突发事件应急指挥部模式的优化问题探讨——基于S省B县新冠肺炎疫情治理经验的分析

李志强，杨彩萌，李梓瑶

（1.南京信息工程大学，南京 210044；2.西北大学，西安 710127）

一、问题的提出

习近平总书记在抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出，衡量一个国家的制度是否成功、是否优越，一个重要方面是看其在重大风险挑战面前能否组织四面、号令八方共同应对〔1〕。可见，突发事件应对能力是国家治理水平的重要评价标准。应急指挥部是一种建立在科层制之上，通过各级党委和政府的权威领导，提高应对非常态突发事件行政效率的治理模式。“非典”之后，按照“一案三制”的应急处置要求，中央及地方各级政府与有关部门在应急响应启动后设立专门的指挥机构，并在党委和政府的统一指挥下分工负责，由此促成了突发事件应急指挥部的成立。作为一种有效应对突发性公共危机的应急管理模式，指挥部模式对于提高国家治理能力和治理效能，发挥党领导下的治理优势具有重要意义。

应急指挥部是在突发事件中负责应急救援而组建的决策组织，主要对应急救援活动进行系统性指挥，协调各个部门完成应急处置。应急指挥部能否正确组建、有效运行，直接影响突发事件处置结果，决定了能否将突发事件影响和损失降到最低。就实际运转情况而言，应急指挥部是地方层面通过在强化的科层制体系内聚焦紧急突发性问题而建立的临时性办公机构，依靠从现有部门抽调人员和权限强化其存在的合法性基础。因此，如何调节指挥部与地方各部门间的权力冲突，集中力量应对突发事件，是指挥部在运行中需要解决的关键问题。本文对S省B县新冠肺炎疫情防控指挥部模式基本情况进行解析，探讨如何理顺指挥部机制的条块关系，提高应急治理能力，为完善应急指挥部模式提出切实可行的建议。

二、突发事件应急指挥部模式的现状

《突发公共卫生事件应急条例》明确规定，我国各级政府单位需要具备组建突发事件应急指挥部的能力，在突发事件发生之后能够第一时间根据要求成立应急指挥部〔2〕。我国最高级别的突发事件应急指挥部由国务院设立，具体由国务院相关部门和军队相关部门合作组成，总指挥由国务院总理担任，对全国性突发事件进行统一指挥。省、自治区、直辖市在应对突发事件时所成立的应急处理指挥部总指挥由省政府主要领导同志担任，对本省内的突发事件进行处理。新冠肺炎疫情防控指挥部，通常是由所在区域的正职领导或由党委书记担任指挥长，行政首长担任副指挥长。党委部门介入疫情防控工作也成为一种常态化的治理模式，即将非常态治理模式嵌入治理实践，从而提高党政部门的工作效率。指挥部管理模式不仅采取垂直管理模式，在各级政府组成部门之间也采取了扁平化管理模式。

（一）突发事件应急指挥部模式运作状况

效率是应急指挥部等临时机构最重要的评价标准，提升组织效率最好的途径是合理分工。地方性指挥部以党委、政府为核心，形成包括行政、财政、卫生、民政等的综合性组织网络。在非常态化治理背景下，由党委、政府主要领导负总责，可以最大程度上调动一切可利用资源投入应急管理工作，发挥党集中力量办大事的制度优势。以抗击新冠肺炎疫情为例，为使疫情得到有效控制，中央及疫情集中地区及时成立了防控指挥部，其他地区则成立了更为灵活的疫情防控工作领导小组。在党政系统内部，领导小组发布各项具有政治效力的红头文件，同时以指挥部的名义向社会成员发布各项通告或决定，对外产生法律效力。疫情防控指挥部能够将突变社会环境中形成的非常态治理模式与我国的传统政治实践相融合，借助科层制将具有突发性、非正式性的政治行为转化为各级党政部门的常规行为，指挥部内部成员之间的关系也因政治权威的介入得到强化，从而实现更加合理的协调和分工。

作为非常态治理环境下的临时组织，成员的动机各不相同，组织要对成员进行“选择性激励”，通过制裁和奖励促使成员与组织在利益和目标上保持一致〔3〕。会议动员是传统政治实践中的有效形式，而在突变的治理环境下，上下级组织之间要保持持续沟通，会议动员显然无法高效地实现目标，因而选择以文件动员代替会议动员，各级指挥部以及下属的责任部门通过红头文件进行防控工作的整体部署和协调分工，从而提高指挥部的工作效率。同时，指挥部的高效运转需要各方面的监督。在疫情防控工作成为重要任务后，行政系统更应该重视责任落实情况。一方面，通过党内监督体系以检查、通报、处分的方式倒逼党员干部增强责任意识，有效解决浮于表面、执行效力低下等问题。另一方面，通过社会舆论鼓励公民主动监督行政人员工作并提出合理建议。

（二）突发事件应急指挥部模式存在的问题

我国突发事件指挥部模式建设时间短、基础弱，在防范化解重大风险、高效应对重大突发事件等方面仍然面临诸多挑战。

1.应急指挥机制缺陷影响工作效率。政府部门能否在第一时间对突发事件作出反应，是决定能否将事件影响降到最低的关键环节。地方党委、政府成立应急指挥中心，依据属地管理原则，通常采用统一指挥、综合协调的方法，明确各个部门的职责，发挥各个部门的专业优势。但在应对复杂的突发事件时，容易出现应急响应滞后、应急处置专业能力不足等问题，影响到不同部门、不同地区之间的合作。此外，政府部门还可能存在职能交叉、资源使用率不高的问题，无法集中应急资源，导致资源整合效率低下，妨碍突发事件的有效应对。

2.基层应急组织的动员机制不完善。突发事件发生后，为了最大限度地保障群众的生命财产安全，需要迅速调动各方力量积极应对。政府要对公众进行指导，公众也需服从管理，自觉地配合政府工作。但是，部分地区的少数群众对灾害的认知不够深入，主动配合意识还有待于提高，公众预防和应对灾害的办法不多。这其中信息传递断层也是导致公众危机意识不强、配合不畅的原因之一。

3.临时性应急组织效能可持续性差。应急指挥部能迅速对环境的变化作出反应，但当突发事件得到解决，政府部门恢复到常态化运行后，对应急指挥部在突发事件处置过程中的经验及教训缺少足够的重视，通常仅以有形的文本、报告等形式记录，而无形的体系、机制的积极作用由于未能及时吸收内化，伴随突发事件的终结而被政府部门舍弃甚至无视，这无疑不利于有关部门在风险社会中为公众提供更优质、安全、高效的公共服务。

三、S省B县应急指挥部案例分析

新冠肺炎疫情暴发初期，全国各省陆续启动应急响应机制，各级党委、政府在第一时间成立疫情防控指挥部，根据实际情况做好疫情防控工作。S省B县的应急指挥部运行案例具有一定的代表性。

（一）B县疫情防控指挥部运行框架

B县地处S省东南部，东、南、北三面与湖北省相邻，经济社会交流密切，群众来往频繁，是控制两省疫情传播的关键。2020年1月底，该县正式成立了新冠肺炎疫情防控工作指挥部，由县委书记任总指挥，县委副书记、县长任责任总指挥，各县委常委和副县长任副总指挥，指挥部成员由全县各单位领导、各镇党委书记和镇长组成。指挥部下设“一办十组”，分别是指挥部办公室、综合协调组、医疗救治组、疫情防控组、新闻宣传组、交通运输组、市场监管组、村（社区）防控组、执法监督组、后勤保障组和督导检查组。指挥部办公室负责日常工作，对全县疫情防控工作进行业务指导、组织管理、监督检查和对上联络汇报。诸如医疗救治、政策宣传、道路监管、市场监督、督导检查等具体工作被统一细化分配到各个职能小组，由指挥部统一指挥部署工作，各职能小组分工明确、责任到人，确保及时协调沟通，对于工作疏忽或问题也能及时进行监督和更改。

1.纵向统筹治理机制。在B县的疫情防控工作中，通过两种路径实现了自上而下的统筹治理。第一条路径：县级指挥部对各镇党委、政府的直接领导。指挥部通过联席会议及信息报送等方式，宣传防疫政策文件、分配具体工作任务，并及时掌握各镇工作情况。各镇党委书记、镇长作为基层指挥部领导，按要求组织开展居民日常体温监测、返乡人员登记，配合交管部门把控各村镇出入口，定时发布权威消息，加强疫情防控宣传，提高群众的自我防控意识。第二条路径：县指挥部对同级各职能部门的统筹管理。指挥部是在突变的社会环境下成立的领导小组，其下设的各个小组分别负责不同领域的工作，由相关部门抽调的精干人员组成。对于抽调人员易出现相互关系松散、责任不明确、工作懈怠等问题，县指挥部通过会议对各单位负责人进行动员，利用政策文件明确各单位相应职责，使之在防疫工作中密切配合。

2.横向分类治理机制。突发事件应急指挥部是临时组建的权威小组，若内部成员关系过于松散甚至出现一定的利益冲突，必然导致指挥部无法高效运作。B县指挥部在采取自上而下的统筹治理模式的同时，也注重横向分类治理。B县的指挥部成员包括各职能部门的主要负责人，指挥部成员在指挥长的领导下在县卫健局办公，负责研究决定疫情防控重大事项。指挥部下设的“一办十组”各自负责不同领域的工作：指挥部办公室和综合协调组相互配合负责收集、分析、归纳各部门相关信息，协调有关部门工作；医疗救治组负责医院内部的患者救治工作；疫情防控组和交通运输组则配合医疗救治组做好疫情监测、排查和卫生消杀等工作，协助提供密接人员信息，控制辖区内的疫情传播；村（社区）防控组具体负责各村镇的防疫排查工作；后勤保障组负责调配医疗资源、防控资金，及时了解各村镇的日常所需，定期运送生活物资，配合村（社区）防控组的工作；新闻宣传组主要负责宣传报道和舆论引导工作；市场监管组、执法监督组和督导检查组分别负责监督管理市场秩序、社会治安和其他工作组工作情况。

（二）B县应急指挥部运行经验分析

1.建立部门高效联动的运行机制。应急指挥部通过动员、协调、反馈机制，在较短时间内集中各方力量完成特定任务，增加了各组与外部环境的相互适应性，提高了指挥部及各组办事的灵活性和有效性。B县指挥部成立后，从应急事件处置的全过程链路出发，合理设置“一办十组”，保证政令畅通的同时，明确各小组的事权范围、职责权限，保障各小组在法律和制度规定的范围内行使职权，增强了小组的自主性，避免管理脱节，各自为政，有效提高部门联动能力。

2.动员群众参与应急联防联控。突发事件发生后，群众对于事态的严重程度存在认识参差。B县组织村干部利用“大喇叭”、微信群、宣传海报等方式发布权威消息，破除网络谣言，提高群众自我防控意识，促使群众积极配合联防联控有序开展。此外，应急指挥部充分动员党员、志愿者、爱心企业等社会力量，经过基础培训后参与突发事件中的辅助性工作，为加快突发事件有效解决、缓解政府部门应急工作压力提供民间力量。

3.发挥应急组织体系持续效能。B县应急指挥部解散之后，应急管理依旧能够受到指挥部管理模式的影响，说明应急指挥部能够通过指挥部成员对政府部门工作产生潜移默化的影响，这同样是应急指挥部模式常态化的表现之一，地方部门单位并不是通过上层权威指导来完成工作的改进，而是在参与突发事件应急处置之后实现了不同层级主体之间的沟通与协调。虽然目前S省B县的应急指挥部已解散，但是在应急指挥部成立运作期间的反馈体系保留了下来，在运作的过程中依旧对信息的传递起到了积极的作用，保障了信息的真实性，有利于后续疫情防治工作的开展。

四、突发事件应急指挥部模式的优化路径

突发事件应急指挥部模式和政府公共事务日常管理体制，都是建立在一定组织机构之上，是以职能的区分和界定为基础的。但突发事件与日常公共事务最大的区别，是事件突然发生，并伴随对社会正常秩序的危害，这就对指挥部的组织治理体系、地方纵横关系、信息资源共享和常态化应急提出了更高的要求。

（一）完善基层治理体系，提高基层治理效能

在新冠肺炎疫情防控工作中，我国采取了分区域管理、居家隔离等方法来防止疫情大范围传播，在进行疫情监测、病例排查工作时，相关部门对所有居民进行全面的信息登记，这需要群众的无条件配合，同时也是党政机关政治权威的体现。在指挥部模式下，这种绝对权威虽然没有明确的法律依据，但是存在着内部的合法性。虽然目前疫情态势呈现向好趋势，但是内防反弹任务繁重，因此必须将其推向常态化，这是使应急指挥部开展应急工作具有强制性、可预期性和相对稳定性的必要举措，从而最大程度发挥治理效能。同时，在疫情得到相对控制后，复工复产工作便迫在眉睫，稳住经济地盘、兜住民生底线的重任也成为指挥部的工作重心，需要指挥部进一步进行战略部署，在宏观层面上引导市场恢复正常秩序。另外，在此次疫情防控工作中，社区（村）也发挥了最大效能，在基层党组织的带领下科学有序地开展疫情防控工作，密切联系群众，及时了解群众的需求和建议。因此，在突发事件的应急处置中，指挥部应当统一领导社区（村）工作，确保社区（村）在协助政府行使权力时坚持党的领导，在常态化的基层治理工作中起到党政机关与群众的连接作用，与指挥部下设的其他职能部门形成一致的治理目标和管理合力，逐步完善我国基层治理体系，发挥最大的治理效能。

（二）理顺地方纵横关系，构建良好协作关系

1.纵向关系的协调理顺。首先，事先确定突发事件的权责中心。突发事件应急管理中，纵向关系采取“重心下移”模式，也就是上级政府将权力下放给下级政府。《突发事件应对法》中明确提出，我国县级以上人民政府在应对突发灾害事件时可以由政府领导机关作为应急指挥单位，县级人民政府将作为灾害应对的权责中心，应急指挥部是突发事件治理的第一线，要对区域范围内的公共安全负责。其次，下级政府享有先期处置权。在上级政府的权力尚未进行转移时，下级政府在应对突发事件时要承担起协助和保障上级政府的职责。如下级政府在率先了解到事件信息之后，可直接前往现场进行应急处理，无需等待上级政府的反应和批复，这是政府纵向关系中下级政府所应该具备的权力。法律在给予某一级别政府特定的应急处置权力时，其主要目的是为了能够更加快速地应对突发灾害事件，这样可以有效避免层层权力交接之间突发事件危害的扩大化。在我国纵向政府关系中长期存在整合过度的问题，一旦下级政府没有获得突发灾害事件的先期处置权，在面对突发应急灾害时就会有所顾虑，因此下级单位需要提高自身的突发事件管理能力，要敢于承担因为自身处置而造成的风险，发挥自身灵活性大的优势，有效缓解上级政府的运作压力。

2.横向关系的关联协同。突发事件应急管理中，同一省市的地方政府是否需要进行无差别的权责设计应根据实际情况进行统筹。比较合理的方案是，在相关的法律法规、政策文件中，根据不同地区的经济差异将行政区域进行划分，结合该区域以突发事件应对的情况完成综合评估，给予地方政府单位不同的突发事件应对职责。我国横向政府关系存在明显的整合不足的问题，同一层级的地方政府在相互联动时需注意以下几个问题：一是跨区域突发事件的应对。在相邻的地方政府成立应急指挥部对跨区域突发事件进行应急管理时，容易出现指挥部重叠的问题，因此如果发生跨区域突发事件且影响范围相近的两个或以上的地方单位，应该由上级政府成立应急指挥部进行应对。二是政府之间的突发事件援助问题。若突发事件影响超出该区域地方政府的应急能力，就需要采取异地政府援助措施。目前，我国使用的援助措施为对口援助机制，这是由上级政府所安排的，带有一定的强制性，在稳定性方面存在一定的问题。如果所安排的地方单位本身并不愿意进行援助，会寻找各种借口来逃避责任。因此可以采取地方政府自愿互惠原则，通过签订突发应急事件援助协议，灵活开展援助活动。

（三）联动地方信息数据，实现资源有效共享

大数据的精准应用为突发事件应对工作提供了巨大便利。新冠肺炎疫情暴发后，为做好群众健康监测服务，各地区陆续推出汇集了出行、健康状况和人员接触等信息的健康码，不仅简化了各单位日常监测的工作程序，还破除了不同部门间数据分割的情况，打破“信息孤岛”现象，实现各部门之间的数据共享，有利于指挥部第一时间获取最新信息，对各部门及地方进行及时的行动研究和决策部署。在保证数据安全的前提下，大数据技术在日常生活中的常态化应用，不仅可以进行日常的健康监测，对于维护社会治安、了解就业状况、公共交通管理等方面也有重要作用。同时，指挥部在突发事件应对中具有绝对的政治权威。在指挥部模式下，全部资源都由领导小组掌握，再根据各单位实际需求统筹分配管理，既能防止出现资源分配不合理的情况，又能减少各部门之间因为利益问题而相互扯皮。指挥部模式的常态化应用，能够较大程度实现上级与基层的信息联通和资源共享，有利于各项工作的统筹管理和分工协作，提升行政效率，将制度优势进一步转化为治理效能。

（四）增设常态应急机构，发挥组织持续效能

政府关系本质上是上下级关系，这是一种在权威组织内部的运行逻辑。政府组织要想发挥作用就需要各个部门之间的相互配合，因此一套完善的运行机制是保证政府组织应对突发事件的关键所在。政府组织需要根据一定的内在逻辑运行，如果能够将应急指挥部模式脱离应急属性，将内在逻辑应用在政府组织的日常运行当中，在日常工作中将政府的各个部门有效连接在一起，既能提高政府组织应对突发事件的能力，也能解决政府组织在处理日常事务时的效率问题。因此，研究并推动应急指挥部模式常态化有着重大意义。从组织设置来看，在突发事件应对工作中，应急指挥部的构建实现了常设结构和临时机构的统一和过渡，当初期地方政府在资源调配、组织协调中不太顺畅时，应急指挥部的成立能很大程度上帮助地方政府完成了紧急时期的应急工作，打破了部门壁垒，在较短的时间内实现了对突发事件的控制。从组织运行来看，应急指挥部的建立并增设常态机构，可以通过对资源的调配协调，短时间内集中大量资源来完成特定任务，圆满完成突发事件应对工作，这实际上是科层组织对外工作的延伸。