中国乡村治理模式历史演进及启示

王 馨，赵 鑫

（东北农业大学，哈尔滨 150030）

乡村治理模式是指国家与社会主体通过权力综合配置处理乡村社会公共事务的制度模式。在乡村振兴战略的时代背景下，回溯新中国成立以来乡村治理的历史进程，探索乡村治理的演进规律，可为当前乡村治理模式合理建构提供理论依据和实践指引。

一、中国乡村治理模式的历史演进

新中国成立后，伴随社会历史发展的总体趋向，乡村也历经了由传统向现代化转型的不同阶段。通过结合中国历史宏观脉络与党和国家乡村政策的总体变迁，对乡村治理模式演进进行梳理，可见农民主体地位更加凸显，实际模式更加趋于科学化、民主化，实际治理效能显著增加。笔者依据时间线索将乡村治理模式演进划分为四个阶段，以期为更加合理地建构乡村治理模式提供理论依据和实践指引。

（一）“政权下乡、民主建设”模式初创阶段（1949—1958年）

新中国成立后，为了促使新生人民政权日趋稳固，国家对传统乡村社会进行了大规模的现代化改造。农民协会在党的领导下由群众自愿结合组织形成，并引导农民从事政治建设、经济建设、文化建设，行政命令开始真正落实于农村基层中，这终结了封建社会“皇权不下县”的历史传统，同时也消解了封建礼教对于群众思想的禁锢。“新政权根据解放战争的成功探索经验，在乡村建立其政权组织——村人民代表会议和村人民政府”〔1〕，乡（行政村）被正式确立规范为我国基层政权形式，基层人民代表会议制度也系统保障了农民的合法政治权益。1954年宪法明确了我国基层的政权单位为乡镇，由乡一级对自然村、行政村进行领导。而在村级层面，党领导下的“互助组”“合作社”等经济组织实际充当了政权组织的角色，出现了村社一体化的趋势。党的领导核心作用在合作化运动中不断凸显，基层党组织大规模成立并培养了大批新党员，这些新党员在经济组织中担任领导骨干，起到了向上畅通群众意见、向下传达政策指示的作用，这有力推动了乡村社会的恢复发展。

回溯1949年至1958年人民公社制度确立前的历史时期，乡村治理围绕“土地改革”与“农业合作化运动”两大主题开展，“政权下乡、民主建设”成为了乡村治理的主旋律，这不仅实现了民主向基层的延伸，也助力了遗留革命历史任务的完成。在党的领导下，农民开始了“民主政治”的尝试，并参与了乡村综合治理的工作，这为新政权在农村地区的稳固奠定了扎实基础。但另一方面，由于治理模式初步建立，部分政策具有盲目性而不切合实际，最终在诸多因素影响下最终走上了“政社合一”的道路。

（二）“政社合一”模式主导与分化阶段（1958—1984年）

为了尽快改变经济文化的落后面貌，1958年8月下旬，中共中央政治局扩大会议制定通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中指出：“人民公社是形势发展的必然趋势……在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”〔2〕“政社合一”的人民公社制度模式过于“理想化”地将国家行政权力与社会权力进行高度统一，然而这种“全能模式”但却脱离了当时生产力发展的实际水平，最终促使当时农村出现了社会、经济、文化生活均高度政治化的趋势，实则阻碍了生产力的发展。

1978年，党的十一届三中全会中通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》深入讨论了“三农”问题；1979年4月，中共中央又通过了《关于加快农业发展的决定》，这两个“决定”让中国乡村开启了体制改革的新纪元。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确提出首要任务是政社分开，同时建立乡政府与乡党委。之后，全国范围内人民公社已全部转为乡镇建制，彻底终结了人民公社制度的历史。

作为社会主义初级阶段一次新型治理模式的尝试，人民公社制度本质上是党领导下的“一元治理”模式，在其存续期间可分为两个不同阶段。1978年前，该制度占据绝对主导地位。1978年后，伴随政策变革与观念更新，逐渐趋于瓦解，最终为乡镇制所取代。“一大二公”的人民公社制度，一方面促进了共和国政权的稳固，有助于消灭资本主义残余，破除传统封建观念以及提高弱势群体生活质量；另一方面，由于冗杂的管理机构以及脱离实际的生产模式导致“平均主义”以“共产主义”形象出现，挫伤了农民群众积极性，造成了人力资源的大量浪费，农民的自发动力也在一次次政治运动之中消弭殆尽。

（三）“乡政村治”模式探索与深化阶段（1984—2012年）

党的十一届三中全会后，伴随经济体制改革，政治体制改革也由此展开，乡镇建制被重新确立，“乡政村治”模式被大规模推行。“乡政村治”是指在县下设乡镇政府作为基层政权机关实施行政管理，乡镇之下设村民委员会为村基层群众性自治组织在本村范围内实行公共自治。“乡政村治”模式将以往治理模式的“一元体”特质分化为“一元二体”特质。“‘一元’即指乡镇政府与村民委员会皆来自人民、依靠人民和服务人民；‘二体’即指乡镇政府与村民委员会在产生方式、组织构成和职能目标上均有所不同。”〔3〕这一模式克服了以往旧制度的限制，重塑了乡村社会的总体机制，让农民乡村治理主体地位更加明晰，极大地促进了农村发展。但由于该模式部分制度未细化，也致使权责失衡等现象发生。

1988年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确了村民委员会的组织结构与运行流程，用法律形式保障了村民基层民主自治权。在“乡政村治”模式良性运作下，农民生产积极性得到前所未有的提高，乡村治理实现了新的飞跃，为社会主义现代化事业的发展提供了可靠的“三农”基础。“乡政村治”模式确立后，国家并未停止改革，从新农村建设的提出到农业税的全面废除，“三农”政策日渐创新，让农村基础设施建设与农民生活均有了质的提高。

（四）“三治融合”现代化建设阶段（2012年至今）

2012年后，农村工作被更加予以重视，“乡政村治”模式进一步细化，创新形成了“三治融合”的现代化治理体系。“三治融合”是指通过自治、法治、德治三种手段共同处理乡村主体事务。该模式作为一种现代化体系的创新，最初来自于浙江省桐乡市的成功实践，该地通过将三种方式融为一体进行乡村建设，不仅达成了乡村治理和谐有序的预设目标，同时也树立了高质量、高水平的模式典范，此模式随后在全国范围内迅速普及，开启了改革新纪元。

2017年，党的十九大报告正式提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，通过将自治、法治、德治加以融合，以共商共建共享的方式吸引全民全面参与乡村治理的全过程，这不仅使治理水平有效提升，也让社会环境明显改善，最终发展成为当前的主推模式。

“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”〔4〕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总目标的提出，标志着乡村发展迈入了崭新时代，这不仅助力乡村早日实现治理体系和治理能力现代化，也引领农民将农业发展、农村美丽、农民富裕的梦想早日变为现实。

二、中国乡村治理模式演进趋势

新中国成立以来的70余年间，乡村实现了由无序至有序、贫困至小康、落后至现代化的伟大飞跃，乡村治理也在理念、政策、方式的不断更迭中形成了具有积极意义的指导经验。通过探寻历史演进趋势，可找寻新时代破解乡村难题的真正密钥。

（一）党的领导核心作用日趋稳固

新中国成立后，党通过基层组织的建立使影响力延伸到了祖国边陲与农村基层地区，乡村建设开始在党领导下全面展开，并在总体上实现了党的领导全覆盖。人民公社时期，党的领导核心作用进一步凸显，党通过在农村生产队的基础之上建立众多党支部与党小组，进一步细化了基层组织结构。改革开放后，乡镇党委、村党组织的体系架构更加完善，基层民主在党组织引导下开展，党实际领导效能得到充分发挥。2012年党的十八大后，农村基层党建工作更加被予以重视，党员群体的综合素质不断提高，并在脱贫攻坚、抗疫斗争等各项事业中充分发挥了先锋模范作用。正是在党的领导之下，乡村实际治理更加趋于现代化、规范化。

坚持党对一切工作的领导是农村发展的必要前提，党始终关注“三农”问题，虽然各时期政策有所差异，但在总体上坚持实事求是的工作方针，根据主要矛盾和历史任务进行针对性的政策调整。从新中国成立初期的土地革命和合作社运动，到改革开放后改革体制引导农民致富，再到新时代彻底解决农村区域性整体贫困问题，迈上乡村振兴道路，党始终是“三农”事业的伟大领导核心，也是农村治理的领导力量。伴随社会主义建设事业的不断发展，党在农村地区的领导核心作用也日趋稳固。

（二）农民主体地位日渐加强

新中国成立初期，土地改革让农民真正拥有了属于自己的土地，合作化运动又使农民的主体地位初步定型。人民公社制度存续期间，土地制度转变为集体所有制，这种制度虽在一定程度上改善了农业生产条件，加大了对于弱势群体的关怀，但也一定程度上削弱了乡村发展总体活力。改革开放后，家庭联产承包责任制的推广促使农村社会增强了活力，农民的权益得到了重视和保障。党的十八大之后，农村条件不断发展，民生水平不断改善，农民主体地位进一步加强。

农民是农村社会的主体，同时也是乡村治理的主体，因此农村工作必须坚持以农民为中心。历代中国共产党人均深刻认识到了“三农”问题的重要性，积极引导建构农民在乡村社会的主体地位，积累了宝贵而丰富的经验。中国共产党始终不忘农民是农村的根本，“三农”政策始终聚焦农民的主体利益，将民生作为评价政策的最好标准，切实满足农民群众对于美好生活的追求。坚持以农民为中心，这是我们党处理农村工作所坚持的基本方略，从新中国成立初期的“政权下乡”到如今的“乡村振兴”，农民的主体地位呈现了不断递进的趋势。历史经验表明，只有认真倾听农民诉求，保障农民权益，满足农民“耕者有其田”的梦想并实现对于自身事务的当家作主，才能保证农村地区的长治久安。

（三）治理模式体系效能日益增进

新中国成立初期，农民通过农民协会和合作社实现了“民主自治”，这使得乡村社会诸多陋习趋于瓦解，同时也为进行土地改革和合作化运动扫清了障碍。但“民主自治”存在诸多不成熟的方面，具体政策法规执行存在偏差，诸多问题亟待解决。人民公社时期，“政社合一”制度使村社组织趋于行政化，农民生产生活被严格约束，公有化程度过高的政策并不切合实际，在一定程度上也扼制了农民积极性。改革开放后，在行政村实行“放权性”自治，这既保证了政治方向的正确，又激发了乡村社会活力，促进社会向前发展。党的十八大之后，党更加注重基层政策与国家总体的契合性，“乡政村治”模式围绕着“治理有效”的目标进行了一系列大刀阔斧的改革，实现了农村环境的充分改善与农民生活质量的充分提高，乡村振兴战略目标的提出又使农村向着“乡村治理体系与治理能力现代化”的目标持续发力推进，促使乡村治理体系更加规范化、人性化、实效化。

在乡村治理模式演进的实践过程中，伴随治理模式不断健全，体系效能也日益增进。治理有效作为进行乡村治理的基础目标，需要有完善的政策制度为标准并严格执行落实。治理模式历经70多年的更迭，实现了由低效自治向高效民主的转变。实践表明，从新中国成立初期的单一民主自治到现如今的多元主体共同参与治理，法治化、规范化程度不断增加，治理机制和治理体系更加完善，治理效能实现了倍增，总体实现了由人治到法治、治标到治本、约束到协调的转变。

三、乡村治理模式演进的当代启示

中国共产党依据不同历史时期基本国情的变化更新相应治理模式，70余年的实践一直致力于“治理有效”目标的达成，这不仅为我国“乡村振兴”目标实现奠定了重要现实基础，也为新时代乡村治理模式的完善提供了经验启示。

（一）坚持党的全面领导

中国共产党的领导是确保乡村治理有效的首要前提。纵观历史，党在新中国乡村事业中始终充当着领导核心的角色，党的领导不仅是历史和人民的双向选择，也是乡村事业取得成功的关键所在。旗帜鲜明坚持党对乡村治理的领导，确保路线方向正确，对于乡村振兴事业至关重要。中国特色社会主义制度能够集中力量办大事的关键就在于中国共产党的领导，“党的领导在乡村治理中是整合各类资源、提高乡村治理效能的关键”〔5〕。

党在农村工作之中始终发挥着领导核心作用，引导具体路线、方针、政策的制定，同时也指引着乡村治理的演化方向。中国共产党作为农村发展的引导者，通过基层组织发展了一批又一批农民党员，不仅为政策执行落地提供了现实力量，同时也密切了党与人民群众的联系。党始终重视对于基层组织的建设，通过提升党支部的组织与动员能力，凝聚各界力量，引导群众参与到治理工作之中，推动治理模式不断完善，实现治理效能提升。

只有坚持党的全面领导，才能推动农村工作不断向前发展。为此，应进一步加强农村基层党组织的建设，创新农村党建的机制体制，提高党建工作效率和党员乡村工作的参与率，增强党组织的组织职能、服务职能、引领职能，为农村的发展提供坚定的政治保证。基层党组织应加强自身内部的教育监督，防止出现脱离群众的错误倾向，确保乡村基层党组织在乡村治理中的领导核心地位。

（二）尊重农民的主体地位

党的十九届六中全会指出：“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是党执政兴国的最大底气。”〔6〕65农民是农村社会的主体，进行乡村治理便理应尊重、依靠并服务农民，通过汲取农民智慧，团结力量，让农民真正成为乡村治理的主体。因此，只有进行改革消除制约发展的不利因素，培育农民的生产积极性，才能保障农业安全；只有鼓励农民发展非农产业，多元发展农村经济，改善农村基础设施建设，提升农民生活质量，才能保障农村安全；只有坚持农民在乡村治理中的主体性，才能保障乡村治理的行稳致远。

首先，新时代推进乡村振兴要坚持党的领导与农民主体地位相统一。党的领导是确保农民主体地位的重要前提，乡村治理理应在党的领导下，以农民的长期利益所求为主线，确保政策的长期性、宏观性、实操性，让农民从政策落实中受益，不断增强获得感、幸福感、安全感。其次，应始终毫不动摇地坚持农村土地集体所有制。农民是土地的需要主体和受益主体，土地是农民的根本所在。在新时期，应积极探寻土地制度改革的创新机制，在保障农民利益的前提下，根据实际条件推动土地制度的融合创新。此外，还应充分发挥农民在乡村治理中的主体性作用，改革完善农村基层选举制度，引导农民在农村范围内真正实现自我教育与自我管理，维护自身利益。

（三）构建多元治理格局

乡村社会实现和谐有序，百姓安居乐业，社会风气良好，党的领导、村民自治、法律保障三者缺一不可。在乡村振兴战略背景下，乡村治理应不断依据新的时代特征进行政策调整，推进模式创新完善。

首先，应保障农民对于乡村事务的实际自治。自治是乡村治理的核心，其本质便是由农民实现乡村公共事务的自主处理。通过激发农民热情，引导他们增强内生创造性，参与公共事务决策，从而从发展中获取实际利益。此外，也应在保障农民主体地位的前提下，引导其他社会客体参与到农村地区的治理之中，以更加规范科学的模式增进实际效能，破解乡村建设中的难题弊病。

其次，应提高乡村治理中的法治化程度。法治是乡村治理的保障，应通过法律法规有效落实约束公权力、化解利益矛盾冲突、保障农民合法权益，并通过强化法律宣传不断增进农民主体的法律意识。乡村中难免会出现利益矛盾冲突，在处理具体事务时，合法是首要前提，法治便是乡村治理所应遵循的先决条件，这既是乡村社会的实际需求，也是建设法治社会在农村的重要落实。为此，应在乡村加大普法力度，切实增强农民群众的法治意识，引导农民学法、知法、懂法、守法、用法，通过法律手段维护自身权益，实现社会矛盾的有效解决。

最后，应发挥乡村治理之中道德的必要作用。德治是乡村治理的基础，作为历史上封建统治的核心内容，德治主张社会主体通过自身道德约束形成自治，达成和谐有序的社会状态。道德作为维系中国传统乡村社会运转的重要工具，它不仅存在于村民的价值理念之中，也熔铸于村民的行为习惯之中，塑造着乡村社会的伦理规范。德治并未有明确规定，渗透于人民群众的思想当中，形成无形规则，约定俗成形成对于主体的自我约束。通过将中华文化中的优秀道德规范化为新时代的乡约村规，引导农民群体自觉将“德”内化于心、外化于行，这不仅能增强农民的道德修养，加深对乡村的情感认同，也能助力新时代乡村和谐有序社会秩序的营造。

自治、法治、德治相辅相成，形成了“乡村治理”的三道保障，也为乡村振兴战略目标实现奠定了坚实基础。现阶段应坚持“自治、法治、德治”的三元治理模式，并追求多元治理格局的构建，通过妥善处理公共事务，实现对农民的“善治”，真正建设现代化治理体系。