。对于由社会资本主导、参与的生态PPP项目，尤其是在节能减排明显、资源回收利用效果突出、环保产品消费市场巨大而资源节约、环境友好型企业，应当予以奖励，并予以扶持、推广。

(六)创新绿色金融、完善税收优化

在企业贷款方面，制定绿色信贷政策体系，对于建立生态环保项目的鼓励发放贷款，而对于那些高污染、高耗能过剩产业实行约束机制。利用绿色融资手段可以吸纳更多的社会资金，投向生态环境保护领域。[26]

按照拉弗曲线理论，生态文明建设涉及绿色税收，充分考量缓、减、免税收优化政策。完善绿色发展的税收优惠制度，通过法定程序予以实施绿色税收，提升纳税人的绿色发展法治意识。对于绿色税收留存、返还，省级及省以下的税收部门、环境保护机构要协同合作，积极做好地方绿色税收提取，勤勉、尽职实施地方环境财政事权。

(七)发挥绿色财政补偿内生动力，建构生态环境立体法治保护

1.积极发展经济脆弱地区的县、市、区、乡镇以及行政村生态特色产业与服务产业，吸引社会资本第三方积极参与。加强乡村振兴退耕还林、林地生态补偿的力度；大力推动易地生态搬迁移民帮扶政策，强化生态移民搬得出、住得下、留得住、有收益的相应配套措施的贯彻与落实；积极开发生态资源交易，开发森林、生态之碳汇资源，引导和推动经济脆弱地区碳交易的活跃度。

2.积极探索“三权促三变”，强化、提升经济脆弱地区人员市场竞争风险意识。“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，从政府引导到市场选择，引导经济脆弱地区的农民自行或与第三方组建公司制、企业合伙、合伙社等多种形式的市场主体，实施生产经营活动，力争实现有盈余并予以利润分配。

3.加大乡村振兴财政支持力度，强化乡村振兴生态项目财政监督与检查与效果评价。积极寻求中央生态环境保护资金转移支付大力支持，省级财政积极投入并根据经济脆弱地区程度不同予以合理分配，省以下县市区财政予以适度匹配。

4.利用地方立法权，梳理地方法规、政策文件等与上位法、法律，与之相冲突的应及时删除或修订。强化行政执法检查，对于行政机关涉及环境财政事权与支出责任的权责清单事项的落实、成效，予以专项检查，规范权力运行。积极发挥“公益诉讼”与民事环境侵权赔偿的责任追究互补功能，实现良好法律效果、社会效果相统一，深入贯彻生态文明建设绿色发展理念。