论“地域景观”的法律保护——以日本为中心的考察

李成玲

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106)

在现代化的城市生活中，优美良好的自然、人文景观不仅为市民们提供了居住环境上的舒适享受，也寄托了他们对城市的美好记忆和文化情感。景观以丰富多样的媒介来塑造城市的形态，加快了城市形成的过程，甚至取代建筑成为现代城市发展的基本标志[1]。为了保护具有地域特色与时代特征的景观，一些城市已经出台了城市景观风貌的专门立法，实施对景观风貌区域的规划管理(1)参见：《成都市城市景观风貌保护条例》(2018年)、《浙江省城市景观风貌条例》(2017年)、《威海市城市风貌保护条例》(2016年)、《青岛市城市风貌保护条例》(2014年)等。。可以说，景观已经在地域空间秩序的形成中占据重要的地位，逐渐成为地域居民生活环境中不可或缺的部分。

然而，公众因对良好景观的享受与利用而产生的景观利益，往往被视为一般抽象的公共利益，地方政府在地域景观的建设与管理中独占话语权，当地居民难以发挥主体性作用。在近年来的地方城市更新实践中，多地曾发生过因大规模砍树而严重破坏城市景观风貌引起民意反弹的事件。地域居民仅能基于私法上的相邻权获得有限的诉讼救济，超越相邻权的景观保护诉求则得不到司法的有效回应。要纾解地域景观保护的现实困境，不得不破除“景观=环境=公共利益”的固有观念，促使一定地域范围内居民群体享有的景观利益纳入司法保护的合法权益范畴。对此，日本著名的国立公寓事件(2)该案的起因是1999年明和地所计划要在国立市大学大道上建设高层公寓。大学大道是国立市历史悠久的景观大道，其两侧的绿化带种植了大量的樱花和银杏。周边居民认为约44米高的公寓与沿道20米高的树木景观不协调，为阻止该公寓的建设先后提起了系列诉讼。本文分析的对象是周边居民请求确认行政不作为违法、履行排除违法建筑职责的行政诉讼以及请求拆除违法建筑的民事诉讼。是突破景观保护诉讼困境的典型案例，推动了景观利益从公法与私法保护的分立到交融的演变，也提供了学界讨论景观利益法律构成的契机。这在一定程度上能够回应当前我国城市发展中景观利益界定和纠纷处理的理论需求与制度难题。

一、 景观诉讼中公法保护论的实践及其发展

同我国一样，日本的景观维权诉讼表现为民事诉讼和行政诉讼两种形态。无论是哪种诉讼形态，都不得不面对的一个核心问题就是判断景观利益的法律性质，特别是法律上是否赋予了个人具有享受良好景观的权益。

1. 民事诉讼中的公法保护论：从单向管理论到综合调整论

在国立公寓事件之前，下级法院通常认为景观利益应当通过公法规制予以保护，对景观利益的私法保护一直持消极的否定判断，这主要是基于以下两个理由。其一，良好的景观是全体社会成员共同享受的财产，属于公共利益的范畴。例如，在日比谷公园事件的民事诉讼(3)参见：东京高等法院1978年9月18日决定、判例时报907号61页。中，东京高等法院将地方公共团体设置的城市公园界定为“供居民和一般公众共同使用的公共设施”“公法关系上的一般使用”，指出城市公园应当由设置它的地方公共团体管理，一般使用者不享有对妨碍公园景观的建筑物请求禁止建设的权利基础。其二，景观是否优美良好的判断具有主观性和多样性，难以把它视为个别性的权利而确定其具体内容。例如，在京都酒店事件的民事诉讼(4)参见：京都地方法院1992年8月6日决定、判例时报1432号125页。中，原告主张的宗教与历史文化景观权被认为内容和要件都不明确。针对该案法院还表明，古都历史风貌的保护应当在通过民主程序制定的法律中予以规定，并通过建筑确认等行政程序进行综合的判断审查。

国立公寓事件民事诉讼的二审判决(5)参见：东京高等法院2004年10月27日判决、判例时报1877号40页。也是秉持以往的公法保护论，认为良好的景观应当“通过合理的行政措施的施行予以充分保护”。不过，该判决还特别指出，良好景观的形成、保护与“国土和地域的自然、历史、文化、生活环境以及经济活动等有紧密的联系，行政应当在居民的参与下从专业性、综合性的立场推进协调的措施”。由此可见，景观民事诉讼中的公法保护论从早期强调行政对景观设施的“单向管理”逐渐发展到行政在居民参与下对景观利害关系的“综合调整”，这体现了行政关系由传统的两面关系向多面关系发展的趋势，在公共目标的实现上转向多元主体参与的行政过程。但是，在景观的形成与保护上，该判决仍是坚持行政的主体地位，地域居民的作用仅限于积极参与到利害关系的调整过程之中。

值得注意的是，日本的司法裁判一般把景观利益和眺望利益、日照利益区分开来，认为眺望和日照都是通过特定场所享受到的利益，享受主体是比较明确的，也都具有客观的社会评价标准，因而可以作为个人利益受到私法的保护[2]。

2. 行政诉讼中的公法保护论：从一般保护论到个别保护论

在景观行政诉讼中，景观利益的法律属性直接关系到周边居民原告资格的判断。日本行政诉讼原告资格的判断采用的是保护规范理论，即在周边居民诉请保护的景观利益并不仅是被行政法规范保护的一般公共利益所吸收，也是行政法规范保护的个别具体的利益时，才能承认周边居民的原告资格。然而，公法上为保护景观设定的土地利用与建筑规制通常被解释为以一般公共利益为保护目的，而不是以景观周边居民的个别具体利益为保护目的，周边居民的原告资格也因此被否定。

例如，在京都酒店事件的行政诉讼(6)参见：京都地方法院1994年1月31日判决、判例地方自治126号83页。中，京都地方法院就把与该案酒店建设相关的高度地区等公法规制解释为以一般公共利益为保护目的，没有认可周边居民基于历史文化景观权提起撤销之诉的原告资格。此外，该案判决也指出，历史文化景观权在法律上是否被认可仍有疑问，即使被认可，周边居民享有的历史文化景观权也只不过是在特定地域的宗教文化活动中从地域整体的景观环境保护中获得的反射性利益或者事实上的利益。也就是说，周边居民基于“整体”环境规制获得的景观利益通常仅被视为一般的公共利益，但在一些行政案件中，日本最高法院也从危险或者污染源的距离规制(即“点”的规制)中灵活地解释出对周边居民个人利益的法律保护，从而承认周边居民的原告资格[3]。

较为特殊的是，国立公寓事件行政诉讼的一审判决(7)参见：东京地方法院2001年12月4日判决、判例时报1791号3页。打破了基于“整体”规制的公共利益认定规则，着眼于地域空间中景观保护的特殊性，认定本案适用的公法上建筑规制(8)具体指国立市在周边居民的强烈要求下于2000年1月24日公示的包含本案公寓用地在内的地区规划，以及1月31日修订、并于翌日施行的《国立市地区规划区域内建筑物限制条例》。据此，本案公寓所涉用地内的建筑物要受到不得超过20米的高度限制。保护周边居民享受特定景观的个别性利益。具体来讲，一是景观保护与地域生活的密切关联性，“景观只有在景观形成空间的实际利用者的全员遵守之下才有可能得以维持，景观利益具有强烈依赖景观形成空间利用者的共同意识的性质”；二是景观保护的“互换性利害关系”，本案限高区域内的地权者是大学大道景观形成空间的利用者，为维护该景观而遵守高度限制，接受财产权的自我规制，从而享受对大学大道的具体性景观的利益；三是景观破坏的重大性，“即便有一人违反了规制，景观就很容易被破坏，会导致被规制者失去维护景观的动力，进而加速景观的破坏，如果不对被规制者的景观利益进行充分保护，维护景观的公益目的本身也将难以达成”。

上述判决突破了景观属于公共利益的固有判断，例外地承认了周边居民的原告资格，并将原告适格者限于本案限高区域内的地权者。特别引人关注的是，该判决将地权者维护景观的相互关系界定为“互换性利害关系”。该概念被运用在分析行政作用中的实体法关系，把公共利益分解为私人之间各种利益关系之语境下，表现为“围绕某种地位归属于谁或者如何组合各主体的地位，复数主体(的利益)是对立的”关系[4]。本案一审判决则涉及了“围绕地位组合的互换性利害关系”[4]，即在景观空间利用者的地位上某人的义务和他人的义务、某人的义务和权利是不可分割的。具体而言，在国立市条例设定的地域建筑物高度限制之下，相关地域空间利用者只有共同遵守高度限制才能维护大学大道的景观，某个空间利用者遵守高度限制的义务即是拥有了享受该景观的利益。

二、 景观诉讼中私法保护论的登场与确立

“景观=公共利益”的固有认识形成了景观诉讼中公法保护论的实践，给周边居民的景观维权造成了实质性的阻碍。这种阻碍尽管在公法保护论的发展下有所突破，但也是有限的、例外的突破。而国立公寓民事诉讼的相关判决改变了以往私法保护否定论一边倒的时代，打通了景观维权的民事路径，并在一定程度上影响了景观行政诉讼原告资格的判断。不过，相关判决在景观利益的性质、主体、侵权行为等方面有明显不同的认定。

1. 以土地所有权为媒介的私法保护论

国立公寓事件民事诉讼的一审判决(9)参见：东京地方法院2002年12月18日判决、判例时报1829号36页。标志着私法保护论的有力登场，其从三个要件判断了景观利益的私法保护性：一是特定地域内的地权者通过“土地利用的持续自我规制”来维护特定景观，本案一定地域内的地权者们为了维护大学大道的景观，长期遵守着不得建设高度超过20米建筑物的规制；二是在“相当的期间”内特定的人工性景观得以维持，本案大学大道的特定景观已形成70年以上；三是这种特定的景观在社会通常观念上也被认为是良好的景观，给地权者们拥有的土地产生了“附加价值”。满足上述三个要件，即可认为地权者们因其土地所有权产生了“派生”的景观利益，即在承担自我维护景观义务的同时，也互相要求对景观的维护的利益。

前述判决的核心是以土地所有权为媒介削弱了景观利益的公共性，强调城市景观的附加价值是“特定地域内的地权者们在彼此充分理解、团结以及自我牺牲的长期努力下自我创造出来、又予以自我享受的”。因此，景观利益的主体被限定为景观地域内对景观维护有自我规制行动的土地所有权者。这种景观地域内地权者相互关系的判断实际上是“输入”了前述行政诉讼中的互换性利害关系理论。不同的是，行政诉讼中该理论的运用是在保护规范理论的框架下以公法上的建筑规制为前提判断原告资格的，而民事诉讼中是在私法的脉络下适用的，即使不违反公法上的建筑规制，只要事实上地权者之间形成了不成文的自我规制，也构成互换性的利害关系[5]。在国立公寓事件之后，也有一些民事景观案件吸收了互换性利害关系的判断手法，在景观利益是否成立的问题上考察了景观地域内的居民是否事实上形成了对景观保护的自我规制(10)参见：常盘台公寓事件(东京地方法院2006年9月8日判决)、名古屋四观音道高架道路事件(名古屋地方法院2009年1月30日判决)等。。

在景观侵权的司法判断上，本案民事诉讼一审法院区分了公寓建设在公法和私法上的合法性，认为即使公寓建设不违反公法上的建筑高度规制，也不能据此得出其在私法上也是合法的结论，在公寓建设给原告景观利益的侵害超过了忍受限度时，才能在私法上受到违法的评价。在此前提下，一审法院综合考量了原告受侵害的权益内容与程度、地域性、被告的应对行动以及损害回避的可能性等因素，认定本案公寓建设对原告景观利益的侵害超过了忍受限度，构成侵权行为。

2. 与居住要素紧密联系的私法保护论

如前所述，本案民事诉讼的二审判决仍是主张景观利益的公法保护论，推翻了一审的私法保护论。而日本最高法院的判决(11)参见：日本最高法院2006年3月30日判决、民事判例集60卷3号948页。则正面回应了下级审中的争论，明确承认了景观利益是私法上能够予以保护的利益，这也正是该判决的首要意义所在。不同的是，日本最高法院把景观利益从土地所有权中分离，通过以下两方面的内容肯定了景观利益的私法保护性。首先，“城市景观作为良好的风景，在创造了人们的历史性或文化性环境，形成了丰富的生活环境的情形下，应当说其具有客观性的价值”。其次，地方的景观条例和景观法都是以形成、保护良好的景观为目的的。据此，日本最高法院认为，“居住在良好景观附近地域内、日常享受其惠泽的人，应当说对良好景观具有的客观性价值遭受的侵害具有密切的利害关系，这些人享受良好景观惠泽的利益(景观利益)应当解释为法律上值得保护的利益”。而本案的大学大道景观属于构成丰富生活环境的良好风景，具有客观性的价值，起诉居民也符合与大学大道的“附近居住性”和“日常享受性”要件，故拥有对大学大道的景观利益。这种与“居住”紧密联系的景观利益，其享有者自然不限于土地所有权者。但另一方面，本案最高法院的判决没有论证如何从景观利益的公共性解释出其私法保护性，反而从地方景观条例、景观法等公法规定中推导出私法上的利益，这不免被评价为“非常简单”[6]的裁判说理。基于景观内容的多样性和可变性，日本最高法院还否定了超越景观利益的“景观权”。

民事诉讼中与居住要素紧密联系的私法保护论也被“输入”到行政诉讼原告资格的判断中。具体而言，鞆浦世界遗产事件行政诉讼的一审判决(12)参见：广岛地方法院2009年10月1日判决、判例时报2060号3页。沿用了国立公寓事件最高法院民事判决，指出鞆浦景观丰富了附近居住者的生活环境，具有客观的历史文化价值，居住在鞆浦景观附近地域内、日常享受其恩泽之人的景观利益在私法的法律关系上值得法律的保护。但鞆浦案并没有直接以景观利益的私法保护性为依据肯定周边居民的原告资格，仍是在保护规范理论的框架下判定本案相关的公法规范也是把附近居民享受鞆浦景观的利益作为个别具体的利益予以保护的。而在原告适格者的范围上，不同于国立公寓事件行政诉讼判决限于高度限制地区的地权者，鞆浦案着眼于景观利益成立的居住要件，将原告适格者扩大到鞆町的所有居住者，推定这些居住者日常性地享受鞆浦景观的恩泽。从这点上来看，鞆浦案的原告适格判断受到了前述最高法院判决的深刻影响。

虽然日本最高法院对景观利益的成立设置了与居住相关的较为缓和的要件，但在国立公寓事件之后也有一些案件因不符合相关要件而未承认景观利益的成立。例如，在2009年的东京红白条纹房屋事件中，某居民区居民主张该区域内建筑外墙被涂上红白条纹的行为侵害了建筑物外墙色彩的景观，东京地方法院从以下两点否定了该景观的“客观性价值”和“日常享受性”。一是法律上没有建筑物外墙色彩的规制，地域居民也没有就外墙色彩达成建筑协定。二是该案建筑物周边有各种颜色的建筑物，该案居民区内的建筑物外墙并没有统一的颜色。

国立公寓事件最高法院判决的另一个重要意义就是明确了景观侵权的违法性判断基准。即从景观利益的侵害不会产生生活妨碍或者健康损害，景观利益的保护及其伴随的财产权规制由民主程序制定的行政法规范或者地方条例等做出第一次判断等情况来看，对景观利益构成违法侵害的行为至少是“违反刑法、行政法规范，或者是违反公序良俗、构成权利的滥用等，在侵害行为的样态或者程度上欠缺作为社会上认可行为的相当性”。由此可以看出，该判决并没有因为公法规范在景观保护上的重要作用就否定了景观利益的私法保护，且把公法规范和公序良俗、权利滥用等民事法规范都列举为违法性判断要素，实际上是将景观利益的保护视为公私重叠的领域。但以公法上的违法作为私法上违法评价的重要因素，这明显不同于上述民事诉讼的一审判决。本案最高法院最终将高层公寓的建设认定为不构成对周边居民景观利益的违法侵害，还是倾向于公法评价的优位。在国立公寓事件之后的景观民事纠纷中，也几乎没有案件认可景观侵权的违法性。

三、 公私交融视角下景观利益的法律构成

在国立公寓事件的契机下，司法裁判中景观利益的保护困境取得了重大突破。景观利益不再是一般市民对良好景观的抽象利益，而是与居民“在特定的地域空间中具体形成的生活关系相关联而产生的利益”[3]。基于这种特征，景观利益兼具公益和私益的二重性，其法律保护需要公法与私法的互动。尽管日本也有行政法学者在公私二元论下否定景观利益的私法形成，主张与多数人利益相关的景观保护应当纳入公法范畴[7]，但多数民法学者都在公私交融的视角下赞成景观利益的私法保护，并从不同角度论证景观利益的法律构成。

1. 景观权说

如前所述，国立公寓事件行政诉讼和民事诉讼的一审判决都是以土地所有权为媒介承认景观利益的私人归属性。对此，淡路刚久认为这种判决是努力通过传统的民事权利来解决景观纠纷，但并没有直接指向受到争议的景观侵害，他主张因城市景观的破坏而遭受损害的居民依据的权利概念只有“景观权”。作为从民法视角主张环境权的论者，淡路刚久把景观权视为环境权的一种形态，他认为，“当良好的风景客观化、广域化而形成有价值的环境即自然性、文化性、历史性的景观时，景观权就是享受这种良好景观的权利”[8]。同时，淡路刚久又把景观权视为眺望权的延伸或者扩展，把景观权的内容理解为“个人性眺望利益的广域性聚集”。如此，眺望权和景观权只存在“相对性的差异”，景观权具有眺望权广域性聚集的性质，对景观权的侵害即构成对个人法益的侵害[8]。可以说，淡路刚久是把景观权界定为个人性眺望利益在广域的地域空间的集合形态，一定程度上揭示了景观利益既可以由地域居民共享又可以分割给个人的二重性。

淡路刚久高度评价了国立公寓事件中运用互换性利害关系理论的判决，揭示景观权的主体范围为享受景观的同时也接受财产权行使的制约、对景观的形成与维护承担义务的地域居民。不过，在淡路刚久看来，这个主体范围也不局限于地区规划制度直接划定的景观地区范围。淡路刚久指出，“一定地域内历史性、习惯性地被遵守的高度限制及其他建筑规制，在地区规划中予以规定、通过建筑条例直接予以规制之前，就已经作为社会性规范一直存在”“即使没有地区规划、建筑条例等直接性的法制度，也不乏运用间接性的法制度予以规制的情况”，在这种情形下景观权作为“社会性事实”往往成为间接性法制度予以保障的对象[8]。

2. 人格权说

除了景观权论之外，从权利概念探求私法上景观保护的代表性观点还有富井利安的人格权论。富井利安从环境人格权的视角把景观这种属于社会共同生活上的环境利益界定为人格性利益。在富井利安看来，不特定多数市民对作为公共财产的良好景观的利用是对生活利益的共同享受，是丰富现代人精神文化生活的基本条件；人们以五感接触景观，从中享受到平和、休闲、审美感、满足感、乡土情怀等“理念性的利益”[9]。富井利安把景观利益分解为彼此紧密联系的三层构造：作为公共财产存在的良好景观、作为地域性福利的景观利益、居民个人的景观利益。富井利安主张第二层构造的景观利益属于“景域”划定的一定范围的地域中生活的全体地域居民。这样的景观利益被认为是一种集合性或者集团性利益，不能被抽象意义的公共利益所吸收，而是共同利用、享受良好景观的每个地域居民的私益的集合，是先共同属于全体地域居民才能再作为生活利益归属于居民个人的利益[10]。

进一步地，富井利安把具有人格性利益内核的景观利益升华为归属于个人的自由领域，从人格权的法律依据即日本民法典第七百一十条(13)日本民法典第七百一十条规定：“无论是侵害他人的身体、自由或者名誉的情形，还是侵害他人财产权的情形，依前条规定承担赔偿责任者，对财产以外的损害，亦应赔偿”。中规定的“自由”中探求景观利益的权利性依据[10]。确切地说，景观利益的享受是一种精神性的自由，景观破坏的本质就是对精神性自由的侵害，景观破坏具有作为公共财产的景观环境的侵害和市民个人的人格权侵害的二重性[9]。

3. 习惯上法益说

根据前文所述，国立公寓事件民事诉讼一审判决以事实上的景观利用规制为前提肯定了景观利益的私法保护性。进一步而言，国立公寓事件中的大学大道景观，是特定地域内的居民在互换性利害关系之中凭借在土地利用上持续性的自我规制，而在相当期间内能够保持特定的人工景观的结果。据此，大塚直提出，地域居民对这样的特定景观的共同利用是不能消解于公共利益的利益，属于“习惯上的法益”。大塚直也不赞同把景观利益视为土地所有权的派生利益，他认为难以得出景观会给土地产生附加价值的判断，在国立公寓事件中更符合实际的法律构成是：大学大道沿道的居民具有“关于特定环境共同利用的习惯上的法益”，该利益作为私益与公益重合的部分，“集团性地”归属于特定地域的居民[11]。因此，大塚直主张对特定环境具有习惯上的利益，可以作为私法上中止请求权的根据，在国立公寓事件中最高法院如果使用习惯上的法益论，反而能更加容易认定高层建筑行为的违法性[6]。

大塚直主张的“习惯上的法益论”实际上是对中山充的“环境共同利用权”理论的吸收。作为环境权理论的新发展，中山充提出的环境共同利用权是一种集合性权利，指“具有其他多数人可以同样利用和共存的内容，且能够以共存的方法使各人都能利用特定环境的权利”[12]。中山充指出，“作为惯例而自过去以来就进行的环境利用，是以大多数这种权利者的意思为基础，构成了环境共同利用权的内容”“环境共同利用权的内容之共同利用的具体内容、方法，实际上可以根据从前的惯例在每个地域予以特定”[12]。

4. 地域性规则说

景观利益的法律构成除了环境权论之外，还有从法秩序保护的角度以“生活利益秩序违反”为根据证成私法上的景观利益保护，典型的就是，吉田克己主张良好的景观环境属于人格秩序的“外缘秩序”即“生活利益秩序”。吉田克己指出，这种秩序与国家性的利害基本上没有关系，属于面向不特定的多数市民开放、不特定的多数市民都可以接触的公共性，即“市民的公共性”[13]。吉田克己认为，包含景观的生活利益秩序除了依据实体法规构成之外，还可以由一定范围的居民自下形成，在私人行为违反以居民为主体形成的有关土地利用的“地域性规则”时，地域居民可以提起对这种秩序违反行为的中止请求。在吉田克己看来，这样的地域性规则具有法源的性质，即使不存在地区规划、地方条例等形式的正式法规范，其也具备一定的规范性，违反该规则的建筑行为即违反生活利益秩序[14]。

吉村良一进一步发展了地域性规则论，他揭示了地域空间中的景观利益兼具公益与私益的性质，而且因为景观同时具有公共性，某个人的景观利益享受应当与同一地域内其他人的景观利益享受相协调，因而在判断是否存在景观利益的侵害时有必要考虑相关的公法规范。但这毕竟是“公私交叉领域中公法与私法的互动与调整问题”，并不能以此否定景观利益获得私法救济的可能性[15]。在此基础上，吉村良一表明地域性规则在景观的形成与维持上具有重要的意义，行政法规范虽然在地域土地与空间利用的规制上会发挥重要的作用，但缺乏“迅速且灵活的应对”。不过，吉村良一并不是一味地夸大地域性规则的作用，而是主张“行政法规范支援这种地域性规则，在公私互动下，形成并维持整体的良好景观”[16]。

吉村良一还揭示了地域性规则在民事法上对景观利益保护的法律意义[16]：第一，在景观侵权的判断上，可以考量是否存在地域性规则、被告的建筑行为是否抵触地域性规则；第二，地域性规则使得其保护的景观利益“提升至法律上保护的利益乃至权利”；第三，地域性规则比较强固，形成地域秩序时，违反地域性规则的行为即构成违反地域秩序的行为，成为法律纠正的对象，这其实是吸收了吉田克己关于生活利益秩序形成论的观点；第四，地域性规则有助于划定景观利益的主体范围，即遵循地域规则或习惯、参与景观形成与维持活动的地域居民，而不是单纯享受景观恩泽的人。

5. 地域性公序说

与地域性规则论类似的是，牛尾洋也主张的地域性公序论也强调地域性规则在景观利益保护中发挥的重要作用。牛尾洋也综合考察了日照利益、眺望利益、景观利益民事纠纷中围绕忍受限度的司法判断，揭示了“地域性”要素的判断在忍受限度判断基准中占据了重要地位。以国立公寓事件民事诉讼一审判决来说，所谓“地域性”要素的判断就是除了建筑基准等公法上的土地利用规制之外，还对周边的地理状况、土地用途分区情况、周边土地的利用现状等进行“复合性的判断”[17]。在判例研究的基础上，牛尾洋也总结了城市景观利益的特质及其法律保护方法。即有限的城市空间的利用交织着地域居民之间各种各样的利益关系，优美的城市景观是在居民们长期持续的努力下得以维持和形成的，在对景观周边居民的各种利益关系进行调整时，“地域性”判断的规范依据“在以公法上的土地利用规制为前提的同时，还要努力发现在各地域内因相对自律的土地利用意识与实际情况而形成的‘地域性公序’”[17]。他指出，地域性公序不是依据公法自上形成的，而是从实际居住生活的居民现实生活中产生的、来源于“周边地域居民的合意和日常性土地利用的实际情况”的“普遍性规范”[18]。

进一步地，牛尾洋也把地域性公序视为确保土地所有权公共性的内容，从“土地所有权法秩序”中探求景观利益保护的法律根据。根据他的观点，当某个地域的土地利用或者说建筑物的建设产生侵害地域景观的争议时，要根据土地利用的实际情况把握该地域的“土地所有权法秩序”，进而判断相关行为是否脱离了土地利用的“地域性”和“场所的习惯性”；公法上的土地利用规制对民事上的这个判断仅提供“最低的基准”，要探求“更加积极的地域性规范”充实判断的基准；在违反该地域“土地所有权法秩序”的限度内可以对景观破坏行为以土地所有权的侵害为由行使妨害排除请求权[18]。

以上学说反映了景观利益法律构成论的两个大致方向：权利体系和法秩序。权利体系论要么以既有权利概念为基础论证景观利益的个人归属性，把景观利益理解为私权的延伸；要么侧重居民共同体对特定公共景观的利用，把景观利益界定为集团性的权利。法秩序论也不是把景观利益作为私权的延伸，而是从维持环境或者土地利用秩序的角度认可对景观利益的私法保护。集团性的权利论和法秩序论实际上都是对作为私权的环境权论的修正[11]，且特别强调地域性规则或者习惯的遵守。尽管不同的论者对地域性规则或者习惯的范围与内容等有不同的观点，但基本上都主张在景观侵权的判断上要重视地域居民在共同的景观保护意识下自发形成的行动规则或者习惯。

四、 中国情境下地域景观的保护课题

尽管日本的司法裁判和学界讨论对景观利益的界定有不同的认识，但几乎都承认了地域空间中景观保护的特殊性。这对解决我国景观保护诉讼困境亟待的理论回应和制度设计有启发意义。

1. 相邻权作为景观保护权利基础的诉讼困境

囿于景观权益的非法定性和公共属性，我国目前的景观诉讼实务大多不予支持居民个人享受地域景观的具体利益，仅承认相邻权益的保护诉求。在依托相邻关系纠纷的景观民事诉讼中，虽然不乏肯定“观景权”的个案，但其内涵是“权利人在一定时空范围内对一定景观的眺望不受他人非法侵害的权利”(14)参见：“李庚等诉郑铭等相邻关系纠纷案”，新疆维吾尔自治区石河子市人民法院(2014)石民初字第3817号民事判决书；“戚志文诉沈阳顺民心农贸综合市场有限公司排除妨害纠纷案”，沈阳市于洪区人民法院(2016)辽0114民初4278号民事判决书；“顾敏华与许利会、朱菊芳相邻土地、建筑物利用关系纠纷案”，江苏省苏州市中级人民法院(2018)苏05民终7940号民事判决书。，究其根本是对直接相邻景观的眺望权。在景观行政诉讼中，由于相邻权的侵害属于原告适格要件“利害关系”的法定情形(15)参见：《行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一项。，居民个人通常在日照、通风、采光等相邻权的范畴内被“间接承认”诉请保护景观利益的原告资格[19]。在我国现有的诉讼制度框架下，城市规划部门违法的审批行为，即使可能破坏了城市特色景观，只要不构成对附近居民相邻权的直接侵害，就难以通过居民个人的起诉进入诉讼程序[20]。

不可否认，地域景观这样的公共利益是由共同体成员共同享有的，但个体也可以独自享受景观审美带来的精神利益，我们可以在个案的利益衡量中辨识该利益的个体受侵害者[21]。与地域居民的日常生活产生牵绊关联的景观，是一种可被个人享受的公共利益，具有公私利益的复合性质。“市民状告青岛规划局行政许可案”就是典型的“公共利益与个人利益混合的景观行政诉讼”[22]，在该案中，原告适格要件“利害关系”被扩大解释为包括“不特定的个人所组成的公众群体人人享有的公共利益”这一“间接的利害关系”，在此基础上，地域居民维护当地公共景观的原告资格得到了肯定[20]，但该判断仍是以原告与争议用地相邻为前提的。而且该案法院以规划许可符合技术规范为由肯定了其合法性，未触及景观利益的具体侵害，“念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”(16)参见：《最高人民法院公报》2004年第11期。也是如此。

总之，无论是民事诉讼还是行政诉讼，以私法上的相邻权作为景观纠纷解决的权利基础，面临着保护范围有限、保护内容不充分、保护强度有限等诸多困境[23]，无法有效回应地域居民保护景观的积极需求。

2. 环境权论的回应及其局限

景观保护的诉讼困境亟待理论上给景观利益的保护探寻新的权利基础，环境权就是一种受人青睐的选择。日本最初提倡的环境权是具有私权性质的环境权，特别是作为民事上停止侵权等诉讼请求根据的环境权[11]，而我国的环境权论一开始是侧重环境权的公法保护的。例如，蔡守秋提出，自然环境保护关系我国全体人民的切身利益，在环保法律上突出和充实环境权，不仅使各级政府肩负起了维护人民环境权利的职责,而且赋予了广大人民群众监督污染环境的一切行为以及要求改善环境条件的权利[24]。之后，随着环境权论讨论的深入，也有学者认识到环境权保护的公私互动。吕忠梅就明确表示，环境权是为克服传统民法中财产权、人格权以及侵权制度和理论在环境保护的缺陷而产生的一项新型权利，公民环境权具有整体性和个体性统一、长远利益和眼前利益统一的属性，需要综合运用公法与私法的手段予以保护[25]。进一步地，吕忠梅把公民环境权的内容分解为兼具公益与私益性质的环境使用权、知情权、参与权以及请求权[26]。

但是，难以否认的是，公法上的环境权不容易被分解为个人独占的利益，地域居民享受舒适的景观环境也常被界定为反射性的利益，而为了保护环境公共利益的公益诉讼制度也难以全面应对景观利益受到侵害的情形。根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)设定的公益诉讼制度，检察机关或者环保公益组织享有保护生态环境和资源的诉权地位(17)参见：《民事诉讼法》第五十八条、《行政诉讼法》第二十五条第四款。。从我国景观保护的公益诉讼实践来看，被保护的对象景观大多是自然遗迹、风景名胜、红色景观资源、历史文化街区等既存的标志性、代表性景观。这些景观的价值集中体现在生态服务的实体性价值，即社会公众对其享有的游憩权益和对独特景观的观赏权益(18)参见：最高人民检察院指导性案例第114号“江西省上饶市人民检察院诉张某某等三人故意损毁三清山巨蟒峰民事公益诉讼案”。。也就是说，我国的公共景观保护主要针对的是纯粹的公共利益，值得法律保护的景观通常被认为是具有一级价值的景观，存在既有景观享受的重点保护主义倾向。可见，公法上的环境权论既无法解决地域居民保护景观利益的诉讼困境，也无法支撑对地方居民共同形成的地域风貌、街景风貌的普遍保护。

21世纪初，在民法应当积极回应日益突出的环境问题的共识下，将环境权纳入民法的权利体系，实现环境权的私权化的观点开始流行起来，这被视为公法(环境法)与私法(民法)有效协同的一种方式，其中，讨论较多的就是环境物权和环境人格权的民法保护。但是，作为环境物权类型被提出的“环境使用权”和“环境保护相邻权”[27]无法对应景观享受不完全依附于不动产物权的特殊性。而环境人格权论者认为环境人格是以人的环境利益为内容的人格，生活在不具有美学价值的环境中不能体现出人作为主体的尊严[28]，这样的主张虽然能容纳景观利益或者景观权，但并没有明确带来环境美感与精神愉悦感的景观环境应具备什么样的基准，权利主体的范围也不明确。因此，也有学者指出，景观权属于“精神性环境权”的范畴，由于它所涉人数众多、属于纯粹的精神享受权利，仅能通过环境公益诉讼予以救济[29]。不难看出，作为私权的环境权成为地域居民保护景观的权利基础也存在理论上和实践上的障碍。

3. 空间秩序论的路径选择与制度设计

环境权论的局限表明，需要一种新的理论路径有效应对景观纠纷的解决。根据日本景观保护的动向，并结合我国的实际情况，笔者主张从“空间秩序”的视角探寻地域景观保护的法律根据。

(1)公法上的景观空间秩序

在现代化的城市生活中，景观已经逐渐融入地域居民的日常生活中，形成由地域居民共用共享的公共空间。景观的共享性源于空间固有的连续性，景观保护即是对地域空间秩序的保障。在城市化的背景下，城市空间利益的调整逐步由以相邻权为核心的私法机制转变为以规划许可为核心的公法机制，而在分配行政观念下，通过规划许可对空间利益的调整，“不再仅仅是基于公益考量赋予被许可人对特定空间的使用权，而是借由规划许可对被许可人和一定范围内居民的空间利用权益进行公平分配”[23]。公共景观空间的塑造与调整有赖于公法上的规划制度予以第一次的规制，通过景观保护的原则性要求以及客观的定量性规定，要求行政机关公平分配一定地域范围内的空间利益，从而形成、维护良好的景观空间秩序。据此，一定地域范围内居民群体的景观利益可以成为公法规范要求行政机关作出规划许可等行政行为时必须予以考量的具体利益，从而破除景观利益是反射性利益的魔咒。公法上以规划为核心的地域空间秩序形成与保障机制，为景观利益的实体化、权利化奠定了规范基础。

从这个角度出发，可以从以下几方面完善景观利益的公法保护制度：第一，在法律层面确立景观规划的地位，从城市空间整体性的角度划定景观保护区域；第二，充实景观形成基准，景观保护区域内的建筑行为既要符合法律规定的高度、用途、容积率等最低技术标准，也要考虑特定空间与周边建筑物形成的整体景观的协调性；第三，在景观规划编制、实施的各阶段充分保障地域居民的程序参与权，在地域景观的公共形成过程中调整居民之间的利害关系。综合这些制度内容，景观规制地域内的居民可以向规划部门和司法机关主张景观空间的公平分享权。

(2)空间秩序保障的公私互动

当然，地域空间秩序的保障也不是仅凭公法就能实现的，也需要私法的互动。作为对环境权私权化倾向的批判，有学者提出了环境法与民法对接的“义务路径”。具体来说，要在民法典中宣示公民的环保义务，在环境侵权上明确民事主体因违反环境保护义务所应承担的民事责任[30]。按照此种思路，公民个人保护景观环境的义务可以成为其通过民事诉讼主张景观侵权的规范基础。公法上的景观空间规制也设定了地域居民保护景观空间秩序的义务。遵守环保义务，不是仅仅出于守法的必要，更重要的是形成与维护人人都可持续利用的环境秩序，使每个人都能享受到环境利益。在城市景观风貌的保护中，对地域空间秩序的认同感和责任感更容易促使地域居民践行保护当地景观的义务。

不过，地域居民的景观保护义务并不局限于法定的义务。其实，只要是地域居民为了维护特定景观秩序在明示或者默示规则、惯例中具体要求的义务，那么特定地域内某一居民违反该义务即构成对其他居民景观利益的侵害，地域居民之外的开发商等私主体的景观破坏行为即构成对地域居民共同维护的地域空间秩序的破坏。当某一景观的形成与维护是依赖于地域居民相互的自我规制与自律行为时，即可推认一定的地域性规则的存在，亦可认为“景观就是地域性规则的客观呈现”[16]。尽管公法规范在景观空间秩序的形成上发挥主要作用，但地域景观并非一朝一夕就能塑造，其发展为有必要予以法律保护的良好景观之前可能依靠地域居民长时间的自发维护。行政机关对地域空间进行规划与更新时，也应当考虑该地域内事实上存在的景观保护惯例，进而将其上升为公法上的规范。

在2021年12月中央通报的广州市大规模迁移砍伐树木事件中，我们可以从当地居民自发性的榕树保卫行动推测出在当地居民之间至少就不得砍伐、损坏大榕树的禁止性行为达成了一定程度的合意并且互相遵守。在广州榕树保卫战最终取得胜利之后，2022年1月广州市林业和园林局印发了《广州市城市树木保护管理规定(试行)》，明确了严格控制树木砍伐的原则，规定了树木迁移涉及大树十株以上、涉及城市道路、公园绿地及其他绿地树木五十株以上等情形的，需经专家论证并征求公众意见。对砍树事件的立法回应实际上是通过公法规范为地域居民之间保护树木的私人行动规范提供了支撑。

五、 结语

从日本纾解景观保护诉讼困境的脉络来看，地域建设与管理从原来行政独占的公领域发展为多样的民间主体参与的、包含公共性价值的私领域或者公私交融、互动的领域。为使景观利益挣脱公共属性的束缚而纳入司法保护的合法权益范畴，以国立公寓事件为代表的日本司法裁判和学界观点结合景观保护的地域性，从不同的角度探寻景观利益保护的权利基础。我国目前的景观诉讼实务运用私法上的相邻权概念来消减景观利益的公共性，但无法有效回应地域居民超越相邻权益的景观保护诉求。而环境权论的主张在公法上难以支撑地域居民的景观维权，在私法上也难以实现景观利益的实体化。其实，是否存在规范意义上的环境权或者景观权，并不妨碍景观利益的法律保护。景观是地域空间中维系居民生活秩序的共有物，通过景观空间秩序的公法形成机制，景观利益可以被确认为法律上保护的利益乃至权利，景观利益的主体至少应当是景观规制地域内的居民。在景观侵权的司法判断上，要摆脱“合法即不侵权”的判断模式，综合考察涉案景观与当地居民的日常关联、涉案景观所在土地的利用现状、涉案景观的形成是否存在地域性规则等空间秩序要素，认定居民个体可独自享受的景观利益及其受侵害程度。如果涉案景观的形成与维护有赖于居民积极的自我行动，可以认为这些居民景观利益受侵害的程度较为明显。