垂改背景下县级生态环境部门的法制困境与法典回应

刘 超，伍 森

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

一、 问题的提出

2021年，全国人大常委会将研究、启动环境法典编纂纳入立法工作计划，标志着我国环境法典从学理探讨向立法探索迈出了重要一步[1]。通过编纂环境法典，矫正当前环境立法的体系性不足、协调性不够、衔接性不强以及协同性较弱等弊端，实现提升生态环境的立法质量以契合生态文明建设的需求，已经是一个可行选项。当前学界和实务界赞同环境法典的编纂要遵循“适度法典化”的模式，编纂环境法典应当既要“编”又要“纂”[2]，既要总结四十年来生态环境领域的立法经验，同时，也要通过立法来吸纳和巩固生态文明体制改革中取得的丰硕成果。党的十八大以来，我国在生态文明建设领域取得了非凡成就，生态文明体制改革快速推进，这既为完善我国生态环境法律体系提供了鲜活动力、创新了制度工具，同时也提出了与时俱进地将政策转换为法律以吸纳和巩固生态文明体制改革成果的立法需求。

构建生态环境监管体制是国家承担生态环境保护义务的重要方式，生态环境监管体制是指生态环境部门为了保护和监管生态环境，将统一监管与有关部门分工负责相结合的体制和责任机制[3]。生态环境监管体制本质上涉及生态环境监管机构的结构设置、职责划分及其运行方式。生态环境监管机构的职责划分与权力分配是生态环境监管体制的核心[4]。因此，生态环境监管体制改革是生态文明体制改革的应有之义和核心范畴，也是我国环境法典编纂回应生态文明建设的重要法律机制革新。近几年来，我国生态环境监管体制改革的重要进展与突出特色在于推动省以下环保机构监测监察执法垂直管理，这一制度改革在生态环境监管的理念与制度上，均对以《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)为统领的现行环境法律体系所规定的生态环境监管体制形成了挑战，导致现行的生态环境单行法体系中规定的生态环境监管体制与国家正在全面铺陈的生态环境监管体制并不一致，亟待已经启动编纂研究的环境法典作出回应。本文从环保垂直管理改革(以下简称环保垂改)的事权配置逻辑出发，剖析垂改背景下县级生态环境监管部门的法制困境，进而探析在环境法典编纂中回应这一现实问题的立法路径。

二、 环保垂改对生态环境监管体制的更新

生态文明体制改革必须契合生态文明建设的现实需要。长期以来，我国的生态环境监管体制按照以属地政府管理为主、上级主管部门指导为辅的双重领导模式构建，这种模式导致地方生态环境主管部门在履行职责时无法脱离地方保护主义的干扰[5]。旧的环境监管体制桎梏了新时代生态环境事业的发展，迫切需要予以革新与重塑。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《垂改意见》)，2018年11月，生态环境部印发《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》，标志着省以下生态环境机构垂直管理改革在全国范围内正式铺开。省级以下环保监测监察执法的垂直改革是生态文明体制改革的重要创新，其体制创新的实质在于更新地方生态环境监督管理机制的事权配置，打破地方生态环境监管机构在事权与财权上过度依赖属地政府的格局。环保垂改的事权配置逻辑可以概括为以下几个方面。

1. 地方政府环境质量保障义务的机制化

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2022年修正)第七十三条规定县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括管理本行政区域内的生态环境保护、自然资源等行政工作。《环境保护法》(2014年修订)第六条第二款强调地方人民政府对地方行政区域内的环境质量负责。在旧的环境监管体制下，地方政府的生态环境保护责任不明、职责划分不清，地方政府主要依靠生态环境部门来履行保护生态环境的义务，将本属于地方政府的环境保护责任转换为生态环境部门的职责[6]，以至于地方生态环境保护工作的开展实际上是由环保部门单打独斗。这种监管体制的逻辑是信奉精通各规制领域业务的专门机构可以专业高效地履行监管职责，其导致的监管困境包括：①保障“环境质量”的思路偏差。《环境保护法》第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，环境质量是一个包含但超越具体要素环境质量的上位和整体概念，并不能完全分解为由单一要素环境质量的简单叠加，而旧的环境监管体制在还原主义下秉持分割化、碎片化的环境观念[7]，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素风险的规制，这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性[8]，导致地方政府难以切实履行其应当承担的保障“环境质量”的职责。②保障“环境质量”的路径失效。以2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》为节点，原有的环境监管体制可以概括地分为两个阶段：第一个阶段是2018年国务院机构改革之前，实行县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作统一监督管理、有关部门在各自职责范围内实行专项监督管理相结合的环境监管体制。从职责定位和监管实践来看，环境保护部门的环境监督管理职责集中于环境污染防治的监管，而资源保护与生态监管仍旧由其他行政主管部门实施监督管理，制度设计上的划分导致了生态环境监管的破碎，生态保护和环境保护的“执法内耗”又加剧了生态环境的破坏[9]。第二个阶段是2018年国务院机构改革之后，生态环境部统一履行生态保护和环境污染防治职责，矫正了长期以来在环境监管体制设计方面条块分割过细、监管机构分散导致的体制性障碍。但此改革也只是在一定程度上让困境有所缓解：第一，根据现行《环境保护法》第十条的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门(生态环境部门)对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，机构改革后的生态环境部门统一行使了生态环境保护职责，但却无法改变其作为本级地方人民政府职能部门的定位，地方环境监管体制依然存在“以块为主”的突出问题[10]；第二，制定环境质量标准和污染排放标准是环境监管的重要手段之一，《环境保护法》第十五、十六条授权省级人民政府对国家环境标准未作规定的项目制定环境质量标准和污染物排放标准，与前述第十条的规定存在矛盾。因此，“以块为主”的环境监管体制在制度设计上存在着制度不协调和内生逻辑困境，环保垂直管理改革的首要任务是如何压实地方人民政府及其相关部门在“块”上的责任。

具体而言，环保垂改从以下三个方面来明晰地方政府的生态环境保护职责：①强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任。履行地方环境保护工作的主体是地方党委和政府，而不是某一职能部门。《垂改意见》一方面积极地加大对地方领导干部的环保目标的考核力度，督促地方党委和政府领导班子落实环境保护主体责任，同时也从消极方面“建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度”。②强化地方环保部门职责。《垂改意见》要求发挥省级生态环境主管部门统一监督管理的作用，指导市县两级环境执法机构，市级环保部门统筹协调负责全市环境执法，“县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作”。③明确相关部门环境保护职责。生态环境保护不是某一部门的专属责任，相关部门也应该肩负起保护生态环境的职责，《垂改意见》规定各地要制定相关部门的生态环境保护责任清单，明确相关部门的生态环境保护责任，实现“管发展必须管环保，管生产必须管环保”。

2. 生态环境执法地方保护主义因应措施的体系化

我国的生态环境监管体制可以用“委托-代理”这一理论予以阐释，中央政府作为委托人，负责各项政策与制度的顶层设计，即委托事项的确定；地方各级人民政府作为受托人，负责落实中央各项政策与制度顶层设计，即委托事项的执行。中央政府作为委托人高高在上，虽然拥有极大的权威，但却无法接触基层权力运行的实际情况[11]，信息的不对称和有限理性问题的存在,导致地方政府在细化与落实顶层设计时必须对中央的政策再界定[12]。地方政府在对政策再界定过程中，受制于地方经济发展的客观需要，往往基于地方保护主义干预生态环境执法。环保垂直管理改革的核心是“以‘国家-省’的单层级环境监管科层体系取代现有的多层级科层体系”[13]，打破既往以地方政府领导为主的“块块”管辖模式。

环保垂改在破除地方保护主义对环境监测监察执法的干预上主要体现在以下三个方面：①调整市县两级生态环境机构的隶属关系。按照《垂改意见》的要求，县级生态环境部门的事权与财权上收到市级生态环境部门，由市级生态环境主管部门直接领导，不再作为同级人民政府的组成部门，市级生态环境部门仍然作为同级人民政府的组成部门，但是市级生态环境部门领导干部的人事任免权主要归于省级生态环境部门。②分类别上收环境监测事权。《垂改意见》规定，“现有的市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，现有县级环境监测机构随县级环保局一并上收到市级”。上收后的两级环境监测机构具有不同的职能定位，“省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测”，保障环境质量监测数据的准确性与可靠性，“现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测”，其主要目的在于“查企”，直面生态环境执法的第一线[14]。③上收环境监察职能。环保垂改后市县两级生态环境部门的环境监察职能由省级环保部门统一行使，省级生态环境部门经省级政府授权，对市县两级政府及相关部门环保法律、标准、政策、规划执行情况进行监督与考察，并向省级党委和政府报告。

3. 生态环境监管制度的结构化

环保垂改预期实现生态环境监管制度的结构化，体现为生态环境监管的决策主体与执法主体的分工与协作，实现对生态环境问题跨区域性因应与执法属地针对性的兼顾，包括构建跨区域生态环境监管体制和强化市县两级的环境执法力量两个维度。

(1)构建跨区域生态环境监管体制

环境问题的显著特征是整体性特征[15]，环境诸要素之间存在物质流通、能量传递、形态转换，与此同时也会形成新的环境要素，进而影响整个生态环境[16]。环境要素的流动性对环境的整体性影响独立于人为划分的行政区域，因此，生态环境监管体制需要顺应环境要素跨区域流动的特征，突破行政区划的限制壁垒。2014年修订的《环境保护法》第二十条确立了跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，虽然京津冀、长三角等地区在大气污染联防联控方面取得了一定成就[17]，但以“块”为主的地方生态环境监管机制阻碍了跨区域联动执法的深入推进，导致生态环境跨区域联动执法的目标被长期悬置。《垂改意见》明确省以下环保机构垂直改革的重要目的是服务于跨区域生态环境执法，由省级生态环境主管部门统一调配生态环境监测监察力量，市级生态环境主管部门统一指挥全市生态环境执法力量，“省级环保厅(局)可选择综合能力较强的驻市环境监测机构，承担跨区域、跨流域生态环境质量监测职能”。申言之，环保垂直改革将下级的生态环境监管权力上收，在省内开展跨区域生态环境联合执法时，省级生态环境主管部门可以有效协调全省范围内的环境执法力量，市级生态环境主管部门可以协调全市生态环境执法力量开展跨区域生态环境执法活动，进而将《环境保护法》确立的跨区域联动执法的目标落到实处。

(2)强化市县两级的环境执法力量

当前我国生态环境保护综合行政执法能力与属地污染状况呈现出“倒金字塔形”特征[18]。市县两级对生态环境保护执法需求较大，但市县两级生态环境执法力量与执法能力相对薄弱。环保垂改也旨在加强市县两级的环境执法工作。按照《垂改意见》的要求，环境执法的重心要向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地执法。为了切实加强基层执法队伍建设，2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《环保综合行政执法改革意见》)。生态环境保护综合行政执法改革是对省以下环保垂直改革的衔接与配合，其总体目标是有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍。

环保垂改对于强化市县两级的环境执法力量的功效可以体现为以下两个方面：一方面，在执法机构设置上，《环保综合行政执法改革意见》延续了《垂改意见》关于生态环境监管体制的调整思路，将县级执法队伍随同同级生态环境部门一并上收到设区的市，由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥。县级生态环境分局与县级生态环境执法队伍实行“局队合一”体制，县级生态环境部门强化现场执法，其环境保护许可等职能上收到设区的市级生态环境局，分离环境审批职能与环境执法职能，压实县级生态环境分局的行政执法职责，“加强执法队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来”。另一方面，在执法层级设置上，《环保综合行政执法改革意见》明确减少环境执法的层级，“执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担”，省级生态环境主管部门负责统筹协调和监督指导，原则上不设执法队伍，对于法律法规明确规定由省级承担的执法事项由省级生态环境主管部门的内设机构来承担。生态环境综合执法改革厘清了省级与市县两级之间的执法机构和执法层级设置，强化了市县两级的环境执法力量，实现了环保垂改下沉环境执法重心的要求。

三、 垂改背景下县级生态环境部门的法制困境

监管是现代国家的基本职能，监管体制是构建现代国家治理体系的基本制度安排，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，加快生态环境监管体制改革、构建日趋完善的生态环境监管体制，是现行生态环境法治建设的重心之一。上述关于环保垂改更新生态环境监管体制、矫正原有环境监管体制“以块为主”的内生困境的分析，主要是从现实需求、问题导向与机制创新角度展开的论述。环保垂改已经基本完成，需要通过完善法律体系以吸纳和表达这项生态环境监管体制改革成果，而这就要求从必要性改革转入可行性的方案设计环节。环保垂改并非仅仅是关于生态环境监管的机构设置、制度设计的改革，更是从生态环境监管的理念、方法与路径等多个维度进行的系统创新，这必然会对当前分散制定的多部生态环境单行法中规定的监管体制提出了系统审视与全面更新的需求。法律的稳定性使其具有逻辑的自洽性与连续性[19]，这也导致法律规范的修改滞后于社会关系的发展。虽然全国各地省以下环保机构垂直改革已经基本完成，但是现行生态环境法律规范因其自身所具有的稳定性，使得其修改滞后于生态环境监管体制改革实践。从我国的环境法治建设历程及其经验来看，中国环境法律体系最具特色的属性在于环境立法和环境政策的相互协调转化，一些行之有效的环境法基本制度都经历了“政策提出-试行探索-立法确认”的政策法律化过程[20]。我国生态文明法治是典型的由强有力的政治支持推动环境立法创设领域[21]。质言之，我国生态环境法治建设具有鲜明的政策与法律交融互动的属性，只是在生态环境治理领域，政策具有较高的灵活性，法律则更强调稳定性和权威性，生态文明建设政策体系不仅用于先见性地规定生态环境治理的目标、方向和宏观战略(原则性政策)，而且有时作为先导性和实验性的实施性工具予以运用(具体性政策)，政策的法律化需要对现行政策中的规则进行提炼，将符合法律规范和协同治理需要的部分予以确认[22]。因此，在我国生态文明建设领域，政策的更新先于法律的修改，《垂改意见》等政策文件关于生态环境监管体制的更新，需要经由对现行环保垂改政策的规范性和合法性的系统梳理后进入现行生态环境立法。而这项工作的前提是，以环保垂改的原则与机制审视现行的生态环境单行法中的相关规定，归纳现行的单行法体系规定的生态环境监管体制存在何种亟待应对的法制困境。

1. 现行地方生态环境监管部门立法定位之抵牾

现行环境法律体系中的单行法规范均规定了生态环境监管制度。但是，现行生态环境法律体系庞大、立法分散，单行法的制定或者修改与国家推动环保垂改进程时间交错，导致不同单行法规范中对生态环境监管体制的规定存在多样性。具体到县级生态环境监管部门的规定而言，部分环保垂直改革前制定或修改的法律仍然规定监管主体是县级人民政府生态环境主管部门；部分法律制定或修改后，虽然在形式上契合改革的需要，解决了法律规定的监管主体空白的问题，但是尚未正面回应县级生态环境分局执法权限的问题。现有法律规范对生态环境监管部门的规定主要分为以下两大类型：

(1)规定县级以上人民政府生态环境主管部门为监管主体

垂改前制定或修改的法律大多规定了生态环境监管部门的行政层级，在表述方式上有以下几种形式：“县级以上人民政府环境保护主管部门……”(1)采用这种表述的法律条文包括：《环境保护法》第二十四、二十五、五十四、五十七、六十、六十三、六十八条，《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第九、八十一、八十二、八十三、九十三、九十四条。“县级以上人民政府生态环境主管部门……”(2)采用这种表述的法律条文包括：《中华人民共和国长江保护法》第八十九条，《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第五、三十、九十八、九十九、一百、一百零五、一百零八、一百一十二、一百一十四、一百一十七、一百二十二、一百二十六条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)第九十条。“县级以上人民政府环境保护行政主管部门……”(3)采用这种表述形式的法律条文包括：《中华人民共和国放射性污染防治法》(以下简称《放射性污染防治法》)第四十九、五十三、五十四、五十五条。“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门……”(4)采用这种表述形式的法律条文包括：《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十七条，《放射性污染防治法》第十一条。“县级以上地方人民政府环境保护主管部门……”(5)采用这种表述形式的法律条文包括：《环境保护法》第十、十三、五十四、六十二条，《水污染防治法》第八十四、八十五、九十一条。“县级以上地方人民政府生态环境主管部门……”(6)采用这种表述形式的法律条文包括：《大气污染防治法》第二十三、五十三、一百零七、一百二十条。。在环保垂改后，这种明确规定县级以上人民政府的组成部门为监管部门的表述方式，在实践中容易造成法律所规定的监管主体空白的问题。申言之，这种类型的法律文本中对县级以上人民政府的表述包括了县级人民政府，环保垂改后，原来的县级生态环境主管部门的事权、财权都上收到市级生态环境主管部门(7)“市”是中国行政区划之一，根据行政地位的不同，“市”分为属省级行政区的直辖市、属地级行政区的地级市、属县级行政区级别的县级市。根据该市是否设区，将直辖市以外的市分为设区的市、不设区的市。《中华人民共和国宪法》将直辖市以外的市分为“设区的市”和“不设区的市”，其中“设区的市”基本等同于地级市，全国绝大部分的地级市都设有市辖区，但是也有几个地级市是没有设立市辖区的，不是“设区的市”。在《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》中，使用了“县级环保局”与“市级环保局”的对称概念，因此，在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革背景下，“市级环保局”中的“市”本质上作为地级行政区的“设区的市”。为了表述方便，同时也与《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的表述统一，在本文中，如果没有特别说明，即在“设区的市”意义上使用“市级生态环境主管部门”这一概念。，不再作为同级人民政府的组成部门，取而代之的是县级生态环境分局，其并不是县级人民政府的生态环境主管部门。因此，在垂改背景下，现行单行法为县级人民政府生态环境主管部门赋予的职权，难以适用于市级生态环境主管部门的派出机构，但是，现行单行法中又没有为市级生态环境主管部门的派出机构赋予法定职权。质言之，环保垂改完成后，以《环境保护法》为代表和统领的那些依然规定县级以上地方人民政府环境保护主管部门(生态环境主管部门)为统一监督管理主体的单行法，其规定已经不能适应环保垂改的最新要求，不能作为新的生态环境监管机制实施的法律依据。

(2)规定模糊的生态环境主管部门行政层级

在我国环保垂改进程中颁布或者修订的部分生态环境单行法，比如《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)《固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)等，在进行监管主体的立法表述时，模糊了对生态环境监管部门的层级的具体表述，没有明确行政层级上的隶属关系。这些法律规范可以具体归纳为以下两类：

①模糊规定监管部门的行政层级。这种方式直接回避条文中对监管部门层级的限定，笼统规定为“生态环境主管部门”或者“地方人民政府生态环境主管部门”(8)这里所称“生态环境主管部门”仅指为了应对环保垂改而调整的法律条文，不包括虽然规定为“生态环境主管部门”，但是依据法条前后语境可以确定主管部门行政层级的法律条文。。这种立法模式主要体现在《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》的相关规定中(9)采用这种表述形式的法律条文包括：《土壤污染防治法》第七、十七、二十五、二十八、四十一、四十八、五十五、五十九、六十二、六十三、六十四、六十五、六十七、七十七、七十八、七十九、八十一、八十四、八十五、八十六、八十七、八十九、九十、九十一、九十二、九十三、九十四、九十五条，《固体废物污染环境防治法》第九、二十六、二十七、二十八、三十一、三十九、五十六、七十一、七十八、八十一、八十五、八十六、八十七、一百零一、一百零二、一百零三、一百零四、一百零七、一百一十、一百一十二、一百一十三、一百一十四、一百一十八条。，这些法律制定或者修改在环保垂改全面推行以后，采用模糊主管部门行政层级的方式，避免因规定明确的行政层级而不能切合改革的要求。譬如，《固体废物污染环境防治法》第一百零三条，对被监管主体拒绝、阻挠环境监督检查的行为给予处罚的行政部门，由原来的“县级以上人民政府环境保护行政主管部门”修改为“生态环境主管部门”，从文义解释角度看，国家级、省级、市级三级生态环境主管部门均有权行使处罚权，县级生态环境主管部门因改革的调整而不再是同级政府组成部门，自然也就不是生态环境主管部门，避免了法定监管主体空白的尴尬。

②弱化监管部门的行政隶属关系。这种方式在立法中采用“县级以上生态环境主管部门”的表述形式，没有在“以上生态环境主管部门”前面加上“人民政府”的界定，主要体现在《环境影响评价法》第三十一条(10)《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”。这种立法表述没有刻意强调履行职责的主体是政府的组成部门，从表面上看，似乎把县级生态环境分局也囊括进来了，但是从《环境影响评价法》的修订历史来看，2016年7月2日修正的《环境影响评价法》第三十一条规定的处罚机关是“县级以上环境保护主管部门”，2018年底受“大部制”机构改革的影响，该条的表述调整为“县级以上生态环境主管部门”，而《垂改意见》是2016年9月份印发的，《环境影响评价法》的修正时间早于《垂改意见》的印发时间，不可能对环保垂直改革未卜先知，因此，不大可能是从与环保垂改相配套的角度做出的立法修改。进一步考察法条的历史变迁，2002年制定的《环境影响评价法》第三十一条规定的处罚机关为“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，也没有强调某一层级人民政府的环境保护主管部门。因此，也有学者认为，表面上疑似是对县级生态环境分局的授权，但并不是明确授权[23]。质言之，环保垂改后，“县级以上生态环境主管部门”从文义上来看包括“设区的市级生态环境主管部门”“省级生态环境主管部门”“国务院生态环境主管部门”这三级人民政府主管部门，县级生态环境分局作为派出机构并不是一级人民政府的主管部门，“县级以上生态环境主管部门”的规定，并不是对县级生态环境分局的授权。

上述两种模糊层级的做法，虽然从立法初衷上看，并非全然为了与环保垂改的导向和制度相对应，但客观上舒缓了法定监管主体与环保垂改定位不一致的尴尬，不会造成行使处罚权的行政机关不明的问题，一定程度上契合环保垂直改革的要求。但是，需要强调并予以重视的是，前述的单行法中关于环保垂改后生态环境监管体制中监管主体的规定，虽然以不同的方式规避了直接将县级生态环境监管部门作为县级人民政府职能部门的立法定位，缓解了法律规定与环保垂改原则之间的冲突，但处理方式并不一致，有损立法的统一性与权威性，并没有解决县级生态环境分局没有执法权限这一现实问题。再加上以《环境保护法》为统领的部分生态环境单行法制定或者修改于环保垂改之前，依然采取“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”的立法定位，使得从总体上看，多部生态环境单行法关于生态环境监管主体定位的立法存在抵牾。

2. 监管主体上下级之间事权配置的同质化

在现行法律规范对地方生态环境监管主体的规定中，涉及县级生态环境监管部门的条文表述内容均为“县级以上”。依照文义解释，“县级以上”的规定意味着国务院、省、市、县四级生态环境监管部门，对同一执法事项均有执法权限，这就导致各级生态环境主管部门之间存在着多层执法、重复执法之乱象[18]。上级生态环境主管部门的行政监管权与下级生态环境主管部门的行政监管权同质化，同一执法事项只要是县级以上的生态环境主管部门均有执法的权限，上下级生态环境主管部门的执法权限“上下一般粗”[18]，纵向上导致生态环境监管部门上下级之间的责任划分不明确。

按照《垂改意见》的要求，省以下环保机构监测监察执法垂直改革旨在建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制，环保垂改和生态环境综合执法改革均强调环境执法的重心向市县下移，纵向上划定了上下级生态环境监管机构的执法边界，省级生态环境主管部门负责统筹协调与监督指导，市县两级生态环境主管部门承担执法事项，减少执法层级，着力解决多头多层重复执法的问题，厘清生态环境监管部门上下级之间的监管职责。在当前国家治理体系和治理能力现代化进程中，中央与地方政府之间的权力纵向配置，应当从等级制的权力配置制度转向契约制的权力配置制度和网络制的权力配置制度，建立多中心的中央与地方政府权力配置体制[24]。现行环境法律规范中生态环境监管部门“上下一般粗”的监管职权配置亟待及时修改完善，以在环保垂改背景下契合生态环境监管纵向事权配置的内在需求。

3. 县级生态环境监管部门的法律地位不明

环保垂改的初衷是为了解决现行以块为主的生态环境监管体制，破除地方保护主义对生态环境监测监察执法的干扰。但是，现行环境法律规范滞后于体制改革的步伐，使得现行的法律规范与现行的管理体制相脱节，在行政机关职权配置、生态环境分局的处罚权限、司法机关对行政机构改革的理解与适用等方面产生障碍。

(1)地方政府对同级生态环境分局的定位存在误区

地方人民政府在依法制定各部门的权责清单时，倾向于根据《环境保护法》第十条的规定组织实施生态环境保护工作，由同级生态环境主管部门统一行使县级行政区域的生态环境监督管理权。在全国各地省级以下环保垂改工作已经完成的大背景下，部分县级人民政府仍然将生态环境分局视为本级人民政府的职能部门，为其分配生态环境保护的职权职责，这样的安排显然是“新瓶装旧酒”，仅仅是在名称上将县环境保护局变更为县生态环境分局，有的地方甚至直接命名为生态环境局，不采用“分局”的命名，容易造成生态环境局就是同级人民政府组成部门的假象，不符合环保垂改的精神与逻辑。从本质上看，省以下环保机构垂直改革不仅仅是改变了县级生态环境部门的性质与市级生态环境部门的管理体制，更是对《环境保护法》第十条规定的监管体制的系统突破与更新。在强化省级生态环境部门对市县两级环境监测监察的管理、强化地方党委和政府对本地区生态环境负总责的总体思路下，县级人民政府生态环境主管部门不复存在，取而代之的是县级生态环境分局，县级人民政府不再负担县级生态环境分局的人员工资、办公经费，生态环境分局的领导干部也不由同级人民政府任免。因此，需要在体制改革的目标与逻辑下，系统梳理和修改法律规定的监管部门，在法律规范中明确县级生态环境监管部门的性质定位。

(2)生态环境分局是否具有处罚权限存在争议

环保垂改后，县级生态环境分局不是独立的行政机关，在没有授权的情况下，不享有独立的处罚权限。环保垂改调整了地方环境保护管理体制，尤其是市县环保机构管理体制，但当前的生态环境单行法尚未系统、明确地在监管体制条款立法上予以及时回应，再加之不同地方政府对于该项改革的理解与落实的程度存在差异，实践中呈现出对改革要求落实不彻底的问题，在生态环境执法中，关于县生态环境分局是否享有处罚权限，即使同一省份的两地做法也大相径庭：①县级分局以市局名义作出处罚决定。在安徽省蚌埠市生态环境局对宁某的行政处罚一案中(11)参见：安徽省蚌埠市生态环境局蚌固环罚字(2022)011号行政处罚决定书。，行政处罚决定书载明的处罚机关是蚌埠市生态环境局，而行政处罚决定书中载明的地址却是蚌埠市生态环境局下属分局的地址，行政处罚决定书的编号体例也是适用于唯一的下属分局，这是下属县级生态环境分局以蚌埠市局名义作出的，这种做法符合环保垂改的事权配置要求。②县级分局自行作出处罚决定。在安徽省亳州市生态环境局利辛分局对利辛县信达家庭农场行政处罚一案中(12)参见：安徽省利辛县生态环境分局利环罚字(2022)40号行政处罚决定书。，处罚决定是利辛县生态环境分局以自己的名义作出的，这份行政处罚决定书作出的时间是2022年5月17日，显然不是环保垂改前的行政处罚决定书，而是在环保垂改下机构及其职能调整后作出的。上述两种截然不同的做法，既反映出地方政府与相关行政机关对环保垂改的认识程度的不统一，也暴露出法律规范滞后于行政机构改革所带来的执法困境。因此，迫切需要按照环保垂改的要求及时修改法律规范，为行政执法提供明确的法律依据。

(3)不同法院对行政机关机构改革的认知存在偏差

之所以梳理和研究环保垂改后不同法院对生态环境监管体制，尤其是县级生态环境部门性质与职能的认知偏差，是因为作为审判机关的法院，在社会事务与日常生活中具有很强的专业性、很高的权威性，各地法院对生态环境监管体制、县级生态环境分局性质与地位的如何认识、能否正确定位，会在一定程度上影响行政机关、社会公众对于生态环境监管体制的认知与理解。与此同时，法院作为适用法律的司法机关之一，其对于环保垂改后生态环境监管体制、县级生态环境分局的性质与地位的认识与定位是否准确，也是评价我国当前的环保垂改体制机制成果是否有效转换为立法、成为司法裁判的法律依据的重要指标之一。

当前不同法院对于县级生态环境分局的性质定位及其承担职能的理解存在偏差，造成相同案件的裁判逻辑与判决结果不同。对于县级生态环境分局是否具备独立的执法主体资格、是否享有处罚权，各地审判机关认识不一，呈现出两种截然相反的裁判思路：①认定县级生态环境分局属于市级生态环境局的派出机构。有些法院的裁判逻辑符合环保垂改的要求，认为县级生态环境分局在性质上属于上级主管部门的派出机构，如果没有法律法规的授权，则不具有行政主体资格，不得对外作出行政处罚的决定，遂驳回了行政机关向人民法院申请强制执行的诉讼请求(13)参见：安徽省淮南市潘集区人民法院(2020)皖0406行审16号行政裁定书。。②认定县级生态环境分局就是县级人民政府的工作部门。由于环保垂改完成不久，生态环境法律尚未及时系统地调整，不少法院对生态环境分局的性质定位上，依然停留于其为县级人民政府生态环境主管部门(14)参见：辽宁省沈阳市中级人民法院(2021)辽01行终51号行政判决书。，按照《环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，以及具体的污染防治单行法的规定，认为生态环境分局具有行政处罚的法定资格。在环保垂改系列政策已经明确将县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出分局并上收执法监测职能的背景下，对于县级生态环境分局的法律性质与定位就不存在多重理解的制度空间，只存在一种正确的解释与认定。而有些法院依然将县级生态环境分局认定为县级人民政府的工作部门，固然有其对当前的环保垂改政策精神与规定的认识与理解不够及时、深入和全面的原因，同时，当前的生态环境单行法中关于生态环境监管体制的相关规定没有及时吸纳环保垂改的制度成果、不能为法院提供明确的法律适用依据，也是一个重要原因。

四、 垂改语境下县级生态环境部门立法需求的法典回应

前述内容梳理了环保垂改对生态环境监管体制的更新、剖析了垂改背景下县级生态环境部门的法制困境。环保垂改对县级生态环境局的性质与管理体制有了全新定位，但现行生态环境法律规范关于生态环境监管体制的立法普遍滞后于环保垂改的最新导向与规定，呈现出了现实的法律困境。基于政府环境监管体制在环境治理体系中处于基础和核心地位[25]，生态环境监管体制是生态环境法律规范均会予以规定的基本制度。

关于生态环境监管体制的滞后，亟待修改完善现行单行法体系，修改的路径有二：一是系统地修改现行的单行法，但此种路径的立法成本过高；二是通过法典化的路径系统规定环保垂改下的生态环境监管体制，并规定县级生态环境部门的职责定位。环境法典编纂不仅是现有生态环境法律规范的系统汇总和科学整理，而且需要将我国生态文明建设战略下体制改革目标予以法律表达、对我国生态文明体制改革成果予以吸纳与提炼，并系统规定最基础、最核心的制度体系。在当前我国正式启动环境法典编纂研究的背景下，在环境法典的相关条款中，规定契合环保垂改原则的生态环境监管制度，是发挥法典体系化效益、实现我国生态环境监管体制系统更新、为县级生态环境部门承担的监管职能提供明确法律依据的务实选择。

1. 环境法典编纂完成前的过渡方案及检讨

在编纂环境法典时，吸纳环保垂改的体制改革成果、系统规定生态环境监管体制是应对当前生态环境监管体制困境、强化县级生态环境部门执法职责的理想方案和法治路径。然而，编纂环境法典是一个旷日持久的系统工程，难以一蹴而就，务实的选择是，在环境法典编纂完成与颁布实施之前，为县级生态环境部门履行环保垂改政策定位中的职责提供过渡方案，化解多部单行法尚未及时调整但省以下环保管理体制在现实中完成调整的尴尬。

(1)县级生态环境监管部门职责履行的实践探索检讨

我国当前的环保垂改是通过中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《垂改意见》《环保综合行政执法改革意见》等政策启动和推进的，是对现行单行法体系规定的生态环境监管体制的系统改革。现行生态环境单行法渐次制定或修改，与环保垂改进程并不同步，在通过立法提炼与确认环保垂改制度成果前，必须采取措施因应现行单行法体系规定的生态环境监管体制与环保垂改原则和制度不尽一致的问题。实践中，地方政府各循依据进行了积极探索，形成了多样性的应对方案，以解决现行法律规定的县级生态环境监管部门法律定位和履职权限与环保垂改不尽一致的问题。这些方案在制度合法性、机制稳定性等方面均难免存在争议。

①设立生态环境保护委员会充当议事协调机构

环保垂改后县级人民政府生态环境主管部门由市级生态环境主管部门直接领导，不再作为县级人民政府的组成部门。为了妥善处理县级党委、政府在落实生态环境保护责任时缺少必要的职能部门，《垂改意见》要求县级以上地方人民政府建立健全环境保护议事协调机制，研究解决本地区环境保护重大问题，以强化综合决策，形成工作合力。各省的垂改方案纷纷响应，指导地方人民政府建立议事协调机制，各级政府成立以生态环境保护委员会为主要形式的议事协调机制。在县这一层级，生态环境保护委员会作为政府开展环境保护工作的议事协调机构，充当联系县级人民政府和县生态环境分局的纽带。实践中，一些地方生态环境保护委员会由县级党委政府主要负责人担任主任，生态环境保护委员会的办公室设在县级生态环境分局，由县级人民政府领导班子成员和县级生态环境分局领导同时担任主任。

县级生态环境分局通过生态环境保护委员会办公室来部署相关部门的生态环境保护工作，客观上有效缓解了垂改后县级人民政府生态环境主管部门缺失所带来的困境。县级党委政府主要负责人均担任生态环境保护委员会主任，强化了环境保护工作的党政同责，县级党委政府还可以通过生态环境保护委员会办公室加强重点问题统筹协调，强化生态环境综合决策(15)参见：生态环境部“对十三届全国人大四次会议第1248号建议的答复”。，落实县级党委政府及相关部门的环境保护责任。

但是，设立生态环境保护委员会作为生态环境保护议事协调机构，存在一些内生困境。作为宏观政策的《垂改意见》仅在“建立健全环境保护议事协调机制”部分概括地提出，“建立健全环境保护议事协调机制。试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制”，预期在环境执法监测权力上收、督察问责下行的背景下，为县级人民政府切实履行生态环境保护职责创设新型机制。然而，各地设立生态环境保护委员会作为环境保护议事协调机制的实施载体，某种意义上，是在上收县级生态环境部门执法权、改变县级生态环境部门法律地位、导致县级人民政府被要求履行生态环境保护职责但没有抓手的背景下，《垂改意见》采取的一种折中甚至是妥协的变通之举。况且，由于《垂改意见》具有宏观政策的属性，其对“建立健全环境保护议事协调机制”概括规定、语焉不详，使得各地对于如何建立环境保护议事协调机制、如何设立协调机构存在较大的解释适用空间。从法理层面审视，地方设立的生态环境协调机构、行使生态环境监管权力的合法性基础与权力制约仍然处于缺位状态，有碍生态环境协调机构的长远发展与环境监管权的有效运行[26]。

②通过形式的变通提高文书制作的便利性

在前述安徽省蚌埠市生态环境局的例子中，蚌埠市生态环境局采用不同的文书编号来完善内部执法流程，即每个分局制作的行政处罚文书名义上是蚌埠市局作出的，但是通过文书编号可以识别具体的执法分局，这种细微的变通没有影响文书的对外效力，仍然是由蚌埠市生态环境局对外承担责任。在对内关系上，市局可以通过行政处罚文书的编号准确分辨出实际开展执法活动的下属分局，在内部执法流程上便于认定具体的责任主体。

除了在文书编号上进行变通，在环保垂改伊始，有学者建议采用给市局印章编号的形式来变通解决垂改后县级生态环境分局文书制作上的障碍[23]。县级生态环境分局身处生态环境执法的第一线，日常业务需要制作大量的执法文书来实现对行政相对人的监督与管理。环保垂改后，县级生态环境保护主管部门的事权上收到市级，县级生态环境分局对外不再享有独立的处罚资格，其制作的行政处罚执法文书必须以市局的名义作出才具有法律效力。由于市级生态环境局管辖的范围广阔，下属各生态环境分局往返市局的路途遥远，导致县级生态环境分局的行政处罚文书制作烦琐。从便于行政执法决定文书制作的角度考量，采用形式上的变通方式，即制作多枚市级生态环境局的印章，按照县级生态环境分局地域分布对每一枚印章进行编号，每一分局均持有一枚，以方便分局做出行政处罚决定书。

这种做法的初衷是在严格遵守县级生态环境分局不具有执法权限的前提下，方便县级分局对外行政执法，提高执法的效率。但实际上是“新瓶装旧酒”，为每一分局制作不同编号的印章，而印章都是由分局保管，多数情况下印章的戳与不戳均由分局机关自己决定，毕竟分局不可能事事都向市局汇报。倘若市局明确规定县级生态环境分局可以自行加盖市局印章的范围，这实际上是对县级生态环境分局的变相授权，与赋予分局执法权限在处罚决定书上戳分局的印章没有本质区别，处罚的决定权都由县级生态环境分局掌握。此外，不同编号的市局印章代表了行政处罚决定书在名义上是由市局做出的，所以市局是行政复议的被申请人，在行政复议时，市局为了不过于被动，往往还要通过县级分局了解案件的具体情况。

(2)过渡时期县级生态环境监管部门履职的协调路径及不足

环保垂改语境下的县级生态环境监管部门履行法定职责，必须根据《垂改意见》所调整的市县环保机构管理体制修改以《环境保护法》为统领的各单行法，以提供明确的法律依据。但是，编纂环境法典需要较长立法周期，即使是修改现行的生态环境单行法作为权宜之计，也需要时间成本，而实践中的生态环境监管需求则迫在眉睫，无法等待根据《垂改意见》修改完善的制度供给。因此，必须提供立法修改过渡期的变通路径，这一变通路径可以采取市级生态环境局委托县级生态环境分局执法的方式。

现行行政委托是行政机关将自己管理的事务全部或者部分委托给其他行政机关、社会组织或者个人实施，后者以委托机关的名义行使职权，其行为后果由委托机关承担法律责任。上级行政机关将自己的职权委托给下级行政机关是行政委托的一种方式[27]。环保垂改后，短期内法律没有明确赋予县级生态环境分局的执法主体资格，但是县级生态环境分局又面临着一线执法的迫切需要，由市级生态环境局委托县级生态环境分局执法不失为一种过渡时期的解决方案。

2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条规定，受委托组织必须符合三个条件：第一，依法成立并具有管理公共事务职能；第二，有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；第三，需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。作为县级环保主管部门调整而来的生态环境分局，承继了县级环保主管部门在行政处罚上的执法能力与执法力量，天然地符合受委托组织的法定条件。因此，在环境法典编纂完成之前，且有关规定分散在多部生态环境单行法难以系统地、及时地修改的背景下，建议可以采取的一个过渡时期方案是，由生态环境部制定颁布专门规章规定对县级生态环境部门的委托执法。在委托执法的相关规定中，明确委托行政机关和受委托组织应当将载明委托的具体事项、权限、期限委托书向社会公布，一定程度上解决县级生态环境分局不具有执法权限的问题。

尽管委托执法能够解决县级生态环境分局开展执法活动时名不正言不顺的问题，但是受制于委托执法的缺陷，委托执法也会带来新的问题。因此，从长远来看，还是需要通过立法的形式，在环境法典编纂中明确县级生态环境分局的执法权限。

2. 环境法典回应县级生态环境部门法制困境的制度路径

法典化的应对思路是解决垂改语境下县级生态环境部门法制困境的有效路径，环境法典的编纂需要从体系化规定环保垂改背景下的生态环境管理体制，准确界定县级生态环境部门在整个生态环境监管体制中的制度定位，明晰县级生态环境分局的职责范围。

(1)环境法典回应县级生态环境部门法制困境的逻辑机理

随着环保垂改的系统推进，全国省、市、县级生态环境执法机构组建基本完成。在生态环境监管体制改革进程中，生态环境政策成为生态环境法律的先导，环保机构定位与职权配置的改革领先于法律供给，由此在事实层面上导致生态环境单行法中规定的县级生态环境部门的定位与职责出现法制困境，即现行立法难以为环保垂改背景下的县级生态环保执法提供明确的法律依据。当现有立法与环保垂改关于各级生态环保执法机构的性质定位与事权配置的原则与导向相抵牾时，各地在实践中采取了多样化的变通措施，但这些措施在合法性基础等方面存在争议，而在现行立法制度表述滞后于环保垂改导向之下采取的权宜之计也难以形成稳固机制。编纂环境法典的任务在于，通过使用“提取公因式”等立法技术科学整理现行的生态环境单行法体系，并吸纳当前的生态文明建设的相关制度成果。因此，应当以环境法典编纂为契机，理顺各层级的生态环境监管事权，实现县级生态环境监管部门及其事权配置改革的制度化，借此可以有效应对前述归纳的垂改背景下当前单行法体系中关于县级生态环境监管部门立法的法制困境。

①法典编纂解决多部单行法中地方生态环境部门立法定位之抵牾

前述内容已梳理与阐释，在我国当前的生态环境领域分散立法、环保垂改与单行法修改时间交错的背景下，现行的生态环境立法关于生态环境部门立法呈现出不统一特性。具体到关于县级生态环境部门的法律性质界定层面，既有规定县级以上人民政府生态环境主管部门为监管主体，又有模糊生态环境主管部门行政层级的概括性规定，由此，直接造成了生态环境监管体制在监管部门定性、事权配置等方面的立法不统一。

现行生态环境单行法中关于地方生态环境监管部门立法定位的不统一，源于单行法制定与修改与环保垂改的进程路径并行、时间交错，环保垂改制度成果影响单行法中生态环境监管体制的时间有先后、程度有差异。通过逐一修改单行法是一种路径，但立法成本过高，且单行法变动频繁也难免会影响到法律的稳定性与权威性。在环境法典中为生态环境监管体制提供统一方案是可行选择。“我国环境单行法律中已确立大量具有共通性的环境保护行为模式和规则，这些规则普遍适用于污染防治和自然保护的各个领域，应当在提取公因式规则时将它们纳入环境法典总则编的基本制度体系中”[28]。生态环境监管体制是单行法中均予以规定的共通性制度，应当在《生态环境法典》“总则编”的制度体系中进行专门规定，在规定生态环境监管体制时吸纳环保垂改的最新制度成果，从而一体适用于污染控制和自然资源保护等各个领域。

②法典编纂明确规定监管主体上下级之间事权配置的层次性

当前单行法规范关于生态环境监管体制的条款对地方生态环境监管主体的规定，多采用“县级以上”的立法表述，典型如《环境保护法》第十条规定的“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。这种表述形式实质上会导致不同层级监管主体执法权限配置同质化的立法效果，模糊了生态环境保护职责的纵向分工，难以真正贯彻落实地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责的立法原则。《垂改意见》将“强化履职尽责”确立为环保垂改的基本原则之一，要求“建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系”，并为此调整和体系化明确了地方环境保护管理体制。《生态环境法典》可以在总则编关于监管体制的一般规定中，矫正和超越现行单行法概括规定的“县级以上”地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的简单立法，体系化地吸纳《垂改意见》等关于生态环境保护综合行政执法、环境监测监察垂直管理改革的制度成果，系统地规定多层级生态环境监管主体的法律定位与职责分工，以实现不同层级地方政府的生态环境保护目标任务的明确、分解及落实。

③法典编纂中明确县级生态环境部门的法律地位

环保垂改通过调整地方环境保护管理体制，压实地方政府及其相关部门的监督责任，提升生态环境治理能力。省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革目的是解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，其核心逻辑与改革重点体现在三个维度：第一，体系化定位省、市、县生态环境部门之间的层级关系，实现监测监察执法事权在各级生态环境部门之间的分工协作的结构性；第二，市县两级生态环境部门的环境监察职能向省级生态环境部门上收与环境执法重心向市县下移并重；第三，县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出分局，由市级生态环境局直接管理，其不再作为县级政府工作部门。县级生态环境部门法律定位与性质的改变，是环保垂改最突出的特色之一，也是对现行单行法关于生态环境监管体制既有规定冲击最大、最直接且亟待应对的内容之一。

在当前多部单行法关于生态环境监管体制立法现状与环保垂改原则与内容不一致的情况下，出现了地方政府依现行规定与惯性经验对同级生态环境部门的定位存在误区、对县级生态环境分局是否具有处罚权限存在争议、司法机关对行政机关机构改革的认知存在偏差。任何阶段性的应对措施都是权宜之计，难免会进一步引发此起彼伏的争议。根本的解决措施是通过编纂环境法典，在其总则编关于生态环境监管体制的规定中参照《垂改意见》关于调整地方环境保护管理体制的原则与内容，在相关条款规定中明确界定县级生态环境监管部门的法律定位，消弭当前生态环境执法实践中的误读与争议。

(2)环境法典回应环保垂改的路径与内容

前述内容已论述，编纂环境法典是我国生态环境立法吸纳环保垂改制度成果、回应垂改背景下县级生态环境监管部门法制困境的重要契机与可行路径。环保垂改后县级生态环境部门不再是县政府的工作部门，而是作为市级生态环境局的派出分局，在性质上是政府职能部门的派出机构，代表市级生态环境局在一定范围内从事生态环境保护行政事项的管理工作，其自身原则上没有独立的法律地位[29]。在我国行政机关的派出机构中，并非所有的派出机构都没有执法的权限。譬如，公安派出所是县级公安局在各地设置的治安维稳派出机构，绝大多数的行政行为由县级公安局承担责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条授予公安派出所警告、五百元以下罚款的处罚权限。同样作为派出机构的生态环境分局，虽然在设置层级上略高于公安派出所，但是同样也直接面对执法的第一线，生态环境分局没有独立的处罚权就等于没有治理生态环境问题的有效手段。环保垂改的核心目的是让县级环境监管部门在属地政府的束缚中突围，摆脱地方保护主义的干涉。倘若全盘否定县级生态环境部门的处罚权，坚持县级生态环境分局不能独立开展执法活动，那么县级生态环境分局对私人主体监管时就要遵循上报的流程，这一烦琐流程难以及时、有效制约被监管的私人主体，被监管的对象就会时而发生不配合县级生态环境分局监管的行为。因此，可以授予县级生态环境分局在警告、一定数额范围内的罚款等处罚权限，简化轻微行政违法案件的处罚流程，对被监管的私人主体形成一定威慑。

编纂环境法典的重要目的在于解决现行分散的环境立法中不协调、不一致、不顺畅的规定，进而形成逻辑自洽的环境法律规范体系。环境法典需要确立统一、协调的生态环境监管体制，按照不同监管层级的事权配置要求，规定国家级、省级、市级三级“法定的监管主体”，不再将县级生态环境监管部门作为监管的一级，同时慎用“以上”的表述，避免“上下一般粗”带来多层执法之困。对于授予县级生态环境分局一定的行政处罚权，可以在环境法典中为地方性法规等下位法留下授权的空间。2015年修正的《中华人民共和国立法法》第七十二条规定设区的市级地方性法规可以针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，《中华人民共和国行政处罚法》第十二条规定地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚，由地方性法规等下位法来授予县级生态环境分局一定处罚权并不违反上位法的规定，而且各地区可以结合地方生态环境保护的实际情况，充分利用地方立法权来决定授予县级生态环境分局处罚权限的范围。

因此，基于上述论述内容，环境法典吸纳环保垂改制度成果、回应垂改背景下县级生态环境部门法制困境的具体路径如下：第一，基于生态环境监管体制是落实国家生态环境保护义务和政府履行环境质量改善责任的重要方式，其应当作为生态环境保护领域的基本制度而规定于《生态环境法典》“总则编”中；第二，基于监管体制是构建现代国家治理体系的基本制度安排，生态环境监管体制是提升生态环境治理能力的重要制度设计，因此，生态环境监管体制应规定于《生态环境法典》“总则编”的“生态环境治理体系”一章中“公权力主体与监管体制”一节；第三，基于环保垂改对地方生态环境保护管理体制进行了系统调整，建议专门规定的“生态环境监管体制”的具体条文包括“中央人民政府领导和管理生态文明建设，地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。地方各级人民政府建立生态环境保护综合行政执法队伍，整合生态环境、自然资源、农业农村、水行政、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责，统一行使行政处罚权及相应的行政检查、行政强制职能。省级人民政府按照有关规定对环境监测监察执法进行垂直管理，保障环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。县级生态环境分局作为市级生态环境部门的派出机构，由市级生态环境部门直接管理，依照法律法规的规定开展执法活动”。

五、 结论

省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革是有效应对现行生态环境监管体制中的“四个突出问题”的重要举措。生态环境法律修改滞后于具有灵活性的环境政策的制定，使得生态环境监管体制改革后，县级生态环境监管部门处于“非法”的尴尬地位。在环境法典正式颁布之前，县级生态环境部门可以通过上级主管部门委托执法的方式来行使执法权。在编纂环境法典的过程中，需要对生态环境监管机制的现实问题进行总结与探究，理顺环境法律规范中关于生态环境监管体制不一致、不协调的规定，基于从中央到地方不同层级生态环境管理职能分工的需要，在环境法典中区分不同层级监管事权配置的要求，规定三级“法定的监管主体”，同时允许法律、法规在一定范围内授予县级生态环境监管部门独立的执法权限，为地方性法规等下位法授权县级生态环境监管部门独立开展生态环境执法活动留下适用的空间。