“三权分置”下农村土地流转制度供求矛盾及完善路径

郭海琴

（中共汾阳市委党校，山西 汾阳 032200）

党的十九大报告明确指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。这一论述为推进农村土地流转、实现规模经营、加快农业现代化指出了实现路径。农村土地制度改革是我国农业发展的重要决定因素，而农地产权制度改革是实现乡村振兴的制度保障。乡村地区蕴含着巨大的发展潜力，这需要一套完善的、成熟的土地流转制度去激发乡村发展的潜力。

在市场经济体制下，推进城乡一体化必然要求制度一体化。目前我国城市土地流转制度已基本成熟，但农村土地流转制度还需进一步完善。因此，党中央国务院高度重视农村土地流转，从2014年起连续发文，提出并完善“三权分置”办法。“三权分置”制度在推进农村土地流转中具有基础性地位，并发挥着重要的支撑和保障作用。

一、“三权分置”下农村土地流转改革的制度供给

农村集体土地承包权的“三权分置”制度，即农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权可以分离，由不同的主体行使。这一制度，既坚持农村土地集体所有制、坚持家庭承包经营为基础，又促进农村土地适度流转，有利于加快农村现代化。

（一）中央层面的制度供给

中央层面的制度供给，包括中共中央、国务院、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、政策，这些法律、政策是全国适用的，优于地方层面的制度。

在“三权分置”方面，2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。2019年1月1日，开始施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，对土地经营权流转作了具体规定，比如土地经营权可以出租、入股、融资担保。“三权分置”是关于农村土地产权制度的再次创新，有利于保护产权、促进流转，推进现代农业发展。

在农村产权流转交易市场方面，2014年12月30日，国务院办公厅颁布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对交易品种、交易主体、管理制度和服务内容等做了具体要求，促进农村土地资源的优化配置，提高农地资源的使用效率。

在土地经营权抵押融资方面，2015年8月25日，国务院颁布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）提出“慎重稳妥推进农村承包土地的经营权的抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作”，以满足农村发展的融资需求，促进乡村经济的振兴。2018年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》将第五十条改为第五十四条修改为通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。这就使得通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农地的主体可以抵押其土地经营权抵押融资成为可能，不仅提高其融资能力，而且有助于农业生产力的提升。

（二）地方层面的制度供给

在中央层面给出“三权分置”的政策前提下，各地方积极响应，纷纷制定地方政策，促进“三权分置”的落地。比如，山西省进一步放活集体林经营权，促进集体林经营权的有序流转；江苏地区在全国率先出台土地规模流转奖簿政策和工商资本租地监管实施意见，土地经营权流转率全国领先。作为“两权”抵押贷款试点的铁岭市将农户承包土地经营权、林权、“四荒”资源使用权、农村集体资产资源经营权、农业生产设施设备使用权、小型水利设施使用权、农业知识产权交易全部纳入农村产权交易中心，形成了“交易—鉴证—抵押”的农村产权交易模式。需要特别强调的是，产权交易中心与金融机构合作，一方面，建立土地流转合同鉴证制度，办理《他项权证》，作为抵押贷款的凭证；另一方面，建立金融风险分散机制，严禁贷款用在非农业领域，并且抵押标的为“流转土地期限—贷款期限”。这样，不仅解决了农村土地经营权抵押贷款的难题，而且也为金融机构提供了一定的制度保障，从而促进农村土地产权的顺利流转。

二、农村土地流转制度供求不平衡产生的问题

乡村振兴需要公平、稳定的土地分配和高效的土地流转制度支撑。但二轮承包以后，土地流转供求不平衡的问题日益凸显并可能影响未来农村地区的稳定。

（一）承包地确权存在的现实困境

1.可确权土地面积的减少与农户要田呼声高涨的矛盾。一方面，农村土地二轮承包后，随着人口的流入、流出、出生、死亡等增减，以及承包经营权流转的增加，导致可确权土地面积的减少。另一方面，随着农民对土地经济价值的深入了解以及乡村振兴的不断推进，使得农民对土地的需求日益增加。这就产生了可确权土地面积的减少与农户要田呼声高涨的矛盾，使承包权的确权工作受到阻碍。

2.农地与农户在确权时存在的不匹配现象。在二轮承包工作中，土地承包工作主要由村集体小组负责。由于工作人员工作能力的参差不齐、承包工作本身存在的利益分配困难，因此，承包工作存在着诸多问题：有些签订了承包合同，村集体没有登记；有些只进行了登记却没有承包合同；有些既没有合同也没有登记，只是实际由其承包。以上种种承包工作的不规范，都导致了农地与农户在确权时存在的不匹配现象，给承包权确权工作带来困难。

3.确权前流转工作的不规范导致确权主体难以确定。随着城市化进程的发展，许多农地的承包户纷纷去城市打工，而一些种植大户通过与承包户签订承包经营权流转合同，或者直接与村集体签订承包协议，甚至有些只是口头协议。如今，要进行承包权的确权，之前的承包户不愿放弃，事实上的种植户亦主张权利，由于流转行为的不规范，导致确权主体难以确定。

（二）“三权分置”的“三权”缺乏法律界定

目前关于“三权分置”，法律并没有明确界定土地经营权的性质，亦没有“三权”之间法律关系的界定。政策只能在一段时间内、一定地区范围内、一定程度上起到作用，它没有法律所独有的普遍适用性、强制性以及可诉性。界定“三权”的法律缺位，将使“三权分置”难以在全国范围内得到有效贯彻，在解决农村土地流转纠纷时缺乏法律依据。

（三）农村土地产权流转市场机制尚未健全

1.农村土地产权流转市场规制体系尚未健全。农村土地经营权流转是关乎农民切身利益、关系乡村振兴的重大问题，必须将其纳入市场规制范围。目前，土地经营权流转市场规制尚未健全，包括流转主体的规制、流转程序的规制、流转服务机构的规制、流转价格的规制等方面。农村土地产权流转需要规制来规范、指导流转当事人的行为、监督流转服务机构的工作，因此，农业农村、林业和草原等主管部门应牵头，并联合工商部门、金融主管部门等其他职能部门共同构建农村土地产权流转市场规制体系。

2.农村土地产权流转市场服务体系尚未健全。在农村土地产权流转过程中，相关市场服务体系尚未健全。第一，缺乏信息共建共享机制。流转双方当事人缺乏互相了解的渠道，无法掌握交易相对人的身份信息情况和履约能力，这将导致交易双方的信息不完全和信息不对称，由此会抑制交易动机，并且加大交易风险。第二，缺乏土地产权价格评估机制。流转双方当事人对农地产权的价值认知不一致，不仅会增加流转过程中的交易成本，还会在一定程度上阻碍农地产权的流转。第三，缺乏土地产权流转保险机制。流转双方当事人的信用等级和履约能力，直接影响到交易相对人的合法权益。缺乏相关保险机制，交易相对人的合法权益得不到有效保障。

三、“三权分置”下农村土地流转改革的制度完善

2019年中央一号文件《关于坚持农村农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确提出，完善落实所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。可见，农村土地“三权分置”的顺利实行，需要结合不同地区农村土地制度改革的现实需求，不断完善法律法规和政策体系。

（一）完善“三权分置”相关法律规定

1.明确土地经营权的物权性质。“三权”，即农村土地集体所有权、承包权、经营权。一方面，应从法律上明确定义“三权”；另一方面应对其性质进行界定，尤其是明确承包权与经营权的关系，以及经营权应界定为物权还是债权。经营权是建立在承包权基础之上的，属于承包权派生的用益物权。加之，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》允许土地经营权融资担保，只有物权才可以设定担保。就土地承包经营权而言，权利人完全有权就自己承包的土地为他人设定土地经营权，法律所要做的就是承认这种权利为用益物权。因此，可将土地经营权归为物权中用益物权的范畴。

2.明晰农村土地承包经营权、承包权及经营权的相互关系。“三权分置”中所涉及的承包权和经营权在现有法律体系中并没有体现出来，而只有承包经营权的法律概念。因此，为了稳定承包权和便于实际操作，有必要明晰农村土地承包经营权和经营权的相互关系。首先，土地承包经营权既是农民的一种身份权，即只有本村集体成员才可以拥有农村土地的承包经营权，又是一种财产权，可以在承包土地之上生产经营、流转交易。其次，土地经营权要建立在承包方合法取得土地承包权的基础上，要在承包权的期限内方可实现土地经营权的流转。

（二）在稳定承包权的基础上放活土地经营权

1.在承包权确权过程中，坚持稳定承包权。首先就是要有统一的确权标准，避免出现多个标准导致的承包权乱象。其次，稳定承包权主要是指稳定农户的承包权，这体现在两个方面：一是要坚持本村集体组织的成员方可承包农村集体土地，也就是说农村土地承包权必须在本村集体农户手中。二是要坚持农户的承包权，不论在承包权期限内，是否存在农户内家庭成员的转出或是过世，只要该农户中还有成员，即使是未成年人，那么承包权就属于该农户，村集体不得擅自收回或者流转该承包权。

2.适当放活土地经营权流转。土地经营权流转的目的在于提高农地的生产效率，要在坚持稳定承包权的基础上适当地放活土地经营权的流转。一方面，应当规划一批试点地区，并在试点地区实施相关的政策促进土地经营权的流转，比如，土地经营权抵押融资的优惠政策，为农地发展提供资金支持。另一方面，政府应制定人才引进政策，促使土地经营权流转到拥有现代农业生产技能的人才手中，鼓励农业人才投身到农村土地的开发利用中，为农地发展提供技术支持，从而实现土地经营权流转的效果。

（三）健全农村土地产权交易制度

1.完善农地产权交易规制体系。《农村土地承包法》属于经济法范畴，因此，它追求的不是民法意义上的机会公平，而是促进公平竞争，这就需要对农地产权的交易进行规制。一是要规范农地产权交易市场。类似于证券交易所的证券交易，要严格规范交易主体、交易场所、交易标的、交易方式等。通过对农地产权交易行为的规范，创造一个透明、公平的交易环境，从而促使农地产权交易市场公平竞争。二是要对农地产权交易市场进行监督。作为一种新兴的交易市场，农地产权交易关系着乡村振兴的制度设计，关乎众多农民的切身利益，严格的监督制度必不可少。应由农业部牵头，联合国土部门、金融部门对农地产权交易市场进行监督，防范因农地产权流转造成农民财地两空的风险。

2.健全农地产权交易服务体系。为了促进农地产权交易市场的公平竞争和良性发展，应当配套设置相关的服务机构。首先，要设置土地产权价格评估机构。应当引入农地产权价格评估机构，使农地产权科学定价，同时也减少交易双方的交易风险和交易成本。此外，应引入农地产权交易保险机制。越是发达的社会，保险制度越成熟，这体现了理性经济人的经济学思想。用有限的成本去防范无限的风险，同样适用于农地产权交易。因此，农地产权交易市场应当引入保险机构，需要强调的是，交易保险的保费应当由交易双方共同承担。由此，交易双方都有一份保障，即便交易失败，也不会损失惨重，有利于鼓励农地产权的交易。