新时代乡村治理的法治进路

林 宵，马婷婷

（山东农业大学，山东 泰安 271018）

习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“要加强和创新乡村治理，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”〔1〕190。法治是保障“三治融合”良性动态发展的运作中轴，不仅在于其维护了自治的公平正义，更在于其守住了德治的基本底线。新时代推进乡村治理现代化，必须不断加强法治建设，以法治保障乡村治理，以法治促进乡村治理发展。

一、乡村治理体系中的法治定位

以自治为基础，以德治为先导，以法治为保障，自治、法治、德治三者相互作用、相互协调，共同保障了我国乡村治理的有序推进。

（一）法治是乡村治理的保障

我国是农业大国，自古以来农业、农村和农民问题都是我国的根本问题。“农业丰则基础强，农业富则国家盛，农村稳则社会安”〔2〕11，农村社会稳定是国家稳定的基石和标志。乡村治理作为我国国家治理的基础，其治理成效直接关系到我国的现代化进程和国家政治稳定。乡村治理旨在通过一系列措施，改善乡村发展环境，改善农民生活环境，提高农民生活水平，是乡村振兴战略的重要内容，也是保障乡村振兴有序推进的重要途径。

党的十九大报告提出要全面依法治国，要求把国家建设的方方面面都纳入法治建设的轨道，把涉及人民的一切权益都用法律加以保障。在全面依法治国的新时代，乡村治理作为国家治理的重要组成部分，在保障农民权益、提高农民生活水平方面具有不可替代的作用，必须顺应时代发展的要求，依靠法治加以规范，以法治保障成效。

法治是乡村治理的保障。一方面体现在国家的相关政策之中。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要建设法治乡村，中央出台的《关于加强法治乡村建设的意见》也特别强调法治是乡村建设的重要环节。而乡村治理作为法治乡村建设的重要一环，必然不能脱离法治，必须要以法治加以规范和保障。另一方面体现在“三治融合”的体系逻辑上。无论是自治还是德治，都不能脱离法治的规范，不能超脱法治的框架。自治是村民自我管理、自我监督、自我服务的机制，这一机制的有序运行必须依靠法律规范的引导，也必须依赖法律规范的保障；德治主要是指依靠个人品德、家庭美德、传统道德等非强制性的心理上的谴责，一方面德治与法治是双向互动的，两者之间存在部分的相互转化关系，另一方面德治也必须以法律规范为基础，以法律框定道德准则。通过法治实现乡村有序治理，既实现了将乡村治理纳入国家法治轨道，也保障了“三治融合”治理的有序推进。

（二）法治承接自治，守卫德治

法治旨在依法治理，其本身就具备了维护社会公平正义，守住治理基本底线的重要功能。一方面，法治是对自治解决纠纷的补充与协助；另一方面，法治也是通往德治的必经之路，是实现“良法善治”的重要方式。

法治维护了自治的公平正义。乡村自治是村民的自我管理，其在管理过程中无法回避的就是如何有效处理纠纷而又让众人信服的问题，而法治恰恰是处理这个难题的有效协助方式。一方面，法律具有强制力，良好的法治可以通过立法、执法等环节规范自治主体的行为方式，约束治理主体的不规范手段，以“罚”的权威预防制止不当行为。另一方面，法治为自治提供价值引导，法律具有威慑性，严格的法律规范可以有效抑制行为人的主观恶性，让自治主体不敢逾越权力的边界，不敢随心所欲的处理村民纠纷。随着法治的推进，法治观念会潜移默化的融入村民心中，融入自治工作，从而有效引导自治主体自觉遵法、自觉守法，维护乡村治理的公平正义。

法治守住了德治的基本底线。德治旨在运用道德标准约束治理主体，与法治既有统一之处，也有差异之处。乡村治理追求“良法善治”就是要求法治与德治高度结合、共同作用。法治保障德治，一方面体现在法治支撑德治。社会道德是社会长期发展形成的行为标准，本身不具备权威性，缺乏强制性，尤其是在部分乡村地区，对于道德标准的界线模糊不清，甚至受到封建思想的影响，导致纠纷处理偏颇。而法治作为成文的规范体系，具有强制性和权威性，恰好弥补了德治的短板，有效地界定了德治边界，保障了德治的公平性。另一方面体现在法治衔接德治。乡村治理不能仅仅依靠法律，在相关规章制度的健全中必须融入道德因素，实现道德与法治的相互转化。一是在法治实施过程中要彰显德治因素，要把社会主义核心价值观融入其中，满足乡村治理基本的道德要求；二是要在法治惩戒过程中严格道德标准，明确德治界限，以权威性筑牢德治基本底线。

二、新时代乡村治理的法治困境

在全面依法治国和乡村振兴战略的持续推进下，乡村治理取得了较好成效，乡村法治环境明显改善，农民素质显著提升，但乡村法治的道路依然漫长，法治永远在路上。现阶段，我国的乡村法治治理依然存在治理主体关系难以理顺、内生法治文化利用不足、法治服务下沉欠缺等法治困境。

（一）乡村法治治理主体关系不顺

随着经济社会的发展，乡村治理逐渐形成了多元主体协同治理格局，但治理主体的多元也带来了主体关系的混乱，出现了各主体相互博弈的局面。

“在保护私有财产制度、鼓励市场竞争的机制下，人们追逐自我利益构成社会行动的基本动机。”〔3〕在利益的推动下，乡村治理的各主体会形成竞争博弈的局面。这种博弈主要表现在乡镇政府与村民委员会、村党支部与村民委员会以及村“两委”与社会组织之间。首先是乡镇政府与村民委员会之间的博弈。根据《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村民委员会之间属于指导与协作的关系，并无领导与被领导关系，乡镇政府可以对乡村治理事宜进行指导和帮助，但不能干涉其自治权力。但是如何指导、如何协助却缺乏详细规定，这就导致一些乡镇政府往往采用行政命令等强制性方式干涉村民自治。长此以往就导致村民委员会对乡镇政府的管理出现抵触心理，产生矛盾。其次是村党支部与村民委员会之间的博弈。村党支部是党在乡村的基层组织，对村委会发挥领导核心作用，但不能包办替代村委会的工作。村党支部和村委会要职责明确，各司其职、各负其责。但有的地方忽视了两者具体职责的划分，导致两者职责界限模糊，影响了工作开展。这种状况不仅不利于乡村自治格局的构建，也容易对村民合法权益造成损害。最后是村“两委”与社会组织之间的博弈。农村社区服务中心、社区服务站等社会组织成立的初衷是弥补村“两委”在满足村民需求上的力量欠缺，协助村“两委”为村民提供个性化服务，完善乡村自治管理模式。但法律相关要求并未明确规定乡村社会组织参与乡村治理的权力与职责，甚至个别乡村社会组织成为村“两委”的附属组织，致使其职能受损，无法有效发挥应有作用。

（二）乡村治理内生法治文化利用不足

文化是改变农民思维观念的重要手段，良好法治文化环境可以在潜移默化中影响人的生活观念和行为习惯。长期以来，我国一直重视乡村地区的普法宣传，尝试优化乡村治理的法治环境，但乡村地区由于特定的文化因素以及地缘关系导致法治文化氛围未能形成。究其原因，一方面在于政府对普法工作认识不足、方式单一，脱离农村实际；另一方面在于未能有效利用乡村内生法治文化。而对乡村内生法治文化的利用不足主要体现在两个方面：一方面是村规民约建设不完善。村规民约是村民在长期乡村治理实践中形成的用于自我管理的具有规范化性质的约定。随着城镇化的推进，政府虽然努力建设村规民约，但仍然存在较多问题。首先是内容方面脱离实际，不接地气，内容繁杂且多为公文形式，与村民习惯用语相距甚远〔4〕，难以被村民接受认同；其次是制定过程不规范，存在敷衍了事走过场现象，甚至直接硬套法律规范，不走正常流程听取村民意见，背离了村民需求；最后是落实不到位，多数村规民约制定后被束之高阁，成为一纸空文，没有发挥应有作用。另一方面是对乡贤治理价值挖掘不足。一是参与机制不完善，缺乏具有足够吸引力的政策以及组织平台，导致成功人士不愿回乡，人才外流严重；二是对乡贤文化价值认识不足，忽视了乡贤文化的教育作用和对乡村治理的补充作用。这些问题严重阻碍着乡村治理的法治进程。

（三）乡村治理法治服务存在欠缺

乡村法律服务体系是践行乡村法治思维的重要基础〔5〕。村民便捷地享受到优质的法律服务，是村民尊法、守法、学法、用法的重要一环，也是乡村法治治理的重要内容。目前，一方面，我国虽然不断加大乡村法律服务扶持力度，但仍然存在提供服务的门槛过高、形式单一等问题，影响乡村治理法治进程。另一方面，受到乡村工作条件较差因素影响，法律服务人员不愿到基层农村工作，服务机构为吸引人才必然以高薪等福利待遇为切入点，而高薪的压力必然施加在农民身上，这就致使农民获取法律服务的代价越来越高，村民难以负担法律服务费用而拒绝法律援助。此外，农村的法律服务主要是提供法律诉讼，形式较为单一。但村民在日常生活中却极少采用法律诉讼来维护权益，除代价过大的原因外，村民自身法律知识的欠缺也是重要原因之一，这也进一步凸显了法律服务的不足以及村民获取法律知识和法律援助途径的狭窄。乡村法律服务欠缺，村民对法律信赖不足，法治意识就难以提升，乡村法治治理就举步维艰。

三、新时代乡村治理的法治进路

乡村治理面临法治困境，究其根本在于法治与自治德治的适配性和融合度不高。要协调好“三治”之间的关系，解决好法治问题，弥补乡村法治短板，必须理顺乡村治理的主体关系，加强协同治理格局；必须充分发掘乡村内生法治文化，优化乡村法治环境；必须推动法治服务下沉，满足乡村法治需求。

（一）理顺乡村治理多元主体关系，促进协同治理

目前，多元主体协同共治是乡村治理的主要形式，但在共治过程中，利益冲突不可避免。因此，推进乡村法治治理必须要以减少多元主体的利益冲突，协调多元治理主体的相互关系，清晰界定多元主体的权责范围为主，引导多元治理主体良性互动，共同推动乡村治理法治建设。

首先，要完善乡村治理的法律规范。法律是乡村治理的基础，完善法律规范是推进乡村治理的重要保障。一方面要用法律明确乡镇政府、村党支部、村民委员会之间领导与被领导、指导与被指导的关系，划定权责范围，为三者协调治理提供法律依据；另一方面要用法律界定乡村社会组织的职责范围和地位作用，区分其与政府关系，发挥其在乡村法治中的补充作用。其次，要加强规则治理，明确政府职能。要推行有限政府，将权力“关在制度的笼子里”，发挥乡村自治功能。一方面要明确乡镇政府的权力，制定权力清单，以清单形式规定工作人员履职；另一方面要强化村民监督，通过村民对政府履职的监督来避免政府过多干涉村民自治。再次，要加强党的领导，提升乡村党组织的治理能力和领导能力。一方面要将乡村党支部打造成宣传大政方针、引领村民思想的坚强领导组织，强化其领导地位和宣传能力；另一方面要加强乡村党支部的服务职能，乡村党支部作为党在农村的基层组织，要时刻秉持为人民服务的宗旨，强化自身服务职能，提高服务能力。此外，要强化乡村党支部在乡村的领导核心地位，全面协调好各治理主体的相互关系，保障乡村治理法治的有效推进。最后，要完善乡村社会组织建设。乡村社会组织是弥补乡村治理空白的重要力量，在乡村治理中为村民提供了更为精准的服务。一方面要优化社会组织的发展环境，政府应制定激励政策和规章制度保障其良好发展，激发其内在活力，同时明确其地位、职责以及参与治理的形式和途经，规范其组织运行；另一方面要强化组织自身建设，完善内部管理，提高组织人员法治素养，加强其组织化、体系化建设。

多元共治是乡村振兴的有效组织形式，而理顺多元治理主体的相互关系则是多元共治的前提和基础。近年来，在乡村振兴战略的推动下，出现了一大批的示范村镇，如“两山理念”的诞生地浙江省安吉县余村，在村党支部的带领下，不断强化民主管村，推行权利下放，真正实现“大家的事大家参与，众人的事众人商量”，在多元治理主体的共同参与下，实现了从“卖石头”到“卖风景”的转变；河南省信阳市郝堂村利用“内置金融”的基金运行方式充分发挥了社会组织的补充支持作用；四川省江油市在乡镇推行“规定机构+自主机构”相结合的形式，制定下放权力“1+3”指导清单，明确各主体职责与权责界限，最终达到1+1＞2的效果。

（二）充分挖掘乡村内生文化资源，优化法治环境

我国农村地域广袤，各地村庄村情习俗各异，具有不同的地方性知识，差异性特征明显〔6〕。这就要求乡村地区在法治实践中必须因地制宜，从自身实际出发，深入挖掘利用当地的文化资源，以弥补乡村法治治理在微观层面的缺失和不足，提高治理效能。

首先，要重视村规民约，发挥其在乡村法治中的补充效能。相较于传统村民自治以维护封建统治为目的而言，现代化的村民自治则以激发村民活力、激活农村经济为根本目的，本质上是直接民主制度在农村的具体化〔4〕。农村地区远离城市政治中心，主人翁意识相对淡薄，致使村民参与乡村治理的程度不高，影响法治进程。而村规民约是村民自主约定俗成的规范，正好弥补了村民参与乡村法治的短板，这就要求政府必须重视村规民约，深度挖掘其内在价值，激发其对乡村法治的积极作用。一方面，要完善村规民约的建构。政府要积极引导村民健全并完善村规民约，将社会主义核心价值观与村规民约深度融合。另一方面，要加强对村规民约的监督。一是监督村规民约的制定和完善，保障村规民约维护村民合法权益，符合新时代建设要求。如浙江省衢州市浦山村的村干部在面对村民反对在自家田地铺设管道治理污水时，拿出村民共同制定的村规民约成功说服村民，既发挥了村规民约的规劝作用，同时也保障了村民享受优美环境的合法权益。二是监督村规民约的落实，保障村规民约切实以人民利益为主并能够有效落实，以推进乡村法治建设。如浙江省衢州市上洋村在落实《公筷公勺村规民约》时，招募督导员和志愿者组成督导团，共同监督公勺公筷的使用，确保了村规民约能够真正落实。其次，要挖掘乡贤治理的价值。作为传统的自上而下的政府治理与自下而上的村民自治的交汇点，乡贤及其带来的乡贤文化在乡村法治中发挥着积极作用。在推行乡村法治的进程中，不可避免地会触及村民利益，引发冲突和纠纷，而乡贤作为德高望重的前辈，在化解这些纠纷时往往比政府更有效。传统乡贤文化以儒家正统为基本价值观，而新时代的乡贤文化则以社会主义核心价值观为基本导向，作为乡贤教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里的结晶，乡贤文化担负着传播法治精神，凝聚村民思想的重要作用。加强乡贤治理，打造新乡贤文化，政府一方面要正确认识乡贤的重要地位，把握乡贤在解决村民纠纷、维护乡村和谐中的作用，以积极的政策和平台吸引新乡贤，如浙江省台州市椒江区在乡村地区设立“乡贤调解室”，以“德才兼备，以德为先”的原则严格选拔有觉悟、有威望、有能力、有热情、有精力的乡贤调解员，充分发挥了乡贤在乡村治理中的调解作用，有效减少了村民纠纷的诉讼案件；另一方面要探究社会主义核心价值观与乡贤文化的融合路径，完善乡贤文化的传承机制，深入挖掘乡贤文化中的法治元素，用新乡贤文化助推乡村法治治理。

（三）完善乡村治理法治服务体系，提高服务质量

法律公共服务是乡村法治化建设的重要组成部分〔7〕148。随着乡村振兴的推进，乡村经济社会转型带来一系列新问题、新矛盾，乡村治理的法治服务需求越来越大。法律服务必须不断完善自身建设，与时俱进，满足农村法治需求，为村民提供优质高效的法律服务，才能有效加强乡村法治治理，助推乡村振兴发展。

首先，要完善乡村法律服务机构设置，提高服务水平。城乡条件的差异导致乡村地区的法律服务机构较少，甚至多数属于中介性质的机构，不具备法律服务能力，这严重掣肘乡村法治治理。因此，政府要通过政策支持、增加福利等多种方式吸引高水平法律服务机构入驻乡村，同时因地制宜完善机构内部设置，使其满足乡村城市化转型的需要。其次，要加大财政支持，引进高水平人才。法律服务在乡村开展较差，究其根本在于经济条件落后，因此政府必须要加大财政支持，以政策保障法律服务机构的顺畅运行和法律服务人员的工作待遇。良好的法治建设离不开人才的保障，高水平的法律人才是开展法律服务的基础，政府必须制定人才引进政策，为乡村法律服务提供源源不断的人才保障，以推进乡村法治建设。最后，要深化法治服务下沉。乡村地区由于各自发展的历程不同，面临的困难也存在差异。因此必须要加大法律服务下沉，让其符合各乡村实际，通过多样化的法律服务形式满足村民对法治的需求，采取多元化手段提高村民法治意识，让村民信法，从而自觉尊法、守法、用法，进而推动乡村治理法治建设。如浙江省积极推进乡村法律顾问工作，实现乡村法律顾问全覆盖，为乡村提供专职律师，推行法律服务网格化；山西省吕梁市兴县蔡家崖乡木栏岗村不定时邀请法律工作人员进村讲解法律知识，让法律走进生活成为习惯。只有法律服务真正下沉到乡村，才能有效提升村民法治意识，引导村民事事用法，依法维权，有效推进乡村法治建设进程。