环境法典中环境污染行刑衔接路径的规范化构建

吕 稣

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

一、 问题的提出：环境污染行刑衔接不畅

2014年10月23日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》针对“有案不移、有案难移、以罚代刑”等现象，在“深化行政执法体制改革”中明确提出要健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，对生态环境领域的行政执法与刑事司法衔接机制提出了具体要求，明确应当加大对生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度，实现环境行政执法和刑事司法无缝衔接。然而，生态环境部近年来通报环境行政处罚案件与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)配套办法执行情况的数据显示，2021年1—12月全国环境行政处罚案件共132 818件，全国五类案件总数占15 454件(1)配套办法包括《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门限制生产、停产整治办法》以及《企业事业单位环境信息公开办法》。五类案件包括：按日连续处罚案件；查封、扣押案件；限产、停产案件；移送行政拘留；移送涉嫌环境污染犯罪案件。在五类案件中，适用查封、扣押案件的数量最多，为8 897件；适用按日连续处罚的案件数量最少，为199件。，移送涉嫌环境污染犯罪案件数量为1 868件；2020年1—4月全国下达的28 369份行政处罚决定书中，只有257件移送涉嫌环境污染犯罪案件；2019年1—6月，全国共下达处罚决定书63 744份，移送涉嫌环境污染犯罪案件仅占663件。如此低的环境污染犯罪案件移送率，难以真实反映我国近年来环境污染类犯罪频发、污染环境严重的现实困境，也未能与中央关于打好污染防治攻坚战的“力度不减”原则及“落实最严格制度”等要求相适应，体现了针对环境污染犯罪行刑衔接不畅这一实践困境。

以可持续发展为逻辑主线、以体系化和协同性制度安排为基本目标的环境法典的编纂，为环境污染行刑衔接不畅问题的解决提供了重要法制基础。为此，本文以治理污染环境行为造成的环境污染为目标，以环境污染违法犯罪的行刑衔接为研究对象，拟在环境法典编纂的背景下，围绕环境污染行刑衔接是否以及如何规定在生态环境法典之中展开分析与论证。

二、 环境污染行刑衔接不畅之立法层面原因

本文所讨论的“环境污染犯罪”对应《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第三百三十八、三百三十九条规定的污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪等罪名，“环境污染行刑衔接”主要是指在由污染环境这一行为造成的环境污染刑事案件中，环境行政执法与环境刑事司法之间的衔接，既包括实体层面环境污染类案件在法律责任层面的个性衔接问题，也包括行刑衔接工作机制在环境领域的共性程序衔接问题。其中，程序衔接机制是核心，实体规范衔接是基础。

环境犯罪是典型的行政犯，即以违反环境立法前置性规定为前提，因环境违法行为产生，在行政处罚措施不足以保护生态环境管理秩序和相关法益时，通过犯罪化，由刑法规范给予更严厉的制裁[1]。因此，环境行政违法与环境犯罪在行为表现上的同一性和社会危害后果的递进性[2]，使得行政执法和刑事司法之间的顺畅、无缝衔接对于有效、精准打击环境污染违法犯罪行为尤为必要。

在完整的环境法治运行体系中，环境执法和司法作为法律实施环节，必须要以立法为依据。同时，二者作为对已制定立法有效性的检视和反馈机制，其所呈现出来的现实问题是今后修法与立法需要解决和回应的实践依据[3]。因此，对环境污染治理中执法和司法环节呈现的外在衔接问题进行立法层面的内因分析具有必要性和紧迫性。

1. 环境立法与刑事立法之间缺乏协调

刑法的保障性地位决定了其源于社会发展需要，应当对基础和新型社会关系予以确认与保护[4]。随着环境污染问题严重程度的加剧以及生态文明建设对法治保障的需要，运用刑法这一最严厉法律手段惩治环境污染犯罪已成为司法常态和环境污染治理的重要环节。《刑法》中规定的环境污染犯罪以“违反国家规定”为前提，这说明在司法实践中认定环境污染犯罪的成立上必须依赖前置法——环境污染防治立法的相关规定。然而，现行环境立法与刑事立法之间关联性与协调性不足，对行政执法和刑事司法衔接造成了不利影响。

(1)法益保护：环境犯罪与环境立法难以契合

在《刑法》的十一个修正案中，有十余条内容涉及环境犯罪，这一修订频率和幅度均能体现出立法者对于环境犯罪的重视。但是，司法实践中占比较低的环境刑事案件数量、“两高”针对环境污染犯罪相对频繁制定的司法解释以及各地司法机关相继出台的大量环境刑事司法政策、文件，都侧面突显了既有环境刑事立法“不够用”的供给状态[5]。究其原因，与刑事立法中环境犯罪保护的法益与环境立法保护法益的“不契合”紧密相关，主要表现为以下两个方面。

其一，《刑法》虽于第六章第六节专节设置了“破坏环境资源保护罪”，但是在盗伐林木罪等具体犯罪中仍以“数量”作为定罪量刑的标准，以环境资源的经济价值为主要考量，与将保障生态安全作为主要立法目的的《中华人民共和国森林法》等资源立法不同，相对忽视了对自然资源所承载的生态价值的保护[6]，反映了刑事立法与环境立法在保护法益上仍然存在一定的割裂。并且，从我国《刑法》篇章结构的体例安排来看，环境污染犯罪属于“破坏环境资源保护罪”，作为“妨害社会管理秩序罪”的一类，被刑事立法强行整合在“社会法益”之中，导致本就面临认定标准难题的司法实践很难将“生态法益”受到侵害作为环境污染犯罪的核心判断标准[7]，使得环境污染刑事治理手段的有效性难以保障。

其二，构成原重大环境污染事故罪要求“致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果”，较为典型地体现了我国刑法采取的人类中心主义法益观立场。2011年5月1日，《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)将“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，犯罪构成上则以“严重污染环境”降低了入罪门槛；最高人民法院、最高人民检察院2016年发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“2016年《解释》”)在“严重污染环境”情形的列举中，将生态环境损害纳入刑法评价范围；《中华人民共和国刑法修正案(十一)》为污染环境罪增设了四种加重情形，并将法定刑升格。上述变化均推动了刑事立法的“绿色化”，与环境立法的价值取向趋于一致。但是，同属环境污染类犯罪的擅自进口固体废物罪的成立仍要求“致使公私财产遭受重大损失或严重危害人体健康”，使得环境污染犯罪继续处于保护法益不确定的“暧昧”“摇摆”状态。对此，理论界也莫衷一是。刘艳红教授认为，坚守人类中心主义环境法益观，避免生态中心主义法益观的早期化和精神化，既可以充分实现刑法的谦抑主义，也更适应我国生产力的发展[8]。张明楷教授则认为“只要生态学的法益不与人类中心的法益相冲突，就必须受到刑法的保护”[9]。但可以明确的是，以擅自进口固体废物罪为代表的纯粹人类中心主义的法益观已经与环境犯罪逐渐重视生态法益的立法动机[10]和客观立法趋势不相符合。而且，这种法益观难免只关注“当代人”的生命和健康，不利于保护“未来人”的利益，与环境法在可持续发展观指导下坚持的代际公平原则相违背。此外，与刑事立法对环境犯罪保护法益的模糊性不同，不论是考察环境法形成的动因，还是环境法作为“生态利益诉求在法律层面最完整体现”的立法定位[11]，抑或是习近平法治思想中生态文明法治理论及其坚持的“人与自然是生命共同体”论断所提供的法理基础[12]，都表明了环境立法对“生态法益”(2)有学者针对污染环境与破坏生态行为所侵害的客体，提出了“生态法益”的概念，以区别于传统犯罪侵害的客体——传统刑法保护的人身利益与财产利益。参见:焦艳鹏.刑法生态法益论[M].北京:中国政法大学出版社,2012.的明确保护，即在坚持人类主体思维的同时，最大限度地保障生态环境按照其自身的自然性质和客观规律运行，充分体现对自然的尊重。

(2)条文规范：刑事立法与环境立法缺乏协同

《刑法》对环境污染犯罪的规定采取不确定的空白罪状的立法方式，将定罪量刑的基础性判断依据指向环境前置立法。然而，《环境保护法》和我国多部环境污染防治法律却仅对刑事责任进行概括性宣示，事实上放弃了刑事责任判定的功能。《环境保护法》第六十九条、《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第九十条第三款、《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第一百零一条、《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第一百二十七条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)第一百二十三条、《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)第九十八条，是各环境立法指向刑事立法中环境污染犯罪的唯一引致条款，基本表述为“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。以《刑法》第三百三十九条第一款规定的“非法处置进口的固体废物罪”为例，“倾倒”“堆放”“处理”作为犯罪构成条件的主要行为方式，需要借助相关前置法《固废法》予以明确和认定。但是，《固废法》仅在第二十三条概括性规定“禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置”，在“附则”规定的“用语含义”部分解释了贮存、利用、处置的含义，而并未对“倾倒”和“堆放”进行界定，这为环境污染犯罪行为在实践中的认定造成了法律适用上的障碍，也为执法者带来了困扰。

在环境法律制度主要依靠行政执法予以实施的背景下，行政执法者通常更早发现环境污染犯罪行为，并依据法律规定判断环境违法行为是否构成犯罪。质言之，环境行政执法主体只有在能够基本判断犯罪是否成立且判断标准与司法机关基本一致时，才能与刑事司法程序衔接顺畅，节约司法成本，发挥行刑衔接的制度优势。但是立法中缺乏明确具体的规定和可操作性的、具有实质意义的衔接条款，为环境行政执法者判断案件性质以及对于实施行政行为后是否及如何规范移交司法机关等方面造成了一定的障碍和困扰。

于2018年3月通过《中华人民共和国宪法修正案》后的现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将“生态文明”“和谐美丽”以及包括绿色发展在内的“新发展理念”写入序言，并在“国家机构”一章中将“生态文明建设”明确为国务院职权，与《宪法》第二十六条共同形成了“以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式”[13]，迎来了“环境宪法”时代[14]。在《宪法》的统领下，环境立法和刑事立法都应按照“绿色发展”理念等要求对现行相关法律规范进行重新评价和审视，将可持续发展的要求贯彻为利用法治手段解决环境污染问题的主要价值取向。目前，刑事立法与环境立法对于保护法益和条文规范之间相互协调的衔接缺位，不利于行政执法人员和法官分别在执法和司法实践中以实现可持续发展为共同出发点，从超越部门法视角的整体法律体系中准确理解与适用法律。反映在实践中，则体现为环境执法和司法环节对同一案件属于不同性质的分歧判断，也直观地反映在司法判决中生态环境法律的极低援引率中[15]，削弱了环境立法这一前置法作为实体法依据的权威性和重要程度。

2. 环境行政执法和刑事司法衔接的程序供给不够

环境行政执法和刑事司法作为环境治理中的关键环节，基于不同性质的权力，在适用对象、处理范围、惩罚强度、实施效果上均体现出明显差异。环境污染犯罪不同于一般刑事犯罪，公安机关难以在行使维护社会治安的职责中主动发现环境刑事案件，其主要线索来源于环境行政执法机关的行政权行使过程，最终处理结果则依赖司法机关司法权的行使；司法机关承接执法机关移送来的环境犯罪案件后进行立案、侦查、起诉乃至审判时都需要环境行政机关的配合和协作。因此，只有在行政执法主体的移送程序、司法机关的受理程序和标准等衔接程序机制规范、明确的前提下，二者才可以通过资源共享和整合，实现优势互补、功能协同，从而惩处和预防环境违法犯罪行为。但是，目前环境行刑衔接程序规范却面临着程序供给不够的困境。

(1)移送承接规定模糊难以满足行刑衔接需求

现行法律对于行政执法与刑事司法之间的移送与承接制度规定较为笼统、原则，以“及时”“有关”等不确定性法律概念为主，缺乏可操作性。

一方面，现行法律规定的“移送”具有双向性，但是对于“刑事-行政”的移送条件和程序规定尚不清晰。在案件衔接方面，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十七条第一款(3)《行政处罚法》第二十七条第一款规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”已经较为明确地规定了行政执法机关发现涉嫌犯罪的行为向司法机关移交的规定，并在原有“行政-刑事”衔接的基础上，新增了“刑事-行政”的衔接规定；《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(2017年，以下简称《环境行刑衔接工作办法》)也在第十七条规定了“刑事-行政”衔接(4)《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十七条规定：“公安机关对涉嫌环境犯罪案件，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但经审查依法应当予以行政处罚的，应当及时将案件移交环保部门，并抄送同级人民检察院。”。但是对于刑事司法机关向行政机关的移送和衔接规范还处于不完备状态。主要表现为：

第一，第二十七条第一款只规定了“不需要追究刑事责任”和“免予刑事处罚”两种类型作为“刑事-行政”衔接的实体要件，对于当事人构成犯罪但还有其他需要行政处罚和程序处理制裁部分的情形未予明确。实践中对于已经追究了刑事责任或进入刑事追诉程序之后，还能不能处以行政责任、如何处以行政责任等情形仍然存在困惑，难以依据法律规定予以解决。

第二，根据文理解释，司法机关向行政执法机关移送案件的前提尚存歧义。如果司法机关移送的案件本身就是其承接的行政机关所移送的，即已经对违法行为和危害后果等事实进行了专业判断，那么这种“退回”处理的情形在实践中争议较小，由原行政机关给予相应的行政处罚即可。但是，如果司法机关在其直接受理、立案的环境案件处理过程中，认为该行为不需要追究刑事责任或者依法免予刑事处罚但应当给予行政处罚的，根据法律规定，需要由司法机关移送“有关”行政机关。而在生态环境领域，“有关行政机关”涉及部门众多，涉及很强的专业性判断。例如，根据2020年修订的《固废法》第九条规定，除生态环境主管部门外，“国务院发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、商务、卫生健康、海关等主管部门在各自职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作”，因此，移送给哪一个行政机关不再单纯是一个法律判断的问题[16]，增加了司法机关的移送成本。

另一方面，法律层面也缺乏严格的追责机制保障行刑程序上的有效衔接。《行政处罚法》第八十二条(5)《行政处罚法》(2021年)第八十二条规定：“行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，以行政处罚代替刑事处罚，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对行政机关应移不移、以罚代刑的情形仅规定了“责令改正”的法律后果，针对实践中具有扩张趋势的行政权而言，其控权的实际效能有待考证。此外，立法中并没有对前文违反“及时移送”等应然行为模式规定相应的法律后果。追责机制作为反向激励手段，其保障力度的不足将不利于行政执法和刑事司法机关之间衔接程序的顺畅进行和环境案件的顺利解决。

(2)证据转化规则不全难以适应环境行刑衔接需要

《行政处罚法》第二十七条第二款明确规定，行政执法机关与司法机关之间应当加强证据材料的移交、接收衔接。但是，行政执法和刑事司法中的取证方式、证据规则、证明标准等存在较大差异，行政执法与刑事司法对环境污染案件中的证据范围、证据种类、证据体系皆有不同要求。由于缺乏立法层面的协调规定，导致环境行刑衔接机制中的证据转化和衔接机制不健全。

首先，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的现行程序规定难以为环境行刑衔接程序规范提供足够的立法依据。与以公安机关搜集证据和查获犯罪嫌疑人为主要疑难之处的刑事犯不同，环境行政犯的追诉更多依赖于环境行政执法机关对于行政违法前置的专业性认定。申言之：第一，环境污染领域违法犯罪的专业性较为突出。由于生态环境问题成因及解决之道始终受制或得益于科学技术的局限、发展和进步[17]，执法实践中通常需要综合运用化学、物理、生态学、环境科学、医学等跨学科知识[18]，大量环境科学研究成果以及环境标准、环境监测、环境检测、环境损害鉴定等专业技术和手段[19]，以至于公安机关难以侦查，需要环境行政机关的参与或辅助。第二，行政违法的认定必须援引行政法规，环境法领域的法律和法规庞大繁杂，我国现有生态环保相关法律30多部、行政法规100多件、国家标准2 200多项[20]，由于缺乏专业性，公安机关难以准确援引相关行政规范。但是，我国《刑事诉讼法》自1979年颁布以来，尽管经历数次修正，但仍然以1979年《刑法》中规定的杀人、抢劫等自然犯作为主要规范对象，其程序设计、证据采信和证明过程等也围绕自然犯展开设置[21]，对于追诉环境行政犯等法定犯可直接适用的程序规则相对有限，不足以为环境行刑衔接中不同机关的程序规范提供充分有效的立法依据。

其次，环境行政执法取证、固证困难，对明确证据转化规则具有迫切现实需求。环境污染案件的证据具有时效性和不可回溯性，环境媒介的迁移增加了证据的不确定性，且证据的提取时间、方式、过程等各种涉及证据提取分离和保存上的规范，都会作为外部因素对证据本身的合法性、有效性产生影响。以水污染为例，污染物会因水的流动而稀释、挥发、溶解，一旦错失取证、固证时机，案件移送后便无法补充获取。实践中，随着违法主体“反侦查”意识增强，案发后可能迅速采取掩盖犯罪、消灭和毁坏证据等行为，间接排放、更换地点排放等新型作案手段层出不穷，加大了行政执法机关发现、固定、提取、保存证据的难度，更易造成难以追究污染行为人刑事责任的局面[22]。

最后，以2012年《刑事诉讼法》的修订为节点，此前，针对行政执法机关“有案不移、有案难移、以罚代刑”的现象，实务部门和理论界关注的核心问题在于，行政执法人员在执法过程中提取的证据材料的提取主体和证据形式是否符合《刑事诉讼法》对刑事证据的要求，认为只有经司法机关工作人员重新调取并加以转化，才能提交法庭进行质证[16]。2012年《刑事诉讼法》修订后，相关规定变更为“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。模糊、不周延的规范内容，使得行政执法和刑事司法在证据转化和认定方面的争议在学界愈演愈烈。有学者提出，如果允许刑事司法直接使用行政执法所获得的证据，则说明在这些证据的收集上，行政执法机关实质上具有了刑事司法的功能，不符合刑事诉讼的职权原则[23]。也有学者提出，由于标准和法律限制严格程度不同，行政执法所获取的证据材料应当只被视为“行政证据”，所认定的行政不法事实也只能被用作行政处罚的依据[24]。还有学者针对证据种类、证明标准以及该条款中“等证据材料”的“等”属于等内还是等外，提出了行政执法证据和刑事司法证据在证据种类和证明标准等规范方面存在冲突[25]。《刑事诉讼法》修订后，两院也相继出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等配套文件，针对该款进行了细化的规定。虽然从形式上来说，证据转化规则有所完善，但这一概括性规定仍然无法解决实践中生态环境部门等环境行政部门出具的检测结果、检验报告、认定意见等证据对应刑事诉讼中哪一具体证据类型、是否可以直接作为司法证据、证明标准如何等司法适用中的困境(6)辛集市人民法院(2019)冀0181刑初133号“骆某、解某污染环境罪”中，辛集市环境保护局委托通标标准技术服务(上海)有限公司检验后出具的证明被认定为书证；永济市人民法院(2019)晋0881刑初105号“高某、李某污染环境案”中，永济市环境保护局出具的认定意见和山西省生态环境研究中心出具的鉴定报告被认定为鉴定意见。。而且，实践中，囿于司法机关处理环境刑事案件的专业知识和技术水平，其司法认定权在一定程度上受制于行政认定权，对行政执法机关作出的认定意见和检测报告的结论依赖性较高。加之立法依据的不明确，缺乏对行政执法机关行政权的约束和司法判断权行使过程中对法官裁量权的规范，导致审判中对环境污染犯罪是否成立的判断出现主观化倾向，不利于保障犯罪嫌疑人的合法权利。

三、 环境法典解决环境污染行刑衔接不畅的基本思路

刑法作为社会秩序的最后屏障，是最严厉的保障法，为强化其谦抑性和权威性，环境立法作为环境犯罪的前置法防线首先得到加强和完善，是在源头上治理生态环境问题，实现刑法与环境法分工协调、行政执法与刑事司法衔接畅通的必要前提。第十三届全国人大常委会分别于第78次、第91次委员长会议通过和修改了2021年度立法工作计划，明确“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，环境法典的编纂正式列入立法机关的工作议程[26]。至此，环境法“法典化”突破学界理论探讨阶段，成为基本共识并进入立法研究阶段。基于以可持续发展为价值主线的领域法特征，环境法典明显不同于以私权利为主线、以裁判法为基本定位、以实体规范为主体的民法典，也不同于以公权力为主线、以管理法为基本定位、以行政程序规范为主要内容的行政法典，而是将可持续发展价值目标贯穿始终的公法与私法的结合、裁判法与行为法的结合，兼有实体规则与程序性规则[27]。因此，以环境法典编纂为法制建设背景，从立法形式和内容上解决环境污染犯罪行刑衔接不畅问题具有必要性和可行性。

1. 通过环境法典促进环境刑法立法模式转变

环境法典是环境行政执法机关依法行政的直接法律依据。前文所检讨的刑事立法与环境立法之间、保护法益方面的差异，反映了不同法领域之间以伦理为支撑的价值规范体系尚未统一[28]，形式上体现为前置环境行政法律规范与环境刑事法律规范之间衔接性不足。《环境保护法》和污染防治单行法目前采取的宣示性引致条款，导致环境污染犯罪的认定只能取决于《刑法》的规定。因此，为构建可持续发展价值目标下相互协调的生态环境法秩序，应当从我国环境刑法立法模式出发追根溯源，探索环境法典促进环境刑法立法模式转变之可能。

一方面，我国刑法单一法典化的立法模式难以有针对性地惩治和预防环境犯罪等新兴领域的专业犯罪。第一，刑法典本身具有内容臃肿肥大、缺乏体系性和严谨性的固有缺陷。1997年刑法全面修订的目的是“要制定一部统一的、比较完备的刑法典”[29]。但实际上，此次修订主要是将具有临时性、应急性、政策性的特别刑法以及散落于行政法律中的附属刑法规范，未经充分技术处理、体系协调与科学论证就整体纳入了刑法典[30]，成了“形式意义”上的刑法典，难以维持其长久生命力、稳定性和权威性。第二，修正案修法方式难以从根本上回应挑战传统刑法理念和保护法益的环境犯罪的立法需要。在我国采取单轨立法的背景下，刑法修正案成为刑法修正的唯一模式，虽然修正频繁，但整体上来看，其修改重点主要在于应急性地增设新罪名、扩大犯罪圈、优化刑罚结构与刑罚制度。随着21世纪风险社会变迁加速和社会结构多元化，我国环境治理等社会治理新领域中对新法益的保护需求亟待立法确认，单一法典结合修正案修法方式的立法模式局限性逐渐突出[31]，尤其对于挑战传统刑法理念的生态环境等新兴领域而言具有滞后性。加上环境问题本身及其解决方法的科技性、专业性，现行刑法典难以契合环境犯罪问题的时效性和专门性，容易造成司法实践中定罪规范依据不足，甚至陷入不得不通过司法“造法”的困境[32]。第三，就环境犯罪本身的修改历程而言，其在数次刑法修正案中频繁涉及，表明此种修订方式并不能较为理想地回应社会发展提出的修法需求，体现出“单一法典+修正案”模式的长效性和前瞻性不足。从环境法的角度出发，其立法本身对刑法这一保障法的诉求也没有得到有效回应，进而导致法律系统形成漏洞、法律适用出现断裂、法治出现危机。因此，在环境法典编纂背景下，从其贯彻的可持续发展价值目标来审视作为最后手段的我国统一刑法典结合修正案的刑事立法、修法模式和效果，离现代环境治理体系和治理效能的要求仍有差距，需要环境法典作为前置立法实现一定程度的优化，缓解现行刑事立法对于解决生态环境问题“不够用”的供给现状。

另一方面，环境附属刑法是实现环境污染行刑规范衔接的理想立法模式。目前，我国虽然存在环境附属刑法规范，但因其只具有宣示、援引功能，放弃了通过实质意义上的附属刑法来回应刑法典规范与环境法律规范不衔接的问题，人为割裂了刑法与环境立法之间的联系，导致两领域立法之间的衔接产生“空白地带”，既造成司法中难以基于法秩序的整体目的适用法律，从而影响司法与立法的互动[33]，也因认定标准的不同导致了行政执法与刑事司法之间的断联。因此，有学者认为，“由专门法律以附属刑法条文的方式加以规定，可以从立法和司法两个层面上减少刑法和其他部门法律规范之间的脱节现象，有效协调刑法和其他部门法律之间的关系”[34]。刑法学界主张以法典化为主、单行刑法与附属刑法模式并存的多元化分散立法的声音也逐渐扩大(7)具体论证可参见:张明楷.刑法的解法典化与再法典化[J].东方法学,2021(6):55-69；卢建平.刑法法源与刑事立法模式[J].环球法律评论,2018(6):5-25；刘之雄.单一法典化的刑法立法模式反思[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2009(1):108-111；童德华.当代中国刑法法典化批判[J].法学评论,2017(4):78-87；石亚淙.污染环境罪中的“违反国家规定”的分类解读——以法定犯与自然犯的混同规定为核心[J].政治与法律,2017(10):52-65;等。。此外，附属刑法模式可以应对环境法领域行政法规范数量和类别多、专业性高的情形，通过灵活衔接，既能减少与环境前置法的重复甚至冲突，从而减少立法资源的浪费，还能更好发挥刑法的指引和预防功能[35]。故而，环境法典编纂应当注意对现行环境立法形式意义上引致条款的实质修改与调整，填补与刑法衔接的“空白”并弥合环境违法与刑事违法之间的“鸿沟”，为刑法典空白罪状提供裁判依据[5]。

2. 通过程序衔接规范提高环境法典实施效能

《中国环境司法发展报告(2015—2017)》对上万份环境资源民事、刑事裁判文书和五千余份环境行政裁判文书进行了分析，发现裁判文书中极少援引环境法律法规。这主要是因为自1979年制定《环境保护法(试行)》之时，就将其定位为“管理法”，为司法提供的依据十分有限[36]。但是，即使是在环境行政执法实践中，执法人员依据现行重复率高、且存在矛盾冲突的环境法律规范(8)该问题在环境污染防治法律领域中尤为明显，具体表现可参见:刘超,吕稣.我国生态环境监管规范体系化之疏失与完善[J].华侨大学学报(哲学社会科学版),2021(2):110-122.进行监管、处罚等执法活动依然存在法律适用上的困难。而且，基于环境犯罪的行政从属性，虽然对于环境犯罪的最终判断标准为刑事违法性，即达到违反或触犯刑法的程度，但其仍然依据环境行政管理规范、以行政违法为第一层次的判断前提[29]。因此，尽管我国现有环境立法基本健全(9)自1979年制定《环境保护法(试行)》到2021年颁布《中华人民共和国湿地保护法》，我国已制定环境保护综合类法律6部，环境污染防治类法律7部，自然资源与自然(生态)保护类法律16部，促进清洁生产与循环经济类法律2部，合理开发利用和节约能源类法律2部；此外，还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容。参见:吕忠梅.环境法典编纂:实践需求与理论供给[J].甘肃社会科学,2020(1):1-7.同时，栗战书委员长在“环境保护法执法检查组第一次全体会议”上的讲话中提道：“中国特色社会主义生态环保法律体系已经初步形成，但仍需要与时俱进加以完善，以适应新形势新任务新要求”。，但环境执法和司法等法治实践中存在的法律实施困境说明了我国现行环境立法“不够好用”，这一不足也成了环境法典编纂的内生动力。

行政执法与刑事司法之间缺乏必要的沟通和协作，是法治实践中的共性问题，为此，《行政处罚法》的行刑衔接条款、《刑事诉讼法》证据转化与采信规则以及《刑法》的徇私舞弊不移交刑事案件罪等内容，初步建立了行政执法与刑事司法衔接机制。但是，鉴于生态环境领域违法犯罪的专业性、技术性和不确定性等特征，其相对传统违法犯罪在案件移送、证明标准等方面具有一定特殊性，除了前文梳理的现行行刑衔接机制规范内容不明确、不周延的不足，相关制度体系还突显了其在生态环境领域难以有效适用的缺陷。此外，从上述法律本身修订和完善的可行性角度，一方面，《行政处罚法》刚于2021年完成修订，在短时间内再次修订的可能性不大，否则将大大减弱其稳定性并浪费立法资源、增加立法成本。另一方面，以环境污染犯罪为代表的环境犯罪具有更高证明难度，对刑事诉讼的证据、管辖、审判等依据《中华人民共和国立法法》的规定，只能由法律层面的立法加以规定的规则提出了更高要求。然而，仅凭生态环境这一具体领域提出立法需求的刑事司法体量，难以推动《刑事诉讼法》有针对性地进行调整[5]。相比之下，借助环境法典的编纂回应环境领域行刑衔接在程序上的特殊性更具可行性，以通过明确相关规范提高环境治理效能。

基于现实考量，学界与实务界关于环境法典编纂的预期效果也达成了初步共识，一致认为，环境法典编纂应当“为生态环境执法和司法更加顺畅、更为便捷提供法律依据，有效提高生态环境执法、司法质量和效率”[37]。因此，为了有针对性地解决生态环境执法和环境司法过程中的程序衔接问题，应当在上升到国家基本典章高度的环境法典中对相关问题予以规定，为生态环境执法环节、司法环节以及二者之间的衔接环节提供明确的法律依据，克服现行环境立法规则体系缺乏操作性、可实施性等不足，从而节约用法、找法成本，有效配置环境法治实施资源，构建高效的生态文明法治实施体系。

四、 环境法典中环境污染行刑衔接路径的规范路径

只有在实体法上厘清环境污染违法与犯罪之间的关系、加强立法之间的衔接，才能进一步明确行政权与司法权之间的职能分工和职权边界，从而建立健全环境行政执法与刑事司法衔接的程序机制。因此，在环境法典中对环境污染行刑衔接的实体规则和程序性规则进行规定，具有实质必要性和重要意义。其中，环境污染行刑实体衔接规范具有不同于生态(资源)破坏的个性特征，程序衔接机制则需要满足环境行刑衔接的共性立法需求。

1. 污染控制编规定环境污染行刑衔接的实体性规范

为实现环境立法与刑事立法之间在保护法益以及条文规范之间的衔接与协调，有效治理环境污染违法犯罪行为，应当通过解释论明确环境污染犯罪的保护法益是生态法益，同时尽量放弃既没有明确具体问题指向，也没有说明需要升格为刑事犯罪的具体违法行为的概括性表达[38]。通过在污染控制编的法律责任章节中规定行政处罚和刑事制裁界限分明前提下的实体衔接规范以及在附则部分界定特定用语含义，可以消除行政执法环节与刑事司法环节的适用歧义，统一行政执法机关和司法机关对同一违法行为性质的判断和认定标准，降低环境污染违法行为的规制成本，尤其减少司法机关的法律适用和判决失误。

(1)污染控制编规定环境污染犯罪规范的必要性和可行性

生态环境问题有两个主要表现形式：一是环境污染(10)环境法学研究语境下，环境污染主要是指在生产和生活中，因向自然环境排放本不属于其的物质或能量，因种类、数量、浓度、速度等超过环境自净能力，引起环境的化学、物理、生物等方面特性的改变，导致环境质量下降，从而危害公众健康或者破坏生态环境的现象。，二是生态(资源)破坏(11)生态破坏则是以对自然环境要素的索取、开发为主，主要是指在人类对其进行开发利用的过程中，因过量或不当索取，使其数量减少、质量降低，以致破坏或降低其环境效能，引起生态失衡、资源枯竭，从而危及人类和其他生物生存与发展的现象。参见:窦海阳.环境侵权类型的重构[J].中国法学,2017(4):264-284.。二者致害机理具有明显不同，前者的损害路径主要表现为“排放污染物-环境-人”，是人们对已知技术使用而产生的未知风险；后者的损害路径表现为“不合理开发利用资源-环境-生态-人类”，多是行为人对已知生态规律或有形资源的破坏[39]。从结果上而言，环境污染和生态破坏行为都会造成生态环境公益受损(生态环境损害)和个人私益受损，但生态破坏行为往往不会越过生态环境受损的公益损害而直接造成个人私益损害。在“总则-分编”的体系结构下，环境法典应当包括独立的污染控制编已成共识[40]。因此，环境污染类犯罪有必要区分于资源(生态)破坏类犯罪，将环境污染后果对应的行刑责任的衔接规范规定在污染控制编中，以体现其个性特征。

由于污染控制编相对于绿色低碳发展编、自然生态保护编等是相对成熟的环境立法领域，根据目前学界对于法典编纂完成后污染控制编“原型”——污染防治单行法随之失效的定位与期待，该编承担着保证环境法典立法质量和可实施性的重要功能和任务。作为领域法典的一个重要组成部分，污染控制编不仅是行政管理规范的集合，同时也承载着对是否产生、产生何种法律后果的判断功能，以及承担何种类型、何种形式法律责任的裁判功能。只有制定明确、具体的可操作性规则，才能避免环境污染完整治理链条任一环节的断裂。

此外，环境附属刑法的域外立法经验为此种立法模式的可行提供了有价值的参考。自19世纪开始，德国制定了《联邦空气保护法》《水务法》等一系列环境保护的行政法规，并以附属刑法的模式规定了刑罚。《德国刑法典》则在第18次修改中，将散见于行政法规中有关环境污染犯罪的刑罚规定集中整理、归纳融入刑法典中，同时保留了行政法规中的环境附属刑法，利用二元环境刑法立法模式避免司法认定和司法适用上的困难[41]。随着公害事件的频发，日本早期从国家层面制定了《公害对策基本法》《大气污染防止法》等具体法律，以附属刑法为主要环境刑法立法模式。1974年，日本国会审议并通过了包括污染饮用水罪、污染水道罪、气体泄漏罪等环境污染犯罪在内的《日本法典》修正案，此后，形成了以单行刑法为主导、兼有附属刑法和刑法典的多元化立法模式[41]。除了德国和日本，其他国家在环境法典中设置环境附属刑法规则也为我国环境法典的探索提供了可借鉴经验。如《瑞典环境法典》在“第六编处罚”中用专章的形式规定了环境刑事法律责任的衔接内容，并规定了环境犯罪、环境侵害罪、处理化学品危害环境罪等独立罪名条款[42]；《意大利环境法典》《法国环境法典》都在各编章或分卷中用专门一节规定了刑事法律责任。上述域外环境附属刑法立法模式能够帮助环境违法行为在行政处罚与刑事制裁之间找到平衡，从而既保证环境法典的体系完整性，也能促进行刑实体规范的顺畅衔接[43]。

(2)污染控制编构建行刑衔接规范体系的具体路径

为改变我国长期以来的“分割式”立法实践模式导致的刑事立法与环境立法之间表现出的“机械对接”效果，应当从协调二者保护法益出发，实现责任规范之间的协同，逐步完成衔接规范的构建。

首先，应当明确环境污染犯罪的保护法益是生态法益。《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固废法》等环境领域基础性法律和环境污染防治单行法都在第一条确立了“保护和改善环境，保障公众(人体)健康，促进经济社会可持续发展”的立法目的，充分说明了环境法形成的动因即为回应人对生态利益的诉求，通过维持生态系统正常运行，为人类生存发展及社会进步提供必要条件保障[44]。同时，也表明环境立法目的对生态法益的保护是为了进一步保障人体健康、维护个人法益。对于刑事立法中的环境犯罪而言，由于体系解释难以满足生态文明视角下环境犯罪的规范目的和法秩序的理性需求[39]，因此应当以目的解释论的路径将刑事立法对环境污染犯罪所保护的法益确定为生态法益，实现刑事立法与环境法典在可持续发展观这一核心理念下的初步法益契合。为了不过度超前于我国现行环境犯罪背后的价值理念和法益观，明确生态法益为中介法益，实质目的仍然在于保护个人法益。如此，在个人法益主体并未改变的前提下，刑事立法对环境污染犯罪的修正，只是将刑法介入的时间提前至对个人法益造成抽象危险的阶段[45]。二者保护法益的趋同，可以避免司法处理环境污染犯罪时由于对保护法益的“摇摆”而对违法行为性质认定错误，或出现因判断标准不统一导致的行刑难以衔接、司法中同案不同判等现象，以能够直接作为环境法治实践中实施处罚或裁判的法律依据为设置目的。

其次，环境法典应当守好其作为刑事前置立法的防线，通过在污染控制编法律责任章节中明确行政处罚和刑事制裁之间的界分标准与设置原则，实现环境污染行政责任与刑事责任的实体衔接。

第一，污染控制编中，不论是行政责任的规定还是行政责任与刑事责任的衔接规定，都应当以有效惩罚和预防环境污染违法行为为直接目标，在本编一般原则的指导下，确保刑事责任的追究与制裁仅在以行政制裁等非刑事制裁方式无法实现救济保障时才启动，遵循刑法谦抑性和禁止重复处罚原则[46]。

第二，行政责任和刑事责任虽然同属于国家公法责任体系，具有一定共同性，但在责任承担方式上存在差异。在上述原则指导下，当针对同一环境污染行为的刑事处罚因法定刑有限而不足以覆盖对该违法犯罪行为处罚时，行政机关应当及时补充“责令停产整治”“暂扣、吊销许可证”“禁止从事相关行业”等能够贯彻风险预防原则的行为罚、能力罚或资格罚等[47]，与刑罚措施形成协同补强作用。具体而言，当环境污染犯罪案件在移送公安机关之前，行为人已经在行政执法阶段受到了行政处罚，应当采取限制的并合主义立场。根据《行政处罚法》的相关规定，针对环境污染违法行为构成犯罪的情形，行政处罚不能代替刑事处罚，对于法院判处拘役或有期徒刑但行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；判处罚金但已经罚款的，应当折抵相应罚金，即不同性质的制裁可以并罚，相同性质的制裁应当折抵[48]。并且，应当注意通过综合考量行政责任和刑事责任处罚总量的合理性以及对多种处罚为行为人带来的负担与追求修复受损生态环境目标之间是否均衡，从而满足比例原则的要求。

最后，应当适当充实环境污染犯罪的具体适用条件，矫正现行刑事立法对环境污染犯罪的规定中与客观立法趋势和法益保护不相适应的部分，同时在污染控制编的“附则”部分明确相关术语定义，强化环境污染相关概念范畴的体系化。例如，在污染控制编的“用语含义”部分明确排放、倾倒、堆放等法律概念的界定，避免因环境法典内部的用语歧义或者环境法典与刑事立法在条文规范用语上的脱节而造成环境法典与外部立法之间难以有效协调，为违法行为的判断或衔接刑事立法相关规定提供确定性指引和依据。

2. 生态环境责任编规定环境行刑衔接的程序性规范

环境污染行刑程序衔接以实体衔接规范为法律依据和立法基础，但其主要涉及环境行政执法部门与刑事司法部门在工作机制上的衔接，具有环境领域内行刑程序衔接的共性，“在生态环境责任单独成编的体例下，综合性、共通性的法律责任规则应当进入生态环境责任编”[49]，由此实现污染控制编与生态环境责任编在环境法典内部的协调与分工。

为了初步解决前文提出的环境行刑衔接在移送机制和证据转化规则方面立法供给不足的现状，生态环境责任编应当对行刑衔接的程序性衔接有所规定。程序性衔接规范承担着规范不同类型权力行使边界、促进环境法律不同实施环节之间顺畅沟通的功能，通过在法典中规定追究各类法律责任所必需的程序衔接性机制，保障明确具体而严格的法律责任制度功能的实现，同时增强环境法典衔接规范的体系化和法典实施的可操作性。

(1)明确案件移送条件和程序

虽然在法律层面缺乏环境行刑衔接中关于案件移送环节的详细规定，但是实践中衔接部门之间分别于不同时期联合制定了若干工作意见或工作办法，对于工作机制进行了详细而具体的规定。然而，这些规范性文件法律位阶低，并非严格意义上的立法活动，由于不产生法律上的约束力而缺乏权威性。而将规范性文件和政策文件中确立的具有前瞻性的制度、重大改革任务和经过实践证明有效的执法司法经验以及实践对立法提出的要求，及时转化为法律表达总结提炼在法典中，即为编纂环境法典“纂”的具体体现和内在要求[50]。

一方面，明确“刑事-行政”案件移送的具体规则。在《行政处罚法》已经规定行刑衔接中的案件移送为双向移送的前提下，为了与之相协调，生态环境法典应当进一步明确，对于已经追究了刑事责任或进入刑事追诉程序之后的环境违法案件，由于行政处罚具有刑事责任所不具备的优势和专业性，司法机关对于其难以准确判断的部分可以移送至有关环境行政执法机关。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对移送案件材料的规定(12)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定(2020修订)》第六条规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：(1)嫌犯罪案件移送书；(2)涉嫌犯罪案件情况的调查报告；(3)涉案物品清单；(4)有关检验报告或者鉴定结论；(5)其他有关涉嫌犯罪的材料”。以及《环境行刑衔接工作办法》对于“行政-刑事”移送案件的规定，“有关环境行政执法机关”原则上应当接受刑事司法机关移送的环境案件，对于材料齐全的，应当遵循上文明确的实体责任衔接原则，处以相应的行政责任。如果能够证明该案件不应由本行政机关接受并处理的，应当由该行政机关结合案件具体情况，进行环境行政执法机关的内部移送。

另一方面，在环境法典中对案件移送机制进行规定，明确环境行政执法和刑事司法之间移送案件应当遵守的程序法规范，能够对行政主体和司法机关在衔接中的权责产生法律上的约束力，一旦相关主体有违反程序规范的情形，将产生“违法”的不利后果，而不再只停留在“违规”“违纪”的范畴。通过适用法典内规定的公权力主体一般责任规则对其进行追责，或者在程序衔接规范中直接明确相应的法律后果。

(2)完善环境案件证据转化规则

环境行政执法过程中形成的证据具有相对意义上的及时性与专业性，且与刑事司法意义上的证据所证明的环境违法犯罪案件具有事实同一性，对环境刑事司法对于违法行为的认定和案件性质的判断具有重要意义，因此，完善证据形式从行政执法范畴向刑事司法范畴转移过程中的转化规则对于健全环境行刑程序衔接机制具有关键意义[51]。

首先，在取证程序原则方面，由于行刑衔接中证据转化问题终归属于刑事诉讼制度范畴，为保证行政执法所搜集的证据能够为刑事司法所用，环境行政执法机关应当在执法一线及时、全面、客观地提取、固定、保存证据，取证程序应当尽量符合《刑事诉讼法》的标准和规定，避免司法环节以取证程序不符合要求为由舍弃执法环节的第一手珍贵证据，有利于司法机关依法依据事实处理环境刑事案件，节约司法资源的同时实现司法公正。

其次，在证据转化认定方面，虽然《环境行刑衔接工作办法》第二十条规定：“环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，但是囿于其规范性文件性质而无法产生法律约束力。应当及时将该规则在法典编纂中转化、上升为法律，如此，既不违背法律保留原则，也能基于这些证据的客观性、真实性、关联性特点为与刑事司法的顺畅衔接提供客观便利。同时，在配套实施细则或行政法规中，尽快明确环境行政部门出具的鉴定意见、认定意见等对应的刑事证据种类，方便司法实践中统一标准，在判决中展开有力说理论证。

最后，《刑事诉讼法》第一百九十七条第二款和《刑事案件程序规定》第二百五十三条都对“专家辅助人”的申请进行了规定，即当事人对鉴定意见有异议的，可以申请专家辅助人提出意见。然而，立法并没有明确规定专家意见是否能够作为证据采信，导致“刑事司法庭审中专家辅助人出庭提出意见的比例极低，在所有提交鉴定意见的案件中只占0.82%”[21]。对于环境犯罪的追诉而言，充分发挥专家辅助人的作用能够帮助司法审判机关弥补自身在环境领域专业技术能力的不足，可以在环境法典中通过衔接条款承认专家辅助人制度，一定程度上缓解行刑衔接的断裂。

五、 结语

环境污染行刑衔接面临的不顺畅困境，为环境污染的有效治理造成了较大障碍。环境法典编纂为回应环境法治实践中的现实需要提供了重要契机。为从立法层面有针对性地解决环境污染行刑衔接问题，实体方面，环境污染行刑衔接的个性更为明显，污染控制编可以通过探索环境附属刑法模式，为环境污染违法与环境污染犯罪的界分与衔接提供规范土壤，加强环境污染行政处罚与刑事责任的配合，从而为环境立法和刑事立法从保护法益到具体条文规范的协调上提供牢固根基；程序方面，更多体现为环境行政执法与刑事司法衔接的共性特征，生态环境责任编可以通过明确案件移送、证据转化等方面的规则，改善法律实施环节程序立法依据供给不足的现状，并减少不同权力部门之间的分歧理解，从而使得环境污染治理效能和效率得以提高。