环境法典中新污染物环境风险管控的立法思路

严厚福

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

一、 “新污染物”的环境风险

经过多年的环境治理，我国对“常规污染物”的控制取得了显著成效，生态环境质量明显改善。2020年6月，生态环境部、国家统计局、农业农村部共同发布的《第二次全国污染源普查公报》显示，与第一次全国污染源普查(标准时点为2007年12月31日)数据同口径相比，第二次全国污染源普查(标准时点为2017年12月31日)结果显示二氧化硫、化学需氧量、氮氧化物等污染物排放量比2007年分别下降了72%、46%和34%(1)参见：第二次全国污染源普查显示我国主要污染物排放量大幅下降[EB/OL].[2022-06-12].https:∥www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/wrypc/pcyw/202006/t20200616_784737.html.。生态环境部部长黄润秋在2022年六五环境日国家主场活动上表示，与2015年相比，2021年全国地级及以上城市PM2.5平均浓度下降了34.8%(2)参见：刘毅.全国地级及以上城市PM2.5平均浓度7年下降34.8%[EB/OL].[2022-06-12].http:∥www.gov.cn/xinwen/2022-06/07/content_5694356.htm.。与此同时，“一些不易察觉、不易降解、不易代谢、具有多种生物毒性的新污染物，不断进入环境并逐渐累积，成为新的重大隐患，威胁着人民群众的身体健康安全”[1]。

对于新污染物，学界和官方尚未有统一或者权威的定义。学界认为，新污染物的“新”，从不同角度出发可以有不同理解：从科学角度理解，普遍认为其是指新出现或者生产、使用历史相对较短或者发现危害较晚的污染物，更关注这些物质的危害作用、迁移转化、综合毒性减排等关键技术和科学问题；从管理角度理解，相对管理体系较为完善的“常规污染物”而言，“新污染物”主要指尚无法律法规和标准予以规定或规定不完善的污染物[1]。2021年10月生态环境部发布的《新污染物治理行动方案(征求意见稿)》将新污染物定义为“新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物”，显然，这主要是从管理角度进行定义的。就新污染物环境风险管控立法的视角而言，从管理角度进行定义更符合立法习惯，也更有利于实现立法目的。

目前受到广泛关注的新污染物包括四大类：一是新型持久性有机污染物(POPs)；二是内分泌干扰物(EDCs)；三是抗生素；四是微塑料。可见，有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。“《中国现有化学物质名录(2021)》包括了4.6万余种化学物质，但其被认为仅包括了我国进口或生产的化学物质总数的30%～50%。各类化学物质的大规模生产、使用以及管理不善，使我国面临更为严峻的新污染物污染风险”[2]。

新污染物对人体健康和生态环境存在较大风险，“同时，由于新污染物具有较强的环境持久性和生物累积性……与常规污染物相比，其危害更为长期、潜在和隐蔽”[1]。当前，我国新污染物污染形势较为严峻，部分监测点位典型新污染物的环境浓度高于西方发达国家[2]。

二、 我国新污染物风险管控立法的现状与问题

2006年7月，原国家环保总局发布的《国家环境保护“十一五”科技发展规划》在“当前的环境形势与特点”中首次提到“新污染物质”的种类和危害。2013年2月，原环境保护部发布的《国家环境保护标准“十二五”发展规划》在“水环境质量标准”中提到“研究增设持久性有机污染物和新型污染物等控制项目的可行性，防范环境风险”。2015年，国务院制定的《水污染防治行动计划》提到“开展……新型污染物风险评价……研究”。2021年3月全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提到“重视新污染物治理”，从而为“十四五”期间治理新污染物造成的环境风险奠定了法律基础。2021年11月《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》首次较为详细地规定了新污染物治理的要求，正式吹响了新污染物环境风险管控的号角。2022年5月，国务院办公厅发布了《新污染物治理行动方案》，迈出了新污染物环境风险管控的坚实一步。

表1 新污染物的主要类型及特征[3]

鉴于新污染物的主要类型，无论是新型持久性有机污染物，还是内分泌干扰物、抗生素、微塑料等，均属于化学物质。因此，对于新污染物环境风险的管控，主要是对化学物质环境风险的管控。近年来，我国针对一些具有重大环境风险的化学物质制定了一些管控名录，对列入名录的化学物质进行重点管理。2014年4月，原环境保护部根据《危险化学品环境管理登记办法(试行)》(现已失效)第三条的规定发布了《重点环境管理危险化学品目录》，共包括84种危险化学品，迈出了我国对现有化学物质进行环境风险管控的重要一步。遗憾的是，随着2016年《危险化学品环境管理登记办法(试行)》被废止，《重点环境管理危险化学品目录》也失去了适用前提，好不容易迈出的一步又退回原地。

2017年12月，为了落实《水污染防治行动计划》的有关要求，原环境保护部会同工信部、卫计委发布了《优先控制化学品名录(第一批)》，对22种化学物质采取风险管控措施。“该名录的发布标志着我国在推进化学品环境规制方面取得了重要进展……至少从名称上摆脱了‘危险化学品’的范围局限，将视线转向所有化学品，根据化学品产生的环境与健康风险，确定可列入名录的化学品”[4]。2020年11月，生态环境部、工信部、卫健委又联合印发了《优先控制化学品名录(第二批)》，再次纳入了18种/类化学品。对于优先控制化学品采取的风险管控措施包括：将其依法纳入有毒有害大气/水污染物名录(3)目前《有毒有害水污染物名录(第一批)》和《有毒有害大气污染物名录(2018年)》中的所有化学物质均为《优先控制化学品名录》中纳入的化学物质，但两批《优先控制化学品名录》中的大部分化学物质尚未纳入有毒有害大气/水污染物名录。、重点控制的土壤有毒有害物质名录等；依法实施清洁生产审核及信息公开；依据国家有关强制性标准和《国家鼓励的有毒有害原料(产品)替代品目录》，对相应的化学品实行限制使用或鼓励替代措施(4)参见：《优先控制化学品名录(第二批)》解读[EB/OL].[2022-06-15].https:∥www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/hxphjgl/zcfgybzgf/202011/t20201104_806203.shtml.。此外，自21世纪以来，生态环境部、商务部、海关总署还联合印发了多个版本的《中国严格限制的有毒化学品名录》，2020年版的《中国严格限制的有毒化学品名录》列入了8类化学物质。但整体而言，当前我国对于新污染物的环境风险管控还存在诸多不完善之处。

首先，我国新污染物治理面临底数不清的困境。一方面，全国污染源普查和全国土壤污染状况详查等全域性的调查均没有涉及新污染物；另一方面，新污染物在环境中多以微量存在，当前环境监测体系无法监测新污染物的排放量和环境浓度，使我国缺乏典型新污染物污染程度的空间分布数据[2]。

其次，我国相关环境法律法规和标准中，缺乏新污染物环境风险管控要求。生态环境部、卫健委2019年1月发布的《有毒有害大气污染物名录(2018年)》(共11种)、2019年7月发布的《有毒有害水污染物名录(第一批)》(共10种)(5)这两个名录中有9种化学物质相同。《有毒有害大气污染物名录(2018年)》比《有毒有害水污染物名录(第一批)》多了“乙醛”。此外，《有毒有害水污染物名录(第一批)》中规定的是“六价铬化合物”，而《有毒有害大气污染物名录(2018年)》规定的是“铬及其化合物”。均为“可以实施有效管控的固定源排放的化学物质”(6)参见：专家解读《有毒有害大气污染物名录(第一批)》[EB/OL].[2022-06-19].https:∥www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201812/t20181210_683948.html.，并不包含新污染物，而《土壤有毒有害物质名录》迄今尚未公布。此外，“现行地表水、大气和土壤环境质量标准以及各类污染物排放标准中均没有包含一些被国际社会普遍关注的新型污染物”[3]。“目前对于环境内分泌干扰物(EEDs)的管控停留在2015年《水污染防治行动计划》中‘严格控制环境激素类化学品污染’的要求，对于海洋微塑料也仅限制塑料微珠的生产使用”[5]。在国际条约领域，我国加入的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》涉及部分新污染物的环境风险管控，但我国2007年制定的《中华人民共和国履行〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉国家实施方案》所包含的新型污染物种类较少(12种类，2018年的增补版增加了11种类)，已不能满足我国对新型污染物的防范要求。

最后，新污染物环境治理的核心和关键是对有毒有害化学物质的环境风险管控，目前我国对于化学物质的环境风险管控主要集中在有毒有害化学物质的进出口管理(7)参见：原国家环境保护局1994年制定的《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》(2007年修改)。以及新化学物质的环境登记(8)参见：生态环境部2020年制定的《新化学物质环境管理登记办法》以及2010年制定的《新化学物质环境管理办法》(已失效)。方面，对于现有化学物质的环境风险管控还存在较为严重的不足。尽管《危险化学品安全管理条例》的立法目的包括了“保障人民群众生命财产安全，保护环境”，《危险化学品目录》(2015年版)将可能导致“健康危害”和“环境危害”的化学品也纳入其中，但以《危险化学品安全管理条例》为核心的现行危险化学品立法主要以安全生产为目的，“侧重于劳工保护、劳动生产安全与化学事故防范，较少考虑人类健康安全和生态环境安全”[6]。问题在于，“环境规制重点关注具有生态毒性、持久性和生物蓄积性，危及生态环境安全的化学品，而这类化学品未必是容易造成职业安全危害的化学品”[4]。因此，以安全生产为目的对化学物质进行规制，并不一定能同时产生减轻化学物质的环境风险的“附带效果”。此外，“现有对化学品生产、储存、运输、使用等环节的规制属于对化学品进入市场后的规制，不涉及化学品进入市场前的环节，而相比之下，关注后者更有利于从源头防范化学品环境风险与危害”[4]。

总体而言，目前我国被纳入环境风险管控的化学物质的种类比较有限，许多对于公众健康和生态环境具有潜在危害的新污染物尚未被纳入各种名录进行风险管控。此外，在危险化学品的环境管理方面，还存在着很多制度漏洞。例如，“对于危险化学品的环境管理、释放与转移控制、重点环境风险源管理等方面缺乏规定，对高毒、难降解、高环境危害化学品的限制生产和使用等缺乏措施，针对性、系统性的化学品环境管理法规、制度和政策明显缺失”(9)参见：《化学品环境风险防控“十二五”规划》(环境保护部，2013年1月)。。

当前我国学术界和实务界都在紧锣密鼓推进环境法典的编纂，2021年4月全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划中明确提到将研究启动环境法典的编纂工作。污染控制编是环境法典核心内容，当前我国已经颁布了多部环境污染防治单行法，基本上涵盖了各种常规的物质和能量污染防治领域，但唯独在新污染物环境风险管控领域还缺乏一部高位阶的法律。在环境法典污染控制编的编纂过程中，如果说对于现有环境污染防治单行法的主要内容基本上只需要进行“平移”或者在“平移”的基础上进行小规模的修改和创新的话，那么，在新污染物环境风险管控领域，还需要从头开始或者大刀阔斧的“创设”。可以说，污染控制编中关于新污染物环境风险管控的规定，将在很大程度上体现环境法典的“创新”水平。对于一个新领域的立法，整体上的立法思路，包括立法的基本原则以及主要制度框架，将直接决定立法的格局和成效。因此，研究环境法典中新污染物环境风险管控的立法思路，在理论上和实践中都具有较高的意义。

三、 新污染物环境风险管控的基本原则

“预防原则”是环境法的基本原则之一。从国内外环境立法实践分析，预防原则既包括针对“已知危害”的传统预防原则(prevention principle)，也包括科学不确定背景下针对“潜在风险”的风险预防原则(precautionary principle)(或称为“谨慎原则”)(10)参见：汪劲.环境法学[M].4版.北京：北京大学出版社,2018:49-50.。从新污染物(主要是有毒有害化学物质)自身的性质而言，未来环境法典中新污染物的环境风险管控应当适用针对“潜在风险”的风险预防原则。

“化学品危害的发生或表现只有在人体和环境对其‘暴露’的条件下才会发生，并且其环境和健康危害性常常是不确知的。因此，化学品环境管理所应对的是化学品环境和健康危害的‘可能性’，这种遭受损失、损害的‘可能性’即所谓‘风险’，化学品环境管理则实际上成为一种‘风险’控制行动”[7]。更复杂的是，为了替代某些被禁用的化学物质而开发出来的化学物质，非但没有解决原来的化学物质带来的环境问题，反而引发了新的甚至更严重的环境问题[8]。在这种背景下，对新污染物的环境风险管控适用风险预防原则势在必行。

“随着经济和科技的高速发展，不断出现人们难以确定危险界限的新技术和新物质，这使得公众的安全保障被削弱。这也成为推动政府职能转变的动力，使政府对于风险的态度由消极防卫转变为积极预防”[9]。从各国对化学物质环境风险管控的立法沿革来看，其适用的原则基本上经历了一个从传统的“预防原则”向“风险预防原则”转化的历程。

日本对化学物质原本采取“有害性管理模式”。在这种模式下，政府部门必须首先获得化学物质有害性的证据，然后才可以根据有害性的强弱对化学物质采取禁止、限制措施。但是，化学物质的有害性信息往往难以确定，在化学物质有害性信息不确定之时，如果放任不管，又有可能再次导致水俣病悲剧的发生。为避免重蹈覆辙，就必须对化学物质所带来的不确定风险予以规避[10]。

根据美国1976年《有毒物质控制法》(TSCA)第六条的规定，如果美国环境保护署(EPA)署长有合理的理由认为某种化学物质或化学混合物的制造、加工、商业销售、使用、处置或者上述活动的任意组合，会导致损害健康或环境的不合理风险，则其应当在贴警示标签、要求保存记录、限制用途或数量、彻底禁用等规制措施中选择负担最小(least burdensome)的一项或几项，将上述风险控制在合理范围之内。易言之，根据该条规定，EPA只能在有充分的理由认定某种化学物质将对公众健康或生态环境造成不合理的风险之后，才可以对其实施风险管控，且应当采取对相对人“负担最小”的管控措施。美国环境法学界和实务界普遍认为《有毒物质控制法》过于软弱，甚至无法管控石棉这种致癌物质(11)EPA在1989年发布规则规定逐步淘汰绝大部分的石棉，但最终美国第五巡回上诉法院推翻了这个规则，法院认为EPA缺乏实质性的证据来支持这个禁令。参见：Corrosion Proof Fittings v. EPA, 947 F.2d 1201 (5th Cir. 1991).。2016年6月，美国参众两院通过了《Frank R. Lautenberg 21世纪化学物质安全法》(FrankR.LautenbergChemicalSafetyforthe21stCenturyAct，下文简称《21世纪化学物质安全法》)，对《有毒物质控制法》进行了重大修改。相对于《有毒物质控制法》的规定，《21世纪化学物质安全法》在对化学物质的环境风险管控方面明显更加严格，更多地适用了“风险预防原则”，赋予EPA的规制权限也更加宽泛。

欧盟2006年制定了《化学物质注册、评估、授权与限制规章》(REGULATION(EC)No1907/2006OFTHEEUROPEANPARLIAMENTANDOFTHECOUNCILconcerningtheRegistration,Evaluation,AuthorisationandRestrictionofChemicals，以下简称REACH规章)，用于替代欧盟此前的40多项有关化学品的指令和规章。REACH规章第一条第三款明确规定了风险预防原则，并且把证明化学物质不会对公众健康和生态环境造成不利影响的举证责任赋予化学物质的制造商、进口商或者下游用户(12)“This Regulation is based on the principle that it is for manufacturers, importers and downstream users to ensure that they manufacture, place on the market or use such substances that do not adversely affect human health or the environment. Its provisions are underpinned by the precautionary principle.”。第五条规定了“无数据就无市场(No data, no market)”，即如果某种化学物质不首先根据REACH规章进行注册,就不得在欧盟境内制造或投放市场。“(REACH规章)与传统做法的关键区别在于其基于风险预防原则，对投入市场的化学品以及其涉及的各级供应链进行全面的风险管理”[11]。正如有学者指出的那样，欧盟的REACH规章以对化学物质的“有害推定”为前提条件[4]。

从上述对日本、美国和欧盟的相关立法沿革中可以发现，风险预防原则已经成为各国针对有毒有害化学物质的环境风险管控所共同适用的基本原则。采用该原则，既可以显著减轻现有化学物质可能带来的环境风险，又可以提升化学物质制造商制造出更“环境友好”的新化学物质的积极性。本文建议，在我国未来环境法典关于新污染物环境风险管控的立法中，也应当借鉴发达国家的做法，将风险预防原则作为基本原则，从制度上“倒逼”我国的化学企业采用新方法、新技术来减少危害公众健康及生态环境的化学物质的生产和使用，同时开发出更绿色环保的新化学物质。

在确定未来环境法典对新污染物的环境风险管控应当适用风险预防原则之后，下一个问题就是：应当适用哪种版本的风险预防原则？当前环境立法和法学理论中的风险预防原则主要有“强”和“弱”两种版本，“弱”风险预防原则是指立法者授权政府在国民面临不确定的威胁时，不顾科学上的不确定性而采取保护国民的行动。“强”风险预防原则则被解释为“除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行”(13)关于学者对“强”“弱”版本的风险预防原则的研究，参见:苏宇.风险预防原则的结构化阐释[J].法学研究,2021(1):35-53.也有学者将风险预防原则总结为“较弱”“较强”“最强”三个版本，其中三分法的“最强”版本与两分法的“强”版本一致，但是将两分法中的“弱”版本细化为“较弱”和“较强”两个版本。参见:王小钢.环境法典风险预防原则条款研究[J].湖南师范大学社会科学学报,2020(6):34-43.。

一个国家的法律制度，必须要与国情相适应。过于“超前”或者“落后”的理念、原则或者制度都可能导致法律无法充分发挥效力。有学者指出，西方国家为了规避开发与母体结构类似的替代品所带来的“化学品污染→替代→再污染”的环境问题，逐渐加大化学品管控力度，甚至提出“一刀切”地将全氟化合物(PFASs)作为一类物质进行管控。然而，对于中国这样的发展中工业大国，若对全氟化合物施行“一刀切”的管控措施，以求一劳永逸地降低环境风险，付出的代价将不可估量[8]。事实上，风险是相互的，降低环境风险的背后，很可能会增加经济、社会风险。同样，为了增加经济、社会利益，也可能会增加环境风险。在不同的风险之间如何“两害相权取其轻”，在不同的利益之间如何“两利相权取其重”，很大程度上取决于各国的经济发展水平、环境质量水平以及领导人和公众对于环境与健康价值的珍视程度。“一边是发达国家以其物质基础、社会发展的较高水平而掌控着在发展与环境各居两端之轴线上游走的自由，能够‘负担’风险预防原则；另一边是向往发展的发展中国家和最不发达国家，执政者会倾向于优先谋求科技、经济与社会福祉的增进”[12]。有鉴于此，有学者认为，“弱风险预防原则……符合我国现阶段风险防范的目的和现实需求，也有助于实现从预防原则到风险预防原则的过渡”[13]。

本文认为，法律的精髓在于“权衡”各种不同的利益，以实现社会整体福利的最大化。由此，我们不能总是把降低环境风险置于最优先的地位，更不应当追求“零风险”，因为环境领域的“零风险”，很可能意味着经济、社会领域的风险“无穷大”。“环境健康风险规制的目的在于通过风险规制措施的制定和实施，有效降低环境污染对公众健康产生的损害或危害，避免发生严重和不可恢复的公众健康损害，而非消除所有的潜在风险”[13]。

需要强调的是，人类对风险的认知，是一个动态过程。“决策于不确定性之中,其实意味着,将决策立足于‘有限的’知识和信息；当这一决策基础随着时间流逝而发生变化时,决策本身也应随之变化”[14]。所以，这就意味着，针对某种特定的环境风险，随着时间的变化，“强”和“弱”风险预防原则可能会相互转化，风险预防原则和传统的预防原则也可能会相互转化。事实上，既然是“原则”，就意味着相当程度的“灵活性”，应当“与时俱进”。因此，本文认为，整体上，我国未来环境法典中新污染物环境风险管控应当坚持“弱”风险预防原则，但在某些具体的情境中，也不排除适用“强”风险预防原则的可能性。同时，当我们对某种特定的环境风险的认知发生变化时，对其适用的风险预防原则也可能在“强”和“弱”之间进行“切换”。

四、 新污染物环境风险管控总体流程的立法建议

综观美日欧等发达国家(地区)的化学物质环境风险管控立法，总体流程基本上遵循“风险筛查→风险评估→风险管控”的思路。从生态环境部官员的发言(14)“新污染物治理总体思路是通过对有毒有害化学物质环境风险筛查和评估，‘筛’‘评’出需要重点管控的新污染物，然后，对重点新污染物实行全过程管控，包括对生产使用的源头禁限、过程减排、末端治理。所以，总体思路可概括为：‘筛、评、控’和‘禁、减、治’。”参见:生态环境部召开3月例行新闻发布会[EB/OL].[2022-06-12].https:∥www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202203/t20220330_973154.shtml.和《新污染物治理行动方案》的相关规定来看，我国当前对新污染物的治理也基本上遵循了这一思路。鉴于有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源，也是新污染物环境风险管控的重中之重，因此，下文将主要阐述有毒有害化学物质环境风险管控的总体流程，对于抗菌药物、农药、兽药、微塑料等新污染物的环境风险管控也应当参照有毒有害化学物质环境风险管控的总体思路执行。

1. 针对现有化学物质

(1)风险筛查

风险筛查的目的是筛查出环境风险较大、有必要进行风险评估的化学物质的名单。筛查的重点是生产使用量大、用途分散、潜在暴露风险较高、环境介质频繁检出的化学物质。

前文提及，《中国现有化学物质名录(2021)》包括了4.6万余种化学物质，但其被认为仅包括了我国进口或生产的化学物质总数的30%～50%，所以实际上我国进口或生产的化学物质可能超过10万种。要对这么多种化学物质进行全面的风险筛查显然成本过于高昂，甚至是不可能完成的任务。要让风险筛查重点突出、提升效率，必须缩小风险筛查的范围。

在这方面，美国的《21世纪化学物质安全法》可以为我们提供有益的参考。《21世纪化学物质安全法》对现有化学物质的环境风险管控的第一阶段是确定对某种化学物质进行环境风险评估的优先级别。《有毒物质控制法》下美国的化学物质名录中大概有8.5万种化学物质，这8.5万种物质是在40年的时间里陆续登记的，其中很多种化学物质可能早就被废弃不用了，但EPA并不掌握这些信息。如果对这8.5万种化学物质全部进行风险评估，显然会造成大量的无用功。所以《21世纪化学物质安全法》规定：在进行优先级别确定之前，先设置一个“名录重置流程”(Inventory reset process)，让化学物质的制造商和加工商向EPA报告在市场上“常用(active)”的化学物质，凡是在该法颁布的前十年中(自2006年6月21日至2016年6月21日)被生产或加工过的化学物质都属于在市场上“常用”的化学物质，反之则属于在市场上“不常用(inactive)”的化学物质。EPA只对在市场上“常用”的化学物质进行风险评估。

本文建议，未来我国环境法典中关于新污染物的环境风险筛查的规定，也可以借鉴《21世纪化学物质安全法》的做法，授权生态环境部制定相应的标准，把我国现有的化学物质区分为“常用”和“不常用”化学物质，加强对于“常用”化学物质的监管力度。对于未被申报为“常用”化学物质的，有关部门可以不对其进行环境风险评估和管控，从而减轻环境风险评估和管控的工作量。同时，为了避免其造成环境风险，应当禁止“不常用”化学物质的生产、加工、使用或进口。任何擅自生产、加工、使用或进口“不常用”化学物质的行为都属于违法行为。如果企事业单位和其他生产经营者将来想要生产、加工、使用或进口“不常用”化学物质，则应当先向有关部门提出申报，有关部门可以根据申报将此种化学物质重新指定为“常用”化学物质，并对其进行环境风险评估和管控。

在筛选出“常用”化学物质之后，下一步应当进行风险筛查。《21世纪化学物质安全法》要求EPA在9至12个月内确定对某种化学物质进行环境风险评估的优先级(可延长3个月)。如果在期限届满时，EPA根据现有信息无法将某种化学物质确认为低优先级，那么该化学物质就被自动归类为高优先级。很显然，在这个问题上，《21世纪化学物质安全法》贯彻了风险预防原则。

本文建议，未来我国环境法典可以参考《21世纪化学物质安全法》的规定，规定由生态环境部会同相关部门制定风险筛查的标准和程序，对“常用”化学物质进行风险筛查，以确定是否要将其纳入环境风险评估高优先级名单。在风险筛查时，应当考虑下列因素：①该化学物质的危害和潜在暴露风险，尤其是对于婴幼儿、儿童、孕妇、老年人等敏感人群的健康风险；②该化学物质是否具有持久性或生物累积性；③该化学物质的生产、加工、储存、使用等是否位于环境敏感区附近；④该化学物质生产、加工、使用的数量；⑤其他相关因素。为了贯彻风险预防原则，生态环境部或其授权的机构在化学物质环境风险筛查程序规定的期限内，无法确定某种“常用”化学物质属于低优先级的，应当将其纳入环境风险评估高优先级化学物质名单。

(2)风险评估

“环境和健康风险评估是化学品环境管理的核心，也是各国化学品环境管理法规实施的科学依据”[15]。根据2019年8月生态环境部办公厅、卫生健康委办公厅联合发布的《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南(试行)》，化学物质环境风险评估通常包括危害识别、剂量(浓度)-反应(效应)评估、暴露评估和风险表征4个步骤。风险评估的目的是进一步确定被纳入环境风险评估高优先级化学物质名单的化学物质是否属于高风险的化学物质。如果是，则将其纳入《优先控制化学物质名录》，进行严格的风险管控。如果经过环境风险评估之后，某种化学物质被确认为属于低风险化学物质，则可以对其进行较为宽松的风险管控或者不采取任何管控措施。为了保障风险评估的科学性和权威性，风险评估工作应当由生态环境主管部门或其授权的机构进行。为了提高风险评估的效率，生产、加工、使用或进口正在进行风险评估的化学物质的企事业单位和其他生产经营者，应当依照国务院生态环境主管部门的有关规定，提交该化学物质的物理化学性质、健康毒理学、生态毒理学等数据以及该化学物质向环境排放的数据。

在立法中，风险评估应当主要关注3个核心问题：第一，风险针对的对象是什么？第二，确定什么样的风险可以接受，或者说，什么是“不合理的风险”？第三，在风险评估之后，如果仍然无法确定风险的水平，应当怎么办？

对于第一个问题，本文建议，在进行环境风险评估时，应当重点评估化学物质对公众健康的影响，当然也应当评估化学物质对生态环境的影响，但首先应当关注对于公众健康的影响。此外，环境风险评估应当聚焦于从科学角度评估化学物质对于公众健康和生态环境带来的“风险”本身，不考虑与环境风险无关的经济、社会等因素——可以在此后的风险管控中考虑经济、社会等因素，但不应当在风险评估中考虑。

对于第二个问题，本文认为，和制定环境标准一样，确定什么是“不合理的风险”，当然主要应当依靠科学判断，通过科学判断确定一个合理的安全阈值。在风险评估中，合理的安全阈值至关重要。在现实政策和立法中，往往通过调整安全阈值来影响和控制风险预防的严格程度[16]。但由于风险是一个概率问题，而不是全有或者全无的问题，并不存在一个有风险或者无风险的明确阈值，对于风险的判断实际上会转化为“多安全才足够安全”的问题，而“多安全才足够安全”必然涉及政策甚至价值判断。因此，确定什么是“不合理的风险”，除了科学判断之外，也需要“正当程序”，需要一定程度的公众参与甚至司法审查[17]。

对于第三个问题，环境风险评估通常有3种结论：①未发现存在不合理风险；②发现存在不合理风险；③风险无法确定。对于发现存在不合理风险的，建议国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门将其列入《优先控制化学物质名录》(列入该名录的化学物质可以称之为“有毒有害化学物质”)，采取相应的管控措施，并对该名录进行动态调整。对于未发现存在不合理风险的，在未掌握新的信息之前，暂不需要采取新的风险管控措施。对于第三种情况，是比照“不存在不合理风险”还是比照“存在不合理风险”进行管控？本文认为，基于风险预防原则，在这种情况下，应当一边继续收集新的资料再次进行风险评估，一边比照“存在不合理风险”进行管控。当然，考虑到实际情况，可以在风险管控的工具箱中选择不那么严厉的管控措施，待有进一步的资料可以明确判断是否存在不合理的风险之后，再转而适用相应的风险管控措施。

(3)风险管控

对于被列入《优先控制化学物质名录》中的有毒有害化学物质，建议国务院生态环境主管部门及其他相关部门应当根据其产生或可能产生环境风险的主要环节和经济、技术条件，制定风险管控方案，采取下列一种或几种措施，预防和减轻该化学物质的环境风险：①纳入大气、水、土壤有毒有害污染物名录的，按照大气、水、土壤污染防治的相关要求进行管控；②向海洋环境排放的，按照海洋环境保护的相关要求进行管控；③无害化利用或处置含有优先控制化学物质的固体废物；④贴警示标签；⑤实施强制性清洁生产审核；⑥限制用途或使用范围；⑦限制产品中的含量。

对优先控制化学物质采取了上述风险管控措施后，依然不能有效控制绝大多数用途风险的，应当对其进行严格限制，禁止用于某些特定用途外的其他用途；在采取了限定用途的风险管控措施后，依然不能有效控制风险的，应当禁止其生产、加工、使用和进出口。国务院生态环境主管部门应当会同有关部门动态调整《中国严格限制的有毒化学品名录》。

国务院生态环境主管部门及其他相关部门在采取相应的环境风险管控措施时，应当考虑以下因素：①该化学物质对公众健康和生态环境的影响程度；②该化学物质的各种用途所带来的经济收益；③采取该管控措施之后，可以合理确定的经济后果，包括对国民经济、小企业、技术创新等的潜在影响；④管控措施的成本和收益以及主要的替代方案。

2. 针对新化学物质

新化学物质，是指未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。新化学物质不存在“风险筛查”环节，直接进行风险评估和风险管控。对于新化学物质的环境风险评估和管控，应当严格贯彻风险预防原则。

美国《21世纪化学物质安全法》对于新化学物质的环境风险评估和管控的思路转变，生动地体现了风险预防原则的影响。此前《有毒物质控制法》对新化学物质的环境风险管控的态度是：在风险不确定的情形下，EPA可以自由裁量是否进行风险管控；即便发现存在不合理的风险，EPA仍然可以自由裁量是否进行风险管控。易言之，EPA可以“无视”新化学物质的环境风险，不采取任何管控措施。而《21世纪化学物质安全法》对新化学物质的审查明显更加严格，该法对新化学物质的环境风险管控的态度是：无论是在风险不确定的情形下，还是在确定存在不合理的风险的情形下，EPA都应当采取必要的禁止或限制措施以消除或减轻风险(15)关于《有毒物质控制法》和《21世纪化学物质安全法》对于新化学物质环境风险管控的具体规定，参见：严厚福.美国《弗兰克劳滕伯格21世纪化学物质安全法》的“风险规制”制度[J].世界环境，2018(6):70-72.。很显然，《21世纪化学物质安全法》对新化学物质的环境风险管控适用风险预防原则，而且是适用“较强”版本的风险预防原则。《有毒物质控制法》和《21世纪化学物质安全法》对新化学物质采用两种几乎完全不同的环境风险管控思路，导致了完全不同的管控结果：在《有毒物质控制法》下，大约只有20%的新化学物质被管控，而在《21世纪化学物质安全法》下，大约只有20%的化学物质不需要被管控(16)参见：JULIE MILLER.Far more new chemicals now being regulated under TSCA[EB/OL].[2022-06-15] https:∥chemicalwatch.com/60960/far-more-new-chemicals-now-being-regulated-under-tsca.。

基于美国和其他国家对于新化学物质环境风险管控的立法和执法实践，本文建议，未来我国环境法典中新化学物质环境风险管控的立法，同样应当秉承“除非能证明无害，否则都应当进行适当的风险管控”的理念，有学者将其称为“新物质使用有毒推定原则”[18]。

当前我国根据新化学物质生产或进口数量的不同，对新化学物质实行“登记”或备案制度。“登记”实质上是一种行政许可。《新化学物质环境管理登记办法》第二十一条并未明确在风险不确定的情形下是否予以登记以及是否需要进行风险管控。本文建议，未来我国环境法典中针对新化学物质环境风险管控的立法，应当明确规定：生产或进口新化学物质的企事业单位和其他生产经营者没有充分的证据证明该新化学物质不会造成不合理的环境风险的，原则上不予登记。该新化学物质具有重大社会需求的，国务院生态环境主管部门可以附条件登记，并要求企事业单位和其他生产经营者采取适当的措施，例如限定用途、限定数量或者排放量等，防止该新化学物质对公众健康或生态环境造成不利影响。

五、 结语

新污染物环境风险管控，对我国是一个全新的挑战。虽然我国新污染物环境风险管控的立法取得了一些进展，但目前还很不完善，尚不足以为新污染物的环境风险管控提供充分的法律保障。未来我国环境法典中新污染物环境风险管控的立法思路应当以风险预防原则为指导，严格源头管控，防范新污染物产生；对于已经存在的各种化学物质、内分泌干扰物、抗生素等，通过风险筛查，筛选出应当优先进行风险评估的新污染物种类，然后通过风险评估，将高风险的新污染物纳入重点管控新污染物清单，并对其进行全过程的风险管控，防止其对公众健康和生态环境造成损害。

在上述立法思路的基础上，建议未来我国环境法典污染控制编中新污染物环境风险管控立法的条文设置应当包括如下内容：①新污染物环境风险管控的基本原则(整体上坚持“弱”风险预防原则，但在某些具体的情境中，也不排除适用“强”风险预防原则以及在“强”和“弱”风险预防原则之间进行“切换”的可能性)；②新污染物环境风险管控的监管机构及其职责分工(以生态环境部门的监管为主，其他部门分工配合)；③新污染物环境风险管控的一般规定(动态发布《重点管控新污染物清单》，适时制定、修订相关行业排放标准和有毒有害物质名录等)；④现有化学物质名录更新制度(区分“常用”和“不常用”化学物质)；⑤“常用”化学物质环境风险评估优先级别确定(在规定期限内无法确定某种“常用”化学物质属于低优先级的，应当将其列为高优先级)；⑥高优先级化学物质环境风险评估制度(不考虑风险之外的其他社会、经济因素；风险评估应当包含信息公开和公众参与的要求；在风险无法确定时比照“存在不合理风险”进行适当的管控)；⑦高风险化学物质的环境风险管控措施(规定从贴警示标签到彻底禁止的管控措施以及采取管控措施时应当考虑的相关因素)；⑧对新化学物质的环境风险管控(坚持“除非能证明不存在不合理的环境风险，否则都应当进行适当的环境风险管控”的原则)；⑨有毒有害化学物质环境风险管控的其他配套制度(例如有毒有害化学物质释放与转移报告制度、有毒有害化学物质进出口制度等)；⑩对于有毒有害化学物质之外的其他类型的新污染物的环境风险管控措施(本条有特别规定的，适用本条规定；本条没有特别规定的，参照适用于有毒有害化学物质的环境风险管控措施进行管控)。

限于篇幅，本文只是概括了未来我国环境法典中针对新污染物环境风险管控总体上的立法思路和条文设置框架，意在抛砖引玉，并未对很多具体的制度展开论述。期待学界能够有更多研究新污染物环境风险管控的成果出现，为更好地推进环境法典污染控制编的编纂，为深入打好污染防治攻坚战，推进美丽中国、健康中国建设贡献学术智慧。