《民法典》实施背景下森林资源用途管制的规范构造

汪海燕

(南京林业大学 马克思主义学院，江苏 南京 210037)

2022年3月30日，习近平总书记参加首都义务植树活动时提出：森林是水库、钱库、粮库、碳库。这一论述深刻阐明了森林资源在国家生态安全和经济社会可持续发展中的战略地位。随着生态环境恶化程度加剧，人类对森林生态服务的需求显著加大，有必要构建森林资源用途管制制度限制森林资源的经济性利用，保障森林资源的生态功能[1]。

森林资源用途管制是公权力主体对森林资源功能的利用范围及利用程度实施限制的政府管制，包括编制森林资源利用规划、区划界定森林资源用途并对森林资源用途转用实施严格限制[2]。2001年，我国实施森林分类经营改革试点，将森林资源按照其主导利用功能区分为公益林和商品林两大类。公益林是以维护和创造优良生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会生态需求为主体功能，以提供公益性、社会性产品或服务为主的森林、林木和林地；商品林是以生产木(竹)材和提供其他林特产品，以满足人类社会经济需求为主体功能的森林、林木和林地[3]。林地是森林、林木的载体，也是林业最重要的生产要素，对林地的利用范围和利用程度直接影响森林资源主导利用功能的实现，2019年修正的《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)依据林业分类经营原则，将发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林，其他林地和林地上的森林则为商品林，并对公益林和商品林实行不同程度的采伐管制制度(1)本文讨论的公益林管理制度是指国家级公益林区划界定及管理制度，地方公益林区划界定及管理制度是以《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》为模板进行的在地化转换，以国家级公益林为例从行文上能更集中体现森林资源用途管制的制度安排现状和实施效果。，拟通过控制森林采伐数量达到保障森林生态功能的目的，因此，林地用途管制应构成森林资源用途管制的核心。现有研究认为2019年修正的《森林法》将林业分类经营作为基本原则予以确定，完善了森林资源权属的相关规定，但是商品林和公益林管制措施既无法实现对森林资源权利的有效保障，也难以正向激励森林生态服务供给。依据生态文明制度的顶层设计方案，森林资源物权制度和森林资源用途管制制度是森林资源制度体系的核心，其中森林资源用途管制制度应以规范政府管制的权力边界为目标[4]。但是2019年修正的《森林法》实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制，对政府责任的强化可能引致公权力对私权的过度干预，难以有效约束政府管制的权力扩张。

2020年通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)既是私权保障的宣言书，也同时设定了公权力的边界，有助于实现公权与私权的良性互动：公权力对私权具有消极的、不得侵犯的义务；法定情形下公权力具有积极保障私权的义务；基于公共利益的需要，公权力应当依照法定权限和程序限制私权。《民法典》在确认森林资源权利归属的同时也对公权力介入森林资源利用的领域和程序提出规范性要求，有必要在《民法典》实施背景下探索森林资源用途管制框架，思考如何完善森林资源用途管制制度的规范构造，对政府管制森林资源用途的权力实现有效程序控制，保障森林资源私权自治，兼顾森林资源的生态价值与经济价值。

一、 绿色原则：森林资源用途管制的指引原则

传统民法以“有限理性”为前提，以平等、自由为逻辑起点构建权利规范体系，难以有效应对具有外部性特征的生态环境问题。1962年蕾切尔·卡逊发表《寂静的春天》，阐明人类同大气、森林、海洋、河流等生态系统之间的密切关系，人类社会开始从多学科角度对生态环境问题进行理论反思。1968年加勒特·哈丁发表《公地悲剧》，提出公地悲剧产生的原因在于公地因产权难以界定而被竞争性使用，政府管制可能是应对公地悲剧的有效途径。2020年《民法典》总则编第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，学界将该条款归纳为“绿色原则”。“绿色原则”将生态环境保护引入民法体系，通过对物权绝对、意思自治的限制，划定私人自治的绿色边界，为公权力介入森林资源权利进行森林资源用途管制提供指引。“保护生态环境”是生态约束条件下对私法自治的外源性限制[5]，从文义、历史和体系解释来看，“节约资源”不应限于自然资源范畴，作为民法基本原则之一，还要求有效利用制度资源[6]。因此，森林资源用途管制不仅要求提高森林资源利用率，而且要考虑森林资源用途管制成本，提高森林资源用途管制的制度效率。

1. 保护生态环境：公权力干预森林资源权利的依据

传统民法理论崇尚私法自治，权利主体有权在法律界定的权利范围内自由选择对物的利用方式，但是权利主体并非拥有绝对自由，立法者在界定权利边界时依赖当时的资源、制度和技术条件，依据当时的社会目标“筛选”出有必要用法律保障的物的利用方式。当作为财产权正当性基础的社会目标发生变化时，财产权的内涵也会相应变化[7]。随着生态危机的加剧，国际社会越来越深刻地认识到森林的极端重要性，但是2020年联合国环境规划署和联合国粮农组织联合发布的《世界森林状况》显示，毁林和森林退化形势依然严峻。森林生态系统相比较于地表其他生态系统，具有更复杂的空间结构、营养链式结构以及系统自身调节适应能力，森林资源利用应在服从自然规律的前提下进行适度的人工干预[8]，为保障森林生态系统稳定并能持续提供生态服务，森林资源权利边界应受制于“绿色原则”。森林生态功能通过森林资源要素整体构建的生态系统内部的物质运动和能量转换得以最终形成，并在以森林资源要素为核心的一定空间范围内自由流动。森林生态功能具有显著公共品特征，森林资源权利主体缺乏提供森林生态服务的正向激励，其经营利用森林资源的目的通常是为获取经济利益，依据成本收益核算决定对森林资源的干预程度和干预方式。因此，政府有必要介入权利主体对森林资源的经济性利用，保障公众对森林资源的生态功能需求。

我国森林资源用途管制制度构建始于20世纪50年代，早期的管制目标是为保障木材生产计划的顺利执行。1950年，《中华人民共和国土地改革法》规定将没收和征收的山林等按适当比例分配给农民，同时规定严禁一切非法砍伐树木的行为。1953年，《中央人民政府政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》要求政府全面干预森林资源经营利用的全过程，严格管理造林、抚育、采伐和林木交易，以保障木材供应(2)1953年《中央人民政府政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》规定：“在南方私有林地区，应在一定范围内采取国家严格管理下的木材交易自由政策，废除木材全面统制政策……为有效地保证林业建设和工农业建设的平衡发展,开展造林、育林、护林工作应成为今后各级政府特别是山区的各级政府的主要任务之一，并应成为各级人民代表大会的重要议题之一”。。全国第二次森林资源清查(1977—1981年)数据显示，森林年均消耗总量高出年均生长总量0.55亿M3。为避免木材资源耗竭，1985年施行的《森林法》根据“消耗量低于生长量”原则确立采伐限额管理制度，拟通过政府管制实现森林资源的永续利用。1987年，中央政府发出《关于加强南方集体林区森林资源管理、坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求严格执行森林采伐限额制度，由林业部门统一管理和进山收购木材。1998年特大洪涝灾害发生后，党中央、国务院作出实施天然林资源保护工程的重大决策，1998年修正的《森林法》虽初步确立森林资源有偿使用和森林生态效益补偿制度，但整体上依然是一部立足于木质和非木质林产品利用，对植树造林、森林经营、采伐运输进行全过程管理的法律。2001年，我国实施森林分类经营改革试点，将森林资源按照其主导利用功能区分为公益林和商品林两大类，开始探索基于森林生态功能保障目标的森林资源用途管制途径。在不断调整商品林采伐限额制度、公益林区划界定及分级管理基础上，2019年修正的《森林法》依据林业分类经营原则，授权政府通过干预抚育和限制采伐的方式管理公益林；授权政府严格控制商品林年采伐量、采伐方式及采伐面积等。2019年修正的《森林法》虽然强调立法目的是为了保障森林生态安全，实现人与自然和谐共生，但整体上只实现了林业行政管理的内部授权，尚未构建起明确森林资源权利与公权力边界的森林资源用途管制制度。2020年《民法典》在其总则编中提出“保护生态环境”的要求，为公权力介入森林资源权利，构建森林资源用途管制制度提供指引。

2. 节约资源：森林资源用途管制的制度目标

1996年，芝加哥大学法学院Sunstein教授提出，应当引入成本-收益分析范式思考制度构建的正当性[9]，“每一项政府管制行为的背后都需要财政投入，管制成本的高低会直接影响政府的行政效率和社会公共利益”[10]。《民法典》将“绿色原则”规定为私法规范体系的基本原则，私法规范的目的不仅在于节约自然资源，同时要求降低社会成本，即“绿色原则”应具有效率意义，确保政府行使职能时应尽可能使管制成本最低，防止高成本的管制行为造成资源浪费。因此，森林资源用途管制的制度目标有二：一是有效利用森林资源实现公众的森林生态服务需求；二是降低森林资源用途管制成本，提高管制效率。《民法典》“绿色原则”将生态伦理观引入传统民法，强调“个人的行为必须受到环境公平与正义的约束”[11]，“要求物权人在行使权利的同时肩负起环境保护责任，促进各种资源的有效利用，还要保证物的利用符合资源节约和生态环境保护的需要”[12]，“绿色原则”所蕴含的节约自然资源的目标已获得学界认同，故本文侧重讨论“绿色原则”的另一层含义，即降低森林资源用途管制成本。

森林资源用途管制的制度成本主要包括管制制度的形成成本及执行成本。森林资源用途管制制度的形成过程实质上是政府与森林资源权利主体之间“讨价还价”的过程，最终形成的制度文本充当了政府与森林资源权利主体之间关于森林资源利益分配的契约。现行行政管理体制之下，森林资源权利主体议价能力弱，森林资源用途管制制度的形成成本主要体现为管理部门制定管制制度所耗费的成本。我国森林资源用途管制制度既包括自上而下推动的林业重点工程，也包括法律、行政法规、部门规章等多种规则形式构建的制度体系。1994年，国务院制定通过《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《自然保护区条例》)，对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危物种天然集中分布区域以及有特殊意义的自然遗迹所在区域实施禁止砍伐、禁止采药等管制措施；1998年，国务院发布《关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》，实施禁伐天然林的管制措施；同年，国务院发布的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》要求“封山育林、退耕还林”；2001年，实施森林分类经营改革试点，2004年，国家林业局联合财政部颁布《重点公益林区划界定办法》，2009年修订为《国家级公益林区划界定办法》，依据生态区位的重要性和脆弱性标准进行公益林区划，对公益林实施分级禁限伐管理。现行森林资源用途管制制度制定主体分散，全国人大及其常委会、国务院、国务院部委分别基于管辖权限定义不同的“公益”标准，进而做出限制私权的规定，制度文本繁多，管制依据和管制措施重复，制度形成成本较高。

《森林法》依据“消耗量低于生长量”原则确立采伐限额管理制度，要求在年度采伐限额总量既定的情况下，通过分配采伐指标的方式对商品林采伐实施管制。该制度规定直径在5厘米以上的林木采伐均要编入采伐限额，县级林业行政管理部门为实施该制度投入大量的人力、物力、财力，为获得采伐许可，森林资源经营主体还需承担伐区设计费、检尺费、工本资料费、通信费、交通费等采伐成本投入。有学者引入经济理性人假设提出管制的经济理论[13]，认为管制机构作为理性人，具有追求租值最大化的动机。还有研究发现林农每出售一立方米木头即会有30～252元不等的收入损失[14]。林业收入依赖度高的地区，森林采伐限额管理制度的实施更易引发林权主体的盗伐滥伐或“寻租”行为，国家为保证森林采伐限额管理制度能够正常实施，必须在该地区投入更多监督成本，进而导致商品林管制制度的高执行成本。

2017年《国家级公益林管理办法》修订，该办法将国家级公益林分为两级，一级国家级公益林不得用于生产经营，二级国家级公益林可以进行抚育伐和更新伐，但不得影响森林生态系统功能。为有效监督公益林管制制度的实施，中央财政出资聘用护林员并给予管护补助，由护林员负责管理保护公益林。由于管护补助直接按公益林面积发放，与护林员的管护成效无关，因此难以激励护林员有效投入管护，导致部分区域公益林林龄严重老化，甚至可能从碳汇转化为碳源，公益林管制制度执行成本较高，但是管制效果不佳。

有学者认为我国森林资源总量提高、森林生态功能改善主要源自各项造林补贴、森林抚育补贴以及林业重点工程的激励效果[15]，森林资源用途管制的制度形成和执行过程耗费了大量人力资本和公共财政资源，但是其对提高森林资源生态功能的作用有限[16]。《民法典》实施背景下，有必要依据“绿色原则”重构森林资源用途管制制度，将散见于《森林法》《自然保护区条例》《国家级公益林区划界定办法》《国家级公益林管理办法》以及天然林保护工程、退耕还林工程相关政策文件中涉及森林资源用途管制的规定统一于一部法律文件中，统一“公益”认定标准，规范森林资源用途管制程序。

二、 禁止权利滥用条款：界定森林资源用途管制的权力边界

《民法典》第一百一十四条规定民事主体依法享有对特定物的直接支配和排他性利用的权利，同时在第一百三十二条做出禁止权利滥用的规定。《民法典》第一百一十四条的规定意味着立法已经将有关物的归属和利用权限予以明确，权利主体当然有权在立法确立的行为边界范围内自由行使对物的直接支配和排他性权利。“权利绝对主义思潮流行于自由主义盛行时期”[17]，随着权利社会化理念被逐步导入私权体系，权利相对性理论逐渐为立法所接受，禁止权利滥用逐步发展成为权利行使的一项基本原则，用以确定公益与私益发生冲突时何者应处于优先保护地位。相对于私益，公共利益极易获得优先保护的公众认同，政府作为公共利益的代表，在规范机制缺位时极易利用禁止权利滥用原则侵犯私权，因此，禁止权利滥用原则内在包涵对公权力的限制。“绿色原则”要求森林资源权利主体不得滥用权利，否则公权力有权干预森林资源的经济性利用，禁止权利滥用则明确了森林资源用途管制的权力边界：公权力应当且仅能在权利主体滥用私权妨碍森林生态功能的前提下才能限制私权。

1. 公权力干预私权以实现森林资源用途管制

2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中要求完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制，目前国有公益林的建设和保护成本由同级财政支出，该项财政支出属于国家利用直接投资方式提供森林生态公共品范畴，因此本文重点讨论集体林资源用途管制问题。法治的基本内涵即保障私权，“有恒产者有恒心”,我国集体林权制度变迁过程也充分展示了稳定林权对林业经营主体提供稳定预期的重要性。20世纪80年代初我国即开始探索集体林权制度改革的有效路径，激励林权主体可持续经营森林资源。2007年《中华人民共和国物权法》的颁行启动私权的重塑进程，林权由传统的弱私人支配性权利逐步演化为具有强排他性的权利。2008年集体林权制度改革全面启动，2016年国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》，截至目前，全国确权集体林面积占集体林面积的93%以上，发证面积占确权面积的97%以上。2020年《民法典》第一条强调其立法目的在于“保护民事主体的合法权益”，非国有林林权主体获得实现经济利益最大化的权利基础，任何人不能干涉林权主体利用物的权利，但是任由林权主体追求经济利益则可能妨碍森林生态功能的实现，故有必要以禁止权利滥用为基础构建森林资源用途管制制度，限制林权主体滥用私权破坏森林生态环境。

理论上，森林生态功能的评价包括植物资源、动物资源、微生物资源和景观资源等多个方面，评价指标涵盖森林覆盖率、森林蓄积、树种结构、林分结构、林龄结构及所处区位等多项。集体林权制度改革后，林农作为林地承包经营权主体，成为集体林区最基本的林业经营决策单位，其生计策略选择会影响其对权利客体的利用方式，进而影响森林资源生态功能的可获得性。以南方集体林区为例，非农就业逐渐成为林区农户重要生计来源，相对于农业生产，林业经营投资周期长，林农很少会在林业生产过程中精耕细作，较少采用炼山和伐根这类南方集体林区传统的清山、积肥方式，固然有森林防火的要求，但更重要的是基于资金以及劳动力成本的考虑，林农倾向于粗放式经营林地。家庭收入林业依赖度高的林农虽然会重视林业生产，但其林业经营目标是提高家庭收入，因此普遍选择出材量较高的杉木，从而导致南方集体林区普遍存在树种结构、林分结构以及林龄结构单一化问题，森林资源质量不高。一旦林地被区划为公益林，权利主体的营林成本难以通过采伐收回，因而缺乏造林和管护的投资激励，部分集体林区的公益林处于无人管护状态，导致当地公益林的林龄、直径、树高、林层、密度和蓄积等反映林分结构的指标均不符合生态要求，公益林的整体质量不高。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》强调行为人以损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益为主要目的行使民事权利的才能认定为滥用权利。森林资源权利主体有权基于家庭收入最大化目标自主决策如何行使森林资源权利，当其追求经济利益的行为可能妨碍森林资源生态功能时不宜认定为权利滥用。权利的本源含义即为自由行使，禁止行使应为权利行使之例外，森林资源权利本身意味着权利主体拥有排他性利用森林资源的对世权，政府具有消极的、不得侵犯的义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》规定，应根据权利行使的对象、目的、时间、方式、造成当事人之间利益失衡的程度等因素认定是否构成权利滥用，由此可见最高人民法院倾向于对“滥用”行为进行缩小解释。因此，仅当森林资源权利主体在利用森林资源时具有破坏森林生态功能的目的，进而造成森林资源所承载的经济利益与生态利益明显失衡时才能被认定为滥用权利，公权力才能够进入私权领域。权利主体不对森林资源进行精耕细作进而导致森林生态功能下降，不宜被认定为滥用私权。

2. 森林资源用途管制制度应防止公权力过度干预私权

权利是现代社会秩序的基础，权利主体拥有法律所赋享受利益之力，公共利益因其抽象性、普遍性而易在利益衡量之际取得对权利的优先地位。虽然禁止权利滥用乃现代民法的发展趋势，但私法自治的基本价值取向未变，政府为低成本实现森林生态环境保护目标，极有可能利用生态环境保护之名剥夺森林资源权利主体的合法利益。因此，森林资源用途管制制度应防范公权力利用禁止权利滥用原则过度干预私权[18]。

《森林法》要求保护、培育、利用森林资源应当坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则，区别森林资源的用途，实施林业分类经营，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱地区的森林资源区划为公益林，其他地区的森林资源则为商品林，由林权主体依法自主经营，实现经济效益。《森林法》第四十九条明文规定：“国家对公益林实施严格保护”。国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林管理办法》区分公益林产权归属和保护级别，明确了对国家级公益林严格保护的具体措施。如前文所述，将国有林资源配置于实现公众的森林生态服务需求，符合其归属于全民的产权性质，因此国有公益林保护问题不属于森林资源用途管制的适用范围。对于集体和个人所有的公益林，《国家级公益林管理办法》规定只能进行抚育、更新性质的采伐，不能以获取经济利益为目的进行采伐。依据《森林法》《国家级公益林管理办法》的相关规定，权属为集体和个人所有的国家级公益林，其管护责任分别由集体和个人承担，集体和个人应对低质低效林采取林分改造、森林抚育等措施，以提高公益林的质量和生态保护功能。我国集体林大多分布在山区，林木采伐是非国有林资源经济性利用的主要途径，森林资源用途管制不仅限制非国有林权主体的采伐权，而且要求非国有林权主体采取管护措施提高公益林质量，非国有林权主体不仅无法通过经营森林资源获得经济收益，而且需要承担国家级公益林的管护成本。虽然《森林法》第七条规定森林生态效益补偿制度，但是补偿资金仅限于对非国有林权主体管护的劳动力补助，集体和个人因采伐权受限所损失的经济利益无法得到补偿，因集体和个人对公益林管护而得到维持或提高的森林生态服务也由公众无成本获得，现行森林资源用途管制介入集体和个人森林资源权利的程度实质上完全剥夺了集体和个人对森林资源排他性支配的权利，公权力过度干预私权。

依据《森林法》的相关规定，林权主体有权合理利用商品林资源，提高经济收益。为严格控制森林年采伐量，《森林法》依据“消耗量低于生长量”原则确立采伐限额管理制度。商品林林权主体采伐林木前需要提交有关采伐的地点、树种、面积、蓄积、方式、更新措施和林木权属等材料，经审核同意并获得采伐许可证方可进行采伐。森林资源权利配置的基本逻辑是在假定林权主体有限理性的前提下，由林权主体根据价格信号及劳动力、资本等约束条件做出造林、管护和采伐决策，实现商品林资源优化配置，提高林业经营收益。但是采伐限额管理制度从采伐树种、采伐地点、采伐方式、采伐面积及蓄积等各环节约束林权主体的采伐行为，基于法律父爱主义立场，假定林权主体无法理性选择是否采伐及如何采伐，以公权力替代私权进行林业经营决策。

承担公众信托责任的政府有义务实现公众对森林生态利益的需求，但是政府运用公权力限制森林资源权利，需要耗费公共资源，因此政府行为应仅限于与公众需求相关的公共利益，同时政府行使公权力还应当符合公众对权利保障的合理期待，公权力不应过度干预私权。《民法典》实施背景下，森林资源用途管制应在强调私权保护的前提下探索新的管制模式，管制措施应满足“最低限度损失”要求，在确保公众生态利益的前提下最大限度保护森林资源权利主体的经济利益。对于商品林，可推行商品林采伐公示制度，地方政府应及时公示采伐指标分配情况，通过赋予森林资源权利主体知情权防范采伐指标分配可能存在的权力寻租；试点商品林采伐指标交易制度，在年采伐限额不变情况下，允许森林资源权利主体自由交易采伐指标，均衡保护公众的生态利益和森林资源权利主体的经济利益。对于公益林，政府应当保障公益林权利主体对公益林进行非木质利用的权利，不得禁止或限制权利主体依法开展林下经营活动。

三、 征收条款：森林资源用途管制制度的核心构造

森林资源用途管制制度的目标并非实现对政府的单方面授权，而是均衡保障森林资源承载的生态利益与经济利益，因此，在授权政府对森林资源权利实施管制的同时，应关注对政府权力的限制，防止公权力滥用侵犯森林资源权利。在生态区位重要或者生态状况脆弱等生态敏感情景下，为保障森林生态功能,森林资源权利被剥夺可能在所难免，《民法典》作为保障民事权益的基本法律，通过征收条款将公权力基于公共利益需要而剥夺私权的程序控制和补偿条件纳入其中，为完善森林资源用途管制制度的核心构造奠定了基础。

1. 森林资源用途管制应实现对公权力的程序控制

德国行政法学鼻祖奥托麦耶在《德国行政法》一书中提出：“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法”，森林资源用途管制实质上是公权力以保障公众的森林生态利益需求为名对森林资源权利的强制性侵入，即使无合法性之虞，这种强制性侵入是否构成达成公益所必须且最小的侵害方法，是否能够均衡森林资源承载的生态利益与经济利益，难以在实体上达成一致结论。“将复杂棘手的公私利益平衡问题转换为对征收行为的程序规范，不啻为一个明智的选择”[19]，因此，森林资源用途管制应强化程序控制，保障森林资源权利主体充分参与管制决策过程，通过程序控制防范公权力滥用，进而获得管制结果的妥当性。

保障民事主体对私人财产权支配性、排他性的稳定预期是现代法治国家的基本任务，权利应具备对抗公权力不当干预的意涵[20]，公权力不得随意剥夺私权，因此，森林资源用途管制制度内在包涵了约束公权力的程序性要求，管制不应构成没有任何约束力的宣示性的权力[21]。首先，公权力主体应将管制行为的依据、管制的目的、管制对私权的影响及补救措施等相关信息，真实、准确、完整并及时告知森林资源权利主体，保障权利主体的知情权。其次，公权力主体有义务听取并回应森林资源权利主体的意见，保障权利主体有参与陈述的正当途径。听取并回应森林资源权利主体意见有助于实现管制的可接受性，避免因单方面决策可能导致的管制执行障碍。再次，兼采森林资源利益相关者意见，通过听证程序考虑多方因素，权衡各方利益，通过管制决策程序的民主性保障其合法性。最后，森林资源用途管制相对于一般行政管制具有更强专业性特征，公权力主体的管制决策依赖于对森林资源生态价值的科学判断，符合生态学标准的管制才能保障公众生态利益的实现，也才能保证对森林资源权利的限制或剥夺是必要的侵害方法。

《中华人民共和国国家标准生态公益林建设导则》(GB/T 18337.1-2001)将公益林区分为三种类型：特殊保护地区、重点保护地区及一般保护地区。生态地位极端重要和生态环境极端脆弱的区域即特殊保护地区，实行长期全面封禁措施，禁止人为干扰和开展一切生产经营活动。生态地位非常重要和生态环境非常脆弱的区域即重点保护地区，严格限制采伐、开垦、放牧等人为干扰和一切生产性森林经营活动。生态地位比较重要和生态环境比较脆弱的区域即一般保护地区，在普遍封管的基础上，经过批准允许以提高森林生态系统稳定性或改善生态功能为主要目的的抚育伐、更新伐。依据《国家级公益林管理办法》第十二条及第十三条之规定，一旦被区划为公益林，林权主体即丧失对森林资源进行经济性利用的权利，因此，公益林区划实质上构成对森林资源权利的征收。《森林法》第四十八条授权国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定并公布公益林，即由国务院和省、自治区、直辖市人民政府负责实施森林资源用途管制，对符合森林生态标准的森林资源权利进行征收。但是目前公益林区划界定及管理的依据是由国家林业局联合财政部发布的《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》。《国家级公益林区划界定办法》包括附则在内全文共计15条，全文规定的是行政管理系统内部自上而下提出的区划界定公益林的具体措施。《国家级公益林区划界定办法》第四条规定公益林区划应遵循的原则：一是生态优先，二是尊重林权主体的自主权。但是该办法的主体内容均是体现生态优先要求的国家级公益林区划界定标准和操作规程，只在第十二条中提及应当兼顾林权权利人的利益，即区划公益林时地方政府应征得林权权利人的同意，并与林权权利人签订区划界定书。公益林区划界定实质上构成对森林资源权利的征收，但是《国家级公益林区划界定办法》没有关于森林资源权利主体如何参与区划界定过程的程序性规定，森林资源权利主体无法行使知情权、参与陈述权和参与听证权。理论上用于证成森林资源用途管制科学性的生态标准，在公益林区划过程中实质上成为具有强制实施效果的辅助性管理措施，符合生态标准时森林资源权利主体即应服从区划界定，而区划界定错误时，《国家级公益林管理办法》第二十条规定由省级林业主管部门组织核定进行修正，缺乏森林资源权利主体救济权的相关规定。

现行森林资源用途管制制度重工具理性而忽视价值理性，具有强烈管理主义色彩，无法实现对管制的有效程序控制。《民法典》在总则编民事权利一章中明文规定征收程序，同时在物权编对征收的条件及程序做出具体规定。据此，森林资源用途管制应依据生态学标准论证采取管制措施的必要性，保证对森林资源权利的限制或剥夺是保护公众生态利益的必要的侵害方法。同时应加强公益林区划环节的程序控制，赋予森林资源权利主体对公益林区划的知情权、参与权、陈述权、听证权、退出权及区划错误时的救济权。《国家级公益林区划界定办法》应仅构成区划公益林的辅助性专业标准，不应将其作为区划界定公益林的法律依据。

2. 森林资源用途管制应实现对权利主体经济损失的充分补偿

市场机制有助于低成本实现资源优化配置，如果交易成本太高以至于无法利用市场机制配置资源，公权力干预即具有正当性。森林生态功能具有公共品特征，其非排他性和非竞争性特征导致森林生态服务的定价成本太高，难以通过市场途径激励森林资源权利主体提供森林生态服务，因此，需要适用征收程序，构建森林资源用途管制制度，限制或者剥夺森林资源权利主体的自由决策权。但是征收程序本质上仅是为了降低交易成本由公权力介入强制模拟交易行为的过程，依据《中华人民共和国宪法》《民法典》的相关规定，森林资源权利主体损失的经济利益必须得到充分补偿，征收只能改变森林资源权利主体利用森林资源的方式，但不能实质上消减公民财产权的数量，征收程序是否正当取决于补偿是否充分。对森林资源权利主体经济损失进行充分补偿构成公权力干预私权的成本，也有助于防止公权力滥用，均衡森林资源承载的经济利益和生态利益。

2001年，国家启动中央财政森林生态效益补偿试点，2004年，正式建立中央财政森林生态效益补偿制度用于国家级公益林的保护和管理。虽然补偿标准逐年提高，但目前非国有国家级公益林补偿标准仅为每年每亩16元。以南方集体林区主要树种杉木的平均出材量和平均市场价格为例，按照杉木生长周期25年计算，每年每亩林地用于商品林经营的收入可达112元，一旦被区划为公益林，森林资源权利主体每年每亩林地的收入损失近百元。《国家级公益林管理办法》第八条要求林业主管部门应当与林权主体签订协议，该协议并不是补偿林权主体经济损失的补偿协议，而是明确国家级公益林管护义务的管护协议。森林资源权利主体不仅因公益林区划而承担经济损失，同时还需履行国家级公益林的管护义务，承担为公众提供“森林生态服务”的成本。对于“靠山吃山”的农户而言，经营森林资源可能构成其主要的收入来源，森林生态效益补偿标准的界定不仅应考虑财政承受能力及森林的生态状况和质量，还应兼顾与商品林经营收益的差额，形成具有激励功能的补偿标准。

四、 结语

为保障公众对森林生态功能的需求，公权力获得干预私权的正当性，因此更需要警惕的是公权力随意启动森林资源用途管制而无限度干预私权。我国目前尚未构建起明确森林资源权利与公权力边界的森林资源用途管制制度，2020年《民法典》的通过为森林资源用途管制重构提供了制度框架。“绿色原则”为公权力干预私权提供了法律依据，同时也界定了森林资源用途管制的制度目标：森林资源用途管制不仅要求提高森林资源利用率，还应提高森林资源用途管制的制度效率。禁止权利滥用条款明确了森林资源用途管制的权力边界：公权力应当且仅能在权利主体滥用私权妨碍森林生态功能的前提下才能干预私权，管制措施应满足“最低限度损失”要求，在确保公众生态利益的前提下最大限度保护森林资源权利主体的经济利益。《民法典》在总则编民事权利一章中明文规定征收程序，同时在物权编对征收的条件、程序和补偿做出具体规定，应按照征收程序重塑森林资源用途管制的核心环节，即加强公益林区划环节的程序控制，赋予森林资源权利主体对公益林区划程序性权利；提高公益林补偿标准，政府作为公共利益的代表应当对森林资源权利主体进行公益林营林和管护成本、发展机会成本的补偿。