全面构建全科网格治理新格局——对T市Y区社区治理调研的启示

太原市万柏林区法学会课题组

（太原市万柏林区法学会，太原 030006）

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”〔1〕习近平总书记强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。”〔2〕这为推进新时代基层社会治理现代化提供了根本指引。在我国这样一个由城乡构成、地域广泛、人口众多、体量巨大的国家，社会治理是国家治理的基础，社会治理现代化是国家治理现代化极其重要的组成部分。在社会治理中，基层治理是基础，社区治理则是基层治理的基本单元。社区治理工作做的怎么样，治理现代化的水平如何，既关系到社区居民的日常生活，又关系到国家的长治久安。

T市Y区作为法治山西、法治政府、法治社会一体建设试点区，自开展“抓党建促基层治理能力专项行动”以来，始终以高度的政治自觉和强烈的使命担当，积极探索全科网格治理，并取得了显著成效，初步走出了一条具有自身特色的社区治理路子。总结近年来Y区开展的全科网格治理实践，具有以下鲜明特点：其一，始终如一地坚持和发挥党建对基层社区治理的引领作用，在建立健全社区基层党组织，形成横向上全面覆盖基层社区的党建网络，纵向上从区党委到社区党支部、党小组的贯通，加强党员队伍建设以适应基层治理实践等方面，开展了富有成效的开拓性工作；其二，抓实抓细网格这一社区治理的关键节点，从建立和完善“双网格长”制，到对网格员的招聘、培训、考核、明确工作任务清单等精细化管理，再到坚持因地制宜、合理划分网格，形成了针对网格的动态化管理机制；其三，注重把法治思维同地方实践紧密结合起来，既做到对中央和地方相关政策的认真领会和具体落实，又针对地方实际创造性地开展工作；其四，注重提升网格治理的规范化、科学化和法治化水平，为全科网络治理走向可持续和健康发展的轨道提供了有力保障；其五，注重政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合，推进基层社会治理创新。从这些特点可以看出，Y区的实践虽然只是发生在特定区域，但是具有可推广可复制可借鉴的重要价值。

一、充分发挥党建引领作用和党员示范作用，为全科网格治理提供坚强政治保障和组织保障

在党建引领基层治理的总体格局中，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权，为基层治理提供了坚强政治保障和组织保障。之所以这样讲，是因为：一方面，我国是社会主义国家，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量，从根本上代表和体现了人民的意志和人民的利益。基层治理作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，只有坚持党的领导，人民利益才能得到最根本、最真实、最直接的体现。另一方面，包括社区在内的基层社会治理状况与人民群众的利益紧密关联，“基础不牢、地动山摇”，基层稳则中国社会稳的全部逻辑就在于，基层社会是一个人民意志、人民利益需要得到更充分体现和表达的社会。在这样的背景下，社区治理只有真正坚持党的领导，把党的领导落实到社区治理的各个环节和各个方面，人民群众的利益才能得到更好地维护。

基层社区治理中的党建是一个由组织网络、工作网络和生活网络构成的党建总体格局，这一总体格局既为基层治理定向把舵，又与基层治理互联互通、深度融合。T市Y区坚持党建引领基层治理的总要求，编织起引领全科网格治理的一张“党建网”。具体来讲，一是加强党的基层组织建设。党的基层组织是党在基层社会的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。T市Y区把加强党的建设牢牢抓在手上，并作为一项常抓细抓的工作。一方面，着力加强“全科网格”党的建设，实现了基层党组织在网格的全覆盖。全区构建起“区委—街道党工委—社区党委—网格党支部—楼栋党小组”五级组织体系，横向到边、纵向到底，实现网格党组织全覆盖；专属网格按照“一方隶属、双重管理”的原则，紧紧依托街道工委、社区党委开展党组织共驻共建，通过单独组建、派员帮建、联建共建等多种形式成立基层党组织，确保基层党组织全覆盖，为基层党员第一时间介入矛盾纠纷、掌握社情民意、解决困难问题、传递政策法规、发挥党员模范打下了组织基础。有的社区坚持把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，有效发挥党建引领基层治理的作用，实践中在健全建强五级组织体系的基础上，将党员分类造册、建立台账，实行动态管理，着力强化党员的精细化管理。有的社区建立了“社区党委—网格党支部—楼院党小组—党员包困难群众中心户”的四级纵向联动体系，把支部建在网格上、把服务送到家门口，对于群众反映的矛盾和问题，及时进行现场解决或上报社区党委统筹处理，努力将矛盾化解在源头、问题处理在基层。二是高度重视对党员的教育培训。Y区通过区委、街道党工委、区社会治安综合治理中心党支部三级党组织，加强对基层党员的常态化培训和教育，既注重加强社区党员的党性教育，夯实其做好基层基础工作的思想根基，又按照“全员、精准、有效”要求，针对性地开展主题和专业培训，以期提升基层党员干部的基层治理能力。三是注重党的建设与社区治理工作有机融合。统筹推进党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，构建基层党建与社区治理的深度融合模式。有的社区在推进党建引领社区治理的实际工作中，以破解治理专属网格难题为核心，按照工作特点、个人特长、年龄大小、身体状况等实际情况把党员有效组织起来，着力打造一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的基层党员队伍，从而为社区治理提供了强大的人才支撑，同时，以打造党建联盟为载体，紧紧围绕社区群众最关心、最直接、最现实的问题和需求，以网格治理的项目化为抓手，充分整合区域党建与基层治理资源，构建共建共治共享的专属网格治理共同体，实现了党建与专属网格治理的深度融合，明显提升了党建引领社区治理的水平。

二、全面提升社区居民的参与度，形成以社区自治为基础的共建共享共治格局

新时代社区建设、发展与治理的根本出发点和主要落脚点应放在人们所生活的现实社区（一个社区通常是由多个住宅小区组成）中。唯有如此，才能使人民群众共建共治共享的高品质社区生活空间更健康、更安全、更宜居〔3〕。因此，发挥人民群众的主体作用，紧紧依靠人民群众，治理的成效由人民群众评判，是基层社区治理的应有之义。在由政治、法治、德治、自治和智治组成的“五治”治理的共享格局中，之所以需要坚持政治引领，是因为党的工作最根本的力量支撑在基层，我国经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，只有充分发挥以党的领导为抓手的政治引领作用，基层社区人民群众的利益才能从根本上得到保障；法治的优势体现在通过运用法治思维和法治方式，通过完善各类矛盾纠纷解决机制，充分发挥人民法庭、人民调解组织等在普法教育、化解矛盾纠纷、维护基层和谐稳定中的重要作用，既达到了对社区居民进行法治教育的效果，又化解了各种各样给的矛盾和纠纷，与建设法治社会的目的内在契合；德治的优势体现在通过加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥市民公约、村规民约、社区规章等的作用，不但可以使社区居民参与其中，更通过社区居民这样的行为提升了社会道德水平；智治由于实现了现代科技与社会治理的深度融合，通过数字赋能社区治理，为更全面、精准、及时地落实社区居民参与社区治理提供了强大的科技支撑；自治则是社区治理的题中应有之义，只有基层社区通过发挥自身力量、实现自我组织、自我服务、自我约束，基层社区治理才有可靠的基础。

Y区把社区治理作为一项民生工程和民心工程来抓，紧紧依靠社区群众和社会力量推进社区治理，主动探索基层社区治理的有效实现途径，走出了一条以党建为引领、以社区自治为基础，“五治”联动效应最大化的基层社区治理之路。一是搭建商事议事平台。Y区建立专属网格党建联席会议制度，紧紧依托街道工委、社区党委，定期召开党建联席会议，共同研究研判区域党建和社区治理面临的重点难点问题；以网格长、网格员为核心，组织辖区民警、执业律师、司法调解员、物业企业人员等力量，组建了“社区善治委员会”246个，为社区自我管理提供了重要的平台支撑；把议事会、板凳会开在社区，通过“民情恳谈会、事务协调会”等协商议事平台，让社区居民充分发表意见建议、集思广益，不但能够有效协调利益、化解矛盾，而且社区居民参与治理的格局由此得以形成。从实践效果看，多种商事议事平台的搭建，能够推动社区事务在“桌面上”协调、在网格内化解，变网格“独角戏”为社区居民“大合唱”。二是聚力解决群众实际问题。在基层党组织领导下，社区党员和网格员坚持深入社区、深入居民，了解居民的所思所盼所为所需，以解决居民实际问题为主要突破口，着力构建人人有责、人人尽责、人人共享的社区治理共同体。如针对高空抛物问题频发、居民怨声不绝的难题，有的社区网格善治委员会及时召开联席会议，商定在小区安装监控，由楼栋党小组牵头落实、物业公司全力配合、社区群众全程监督，多元主体协同参与治理，有效了杜绝楼栋高空抛物现象，治理效果得到社区居民的一致赞许。三是开设功能多元的基层治理工作室。在区综治中心下设群众接待室、矛盾纠纷调处室、心理咨询室等功能区，并向社区居民开放，为社区居民参与社区治理提供了重要平台。这些平台由于面向社区群众，能够满足社区群众的多样化诉求，起到了把矛盾化解在基层和萌芽状态的良好效果。四是建立健全诉调、检调、警调、专调、访调“五调联动”的工作体系和大调解格局，最大限度地把群众诉求与群众参与结合起来，打造矛盾纠纷调处化解的“终点站”，筑牢预防和减少社会矛盾的最有力“防线”，有力维护了全区社会和谐稳定。据统计，2019年，该区各级各类调解委员会共调处矛盾纠纷1397件，调解成功1386件，成功率达99%，其中主动调解403起，依申请调解985起；2020年，该区各级各类调解委员会共调处矛盾纠纷1731件，调解成功1731件，成功率达100%，调解涉疫情纠纷12起，没有因调处不及时或调处不当而转化为刑事案件或其他重大事件的情况发生。五是实现邻里服务驿站建设全覆盖。立足街道、社区实际，按照“一格一站”或“多格一站”的原则，统一外观标识、严格“六有”标准（有场所、有党旗誓词、有办公设备、有管理制度、有学习资料、有工作台账），通过系统整合社区各方力量、健全服务体系、拓宽业务范畴，将企业居民关注度高、办件频率高的服务事项纳入“邻里服务驿站”平台，以“一件事”为导向，推出服务主题，提供“管家式”“集成式”服务，使“邻里服务驿站”成为服务群众的“窗口”和“桥梁”，让群众少跑腿、数据多跑腿，彻底打通基层治理的“神经末梢”。目前，全区共建成“邻里服务驿站”1013个，兜底网格服务“大事小情”，提供党员教育、矛盾调解、政策宣传、业务办理、茶叙议事等多元服务，使“邻里服务驿站”成为促进共建共享共治的重要载体。六是找准“突破点”，提升基层治理的智能化水平。在市大数据局和区委的支持指导下，区委政法委牵头，成立工作专班，整合现有党的建设、综合治理、社区治理、数字城管等8部门资源信息，打通6平台数据壁垒，全力推进“基层治理赋能平台”建设，实现基层治理基础信息“一张网”。目前，已开发人房标签化管理、网格地图展示、邻里服务驿站、平安Y区小程序等功能模块，在36个社区试点运行良好，初步实现了“数字多跑路，群众少跑腿”，网格员工作效率显著提高，群众办事更加便捷，满意度和获得感明显提升；正在开发智慧物业“邻里圈”小程序，建成后居民和物业、居民和居民可直接在“邻里圈”沟通各类问题。

三、激发激励全科网格的治理潜能，建立以网格员为纽带的治理网络

网格是社区治理的基本单元。全科网格治理的特色和价值在于，通过对社区地理空间进行网格化的科学划分，形成一个个微小的治理单元。这些网格化治理单元，是以一定地域内、一定人口规模组成的相对静态的空间结构，划定了比较清晰的治理边界，有助于提高治理的便捷性；同时，社区治理的对象是生活在社区的一个个行动着的社区成员，这些人行为的动态性和行为特征的差异性决定了网格治理的丰富性和复杂性。因此，全科网格治理，需要以网格员为节点、以网格为治理单元，进而延伸到社区成员，这样才能形成全要素参与的网络化、格式化的治理结构和治理体系。

在社区治理中，Y区着眼于网格这一最主要治理对象，抓牢抓实抓细网格员这一关键节点，建立以网格员为纽带的治理网络，精心打造和优化社区治理网络结构，做到一网管好“人、地、事、物、情”。一是优化网格设置。结合老旧小区拆迁、新建楼盘入住等情况，动态调整网格设置，将全区14个街道划分为1372个普通网格（其中城市社区网格1255个，农村网格117个），804个专属网格，根据工作实际在平安城市综治信息系统重点标记164处风险隐患点，实现基层治理的全要素入网，实现了全科网格服务管理的全覆盖。二是选优配强网格员队伍。由“村（社区）党组织书记+民警”担任双总网格长、网格党支部书记担任网格长。社区民警凭借懂政策、懂法律、懂业务的业务优势，指导网格员开展工作，网格员则有着人熟、地熟、情况熟的优势，二者的紧密配合，不仅实现了优势资源互补，而且增强了居民对网格员的信任度，从而有效解决了基础信息摸不上来、群众工作深入不够的难题。此外，还注重发展在职党员、物业人员、楼栋长、单元长等担任网格辅助员，面向社会招募各类志愿者，建立健全“网格长+网格员+网格辅助员”的网格工作队伍。三是注重管理的精准化、精细化和常态化。建立健全区综治中心日巡查、村（社区）和街道综治中心周分析、区综治中心会同各职能部门入驻工作人员对全区社会治安形势月研判的巡查分析制度；根据案件类型和复杂程度，分别实行1个工作日内给予答复、3个工作日内给予处置反馈、7个工作日内给予答复、1个月内协调落实解决的工作标准，对于确实解决不了的疑难问题，要求确定解决时间节点，严格落实限时办结制度；网格员上报事件办结后，各职能部门应及时将处置结果上报综治中心，由综治中心集中反馈并告知回访；纳入网格管理有关工作的主管部门，对已办结事件进行定期回访、跟踪问效，确保案结事了、群众满意；按照问题上报、案卷建立、任务指派、调查落实、处理反馈、结案归档的“六步闭环”的工作流程。四是强化基本保障。出台《T市Y区关于推行“全科网格”服务管理工作的实施意见》《Y区全科网格服务管理工作制度》，这些制度的建立健全，实现了对全区各级综治中心工作人员、网格员培训的常态化管理，建立起定期培训、专项培训、业务技能培训等常态化培训机制，为网格员发挥信息员、宣传员、服务员、矛调员、协管员作用提供了制度保障。同时，定期开展评优评先考核，对政治素质好、表现突出的网格员，优先评模评优、优先推荐成为“两代表一委员”人选、优先转为社区工作人员，让他们工作有机会、有舞台、有奔头。

四、形成协同治理的良性格局，为全科网格治理提供强有力的保障机制

缺少领导力的多元主体在基层复杂的治理环境中无序发展，不仅容易形成围绕自身利益的封闭群体，导致治理“协而不同”，而且严重影响了协同效率，造成治理的“多中心化”，使协同格局从内部分解，这恰恰违背了协同治理的初衷，导致内生性的协同失灵〔4〕。社区治理作为社会治理的重要组成部分，具有鲜明的社会性要求，既需要社区居民的广泛参与，又离不开社会组织和社会志愿者提供全面而又有针对性的服务。而所有这些工作的有序开展并形成常态化，需要以党的领导为统领，各有关部门协同参与，只有这样才能形成高效和良性运行的格局。

Y区着力把党的领导的政治优势转化为推动社区治理资源整合的优势，形成党委领导、党政有关部门协调运作、充分发挥各自职能的良性治理格局。一是有效发挥综治中心“神经中枢”作用。在厘清“全科网格”服务管理工作事项权责清单的基础上，各级综治中心充分发挥在社区治理上统筹协调作用，发现或接到下级综治中心上报的群众诉求、问题隐患、矛盾纠纷等，属于本级相关部门职责范围的，对应清单及时分流到相关部门解决；对涉及多个部门的，区、街两级综治中心定期组织相关职能部门召开联席会议，第一时间通报有关情况，分析研判形势，研究工作措施，协调解决重大事件。二是实行“一网全科、部门联动”工作机制。优化整合各部门资源，联动组织、宣传、统战、公安、民政、司法、财政、人社、卫健、应急、消防救援、市场监管、信访、行政审批服务管理、残联等相关部门，明确网格事项准入清单57项，制定了“民政+网格”“未成年人保护+网格”“公共法律服务+网格”“人民调解+网格”等履行网格化服务管理的指导、推动和保障职责的协调联动机制。三是提升网格化联动机制的法治化水平。这主要体现在与区公安分局联动建立“村（社区）书记（主任）+村（社区）民警”的双网格长模式，与区检察院联动建立“网格+公益诉讼+未成年人保护”的工作机制，与区司法局联动建立“网格+人民调解员”的工作机制。此外，一些街道派民警到村（社区）担任党组织副书记，做到网中有格、格中有警，通过警民共建收到了良好的社会效果。四是依托街道、社区两级快反队伍分层级解决各类问题。对网格内部能够解决的问题，实现网格内部“微循环”；对网格内不能解决的问题，社区党委协调志愿服务团队等主体共同解决，实现社区内部“小循环”；对社区层面不能解决的问题，由社区梳理汇总，街道根据问题性质和管理权限“派单吹哨”，指挥协调综合执法队伍进行处置，实现街道内部“大循环”。通过这些举措，切实做到“小事不出网格、大事不出社区、难事不出街道”，从而大大提高了基层治理的效能。

（本文执笔人为杨在平、范富）