基层治理数字化及其实现路径研究

朱伟婧

（华北科技学院，河北 廊坊 065201）

当前我国全面进入数字时代。随着以5G、互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等为代表的新一代数字技术的发展，数字化对人们的生产、生活、工作产生重大影响。数字技术进入人类生活的方方面面，深刻影响和改变着社会和经济，一定程度上增加了国家治理难度。完善基层治理方式，提升基层治理水平，就需要将数字技术融入基层治理，这是满足公民对国家治理需求的重要路径，推动基层治理数字化是国家治理的重要内容，是推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。

一、相关概念及我国基层治理数字化发展现状

关于治理，学者詹姆斯·西瑙（James Rosenau）认为，治理是指一种有意图的行为、目标导向的活动和规则系统。治理是规则的系统，该体系只有在被大多数人接受的情况下才能运作〔1〕4。基层治理是国家治理的重要内容。国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制〔2〕。基层治理是指基层各利益攸关者在基层工作实践中，为实现目标或解决问题，从而进行沟通、协商、达成共识、解决问题的过程或实现的结果〔3〕。而碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力〔2〕。其中，碎片化是当前我国基层治理中存在的重要问题。我国基层治理一直是由政府主导，基层民众、社会团体等主体缺位，这使得治理网络尚未形成，造成碎片化问题〔4〕。“碎片化”体现为治理主体之间配合度低，治理机制建设信息采集重叠、沟通不畅、效率不高、行政“碎片化”等。因此，以数字技术为支撑，将数字化融入基层治理中，将数字平台、终端等应用嵌入基层治理，对于推动基层治理方式转变，推进基层治理技术创新，提高科学决策和治理能力，提升服务水平，对贯彻落实“以人民为中心”的发展理念，提升基层治理的数字化和智能化，推动我国治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2015年7月4日，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，提出社会服务进一步便捷普惠目标，即公共服务更加多元，线上线下结合更加紧密，社会服务资源配置不断优化。数字政府也被列入国家“十四五”规划中，提出以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度〔4〕。2021年4月28日，在中共中央国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，要加强基层智慧治理能力建设。因此，落实2035年基本实现社会主义现代化，建设数字中国，推动基层治理数字化，是顺应时代发展、加快建成社会现代化强国的必然要求。

二、基层治理数字化转型面临的困境

我国在向基层治理数字化转型过程中，面临如下困境：数据隐私和安全问题、部门协同不畅带来的“信息孤岛”问题、落实过程中过于拘泥形式造成的“指尖上的形式主义”、参与主体不足等。

第一，数据和信息的隐私和保护问题。一是缺乏关于数据安全和保护的法律法规。关于数据安全、信息保护相关的法律法规仍不健全，使得录入的数据存在极大安全风险。二是数据的采集缺乏标准化和规范化，数据存在失真现象。加上由于信息系统不完善，造成信息报告发布不及时，虚假信息难以快速消除。尽管个别地区设置了实体信息平台或者电子信息平台，但平台信息公布不及时，管理者会有选择性地进行公布。某些信息平台更新速度慢，有的发布的消息还停留在一两年之前的内容〔5〕。大数据在收集、存储和使用过程中，可能存在数据泄露、非法交易等问题，使个人隐私和国家安全面临威胁。三是监管措施不足。数字化检核存在走过场现象，数字信息存在安全风险。

第二，部门之间存在“信息孤岛”。一是数据共享程度低。由于基层治理的复杂性，目前我国不同单位、基层组织的政务系统一般相对独立，数据共享程度低，缺乏统一的数字化治理机制。各部门采集信息侧重点存在差异，信息不共享，标准不一，各自管理，造成对公民信息重复采集，数据利用率低。二是部门之间缺乏协同机制，权责模糊。横向、纵向部门信息沟通不畅，存在分散管理各自为政的现象，存在“多头管理，条块分割、职权分散”的问题。尽管各层级行政机构纷纷建立数据库，但覆盖教育、医疗、就业等基本数据信息仍分散在各个机构内部，尚未建立一体化数据库。缺乏统一高效的治理平台，上下级信息沟通和融合度不高，部门缺乏协同。尤其在重大突发事件上，对其感知、监控、预警和预防、控制等活动缺乏高度协同的联动机制，使基层组织在遇到重大突发事件时不能形成多元协同治理局面。个别基层组织只是简单地把政务工作从线下转移到线上，但不能将相互间信息资源视为整体，不愿承担信息共享带来的风险。

第三，个别部门存在“指尖上的形式主义”问题。个别部门仍然用传统治理理念，简单地运用数字技术，流于形式，为数字化而搞数字化，浪费社会资源的情况。个别地区数字化模式单一，仍将“建立APP，由线下转到线上”误认为是数字化。很多APP的建立功能有限，尚不能满足多功能需求，用户体验感差。此外，各类软件的使用并未使基层工作人员感到轻松，“打卡”“签到”等任务加剧了痕迹形式主义〔6〕。而由于治理体系较为分散，党建、卫生、文化、体育等各级部门业务信息较多，加之数据重复录入，耗费了基层工作人员的时间和精力，工作效率较低。杭州市余杭区相关工作人员表示，落实到专职网格员头上可能有数十个APP，大量信息需重复录入〔7〕。尽管各级基层组织进行了硬件建设，花费高价配置硬件，但设备使用率低，与实际不匹配，浪费了大量的资源，耗费了基层工作人员的大量精力和时间，降低了工作效率。同时，针对基层人员，个别地区设置考核标准，并将考核任务标准化、数量化，一些基层政府为了应付检查存在捏造材料、编造数据、政务APP上“考勤打卡”等情况〔8〕。此外，个别基层组织作为不积极，在具体工作落实中存在问题。例如，贵州省最初建立“省、州、县、乡、村”五级网上办事全覆盖，但由于部分审批人员素质较低，最终网上政务服务仅停留在“省、州、县、乡”四级。另外，个别地方还存在基层组织内部成员利用手中掌握的信息资源进行内幕交易的现象〔9〕。

三、推动基层治理数字化的路径

提升基层治理数字化水平，可以从顶层设计、建设共享数据平台、建立多主体参与体系、深化应急联动机制、建立便民服务平台等方面入手。

第一，加强顶层设计，打造数字一体化服务平台。坚持共建共治共享，坚持分类指导、分层推进、分步实施原则，制定基层治理数字化服务平台标准和规范，打造统一的、精准的、综合的、上下联通的基层治理数字化平台。一是建设政府内部跨部门的一体化数字协同平台。以“共建共享”为理念，各部门商讨制定统一的、标准化的、可对接的数字化平台。推动跨部门政府协同和合作，实现各部门资源的互联互通、实时监测和数据共享。进一步推动实现“省、市、县、乡、村”五级服务覆盖，完善跨部门、跨层级、跨区域的政务系统。二是整合权力和政务数据，实现部门间数据共享。采用属地原则，明确主管部门及其下属部门的权力和职责，主管部门要坚持总体理念进行规划，基层部门要结合本地区制定适宜的治理模式。数据采集方面，要完善基层地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，并实现数据共建共享。坚持数据一次采集、多方利用的原则。加强公共数据开放共享，建立跨部门、跨层级、跨区域的数据平台，完善数据资源目录和责任清单制度，建立政务信息整合系统。数据使用方面，各部门要根据职能的划分，规定其可享有的数据使用范围。建立包括交通、卫生、医疗、教育、治安、气象等内容的统一数字化治理平台，并根据各层级单位职责，允许相应部门按需获取政务数据。三是实现流程的数字化，提高基层智慧化服务水平和治理效能。数字化不是简单地运用网络，而是将数字技术嵌入基层治理的各个环节，为作出决策提供数据支撑，其中流程数字化是重要环节之一。要利用数字化和互联网思维重塑和优化基层治理流程，列出事项清单、制定统一办事标准和流程，简化基层行政审批服务流程，提高便捷高效服务。具体来讲，要进一步推动“互联网+政务服务”，持续推动“一网通办”“异地可办”等线上服务，加快全国一体化政务服务平台建设和优化，全面推进一站式办理、一窗式受理，推行跨区域办理。四是构建网格化管理，提供精细化服务。“网格管理”是开展基层治理数字化的常用模式。网格化管理已成为当前基层治理的组织基础，也体现了基层治理精准化的特点。网格化管理体现着基层治理的精细化和数字化，网格化综合治理服务的主体任务事项可分为城镇管理、社会治理、公共服务、应急管理四大类，细分为34个小类〔9〕。各基层单位要加强工作协同和资源共享，形成分工负责、向下联动的工作格局。运用数字技术将人、事、物、组织、机构等信息纳入对应的网格，建立数据库，推动政府各层级、各部门之间横向与纵向的互联互通，并因地制宜发展本地区专兼职网格员。

第二，建立多主体参与体系，打造共建共治共享的基层治理格局。一是建设由国家、社会、企业、公民多元主体参与的基层治理体系。要优化治理模式，推动治理主体从单一向多元转变，明确基层治理数字化的主导者、参与者、决策者和监督者，调动多元主体参与基层治理的积极性。打造政府与企业、社会组织、公众等共同参与的数据共享平台，实现数据整合和共享，为基层部门和群众提供数据共享和查询服务。同时，需要党组织、街道、居委会、村委会等基层治理参与主体共商共建共议共治，实现治理主体的整体化。二是推动多主体参与，调动企业和非政府组织力量。当前，我国基层治理的主体仍主要为社区，需要企业、公民和其他群体的参与，积极发挥企业、非政府组织的作用。推动开展政企合作，加强“政企合”模式，对民众的多元化需求展开多渠道调查，制定灵活的在线服务渠道。同时，吸纳社会组织参与基层治理，组建服务志愿者协会、调节志愿者协会、应急管理志愿者协会等社会性组织。

第三，进一步深化基层应急联动机制，健全预警预防体系。一是深化“互联网+政务服务”，提高大数据动态监测预警水平。追踪社会风险关口转移，通过大数据算法靶向定位预测出社会风险点，从风险来源、指数等多角度提高风险预警预防能力，降低风险隐患。通过综合运用大数据、物联网、云计算等数字技术，预判自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件、事故灾难发生的概率。二是推行平战结合的全流程管理，实施全过程治理模式。构建社区常态化管理流程和非常态化应急处置的全周期管理链条，提升预判和应急处置能力。同时，运用大数据提高对风险的预测、感知和防范能力，探索建立更高效、更精准的应急处置机制，提升基层社会应急管理水平。

第四，结合各类人群需求特点，打造数字化便民服务平台。一是打造多元化治理互动平台，加强数据的互联互通。要注意加强与基层群众的交流，建立方便沟通的交流平台，开发便捷的手机APP。此外，城市社区可建立业主群，农村地区可建立本地区的微信群、公众号和自媒体平台，为群众表达利益诉求提供多元化的便捷平台。二是结合老年人实际情况，制定切实可行的数字化措施。加强宣传，提高老年人和民众对于数字化工具的接受程度。要充分考虑老年人群体习惯和特点，推行无障碍信息服务，对有智能设备的老人提供指导，开展智能技术培训。同时，开发平台授权代理、亲友代领等功能，紧贴老年人需求，促进智能化产品的推广和应用，让老人敢用、能用、会用、想用。坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，保留线下办事服务平台。

第五，加强基层工作人员队伍建设，完善数字化培训。一是加强人才引进和队伍建设。培养和吸纳具有专业背景的综合性数字人才，尤其要引进具备计算机背景、大数据知识的专业技术型人才。在人员配备上，要考虑多吸纳接受新鲜事物能力强、熟练掌握现代技术的青年。二是要加强对基层工作人员定期开展职业技能线上和线下培训，提升基层工作人员业务能力。要开展全面数字化技能培训，使全体基层工作者投入到“互联网+公共服务”的工作中。可建立基层工作人员数据库，使不同部门、不同层级、不同职位的人员在同一系统内开展工作，提高工作效率。

第六，完善基层服务法律体系，强化基层治理法治保障。一是综合运用多种手段维护数据安全和信息安全，加强技术监督。首先，数据共享中心要关注信息隐私和数据安全，加快建立数据开发、利用、隐私、交易、运输等标准和规范性制度，针对维护个人数据和公共数据安全进行基础性立法，建立数据分类和保护制度。其次，要建立数据安全评估机制，完善数据搜集、使用过程中相关的安全制度和法律保障。制定数据隐私、保护、加密、监测机制，开展日常安全隐患监测，加强对个人信息的保护，推动数据安全有序的流动。最后，要加强数据安全和漏洞监测、数据隐私保护等制度建设，清晰权责，规范流程。二是针对公众开展法律援助服务。通过微信公众号、热线等方式，普及法律知识，建立网上法律援助平台，重点向老年人、低收入人群、未成年人提供无偿法律咨询和援助。