行政处罚的管辖和适用（一）——中华人民共和国行政处罚法释义系列之三

第二十二条 行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。

释义：

本条是关于行政处罚地域管辖的规定。

行政处罚地域管辖是指根据行政机关的管理区域确定其实施行政处罚权的地域范围，是横向划分同级人民政府之间及其所属部门在各自管辖区内实施行政处罚的权限分工，是解决行政处罚权的“块块”划分问题。

一、违法行为发生地管辖原则

本条确立了行政处罚地域管辖的基本原则，即由违法行为发生地的行政机关管辖。行为人的行为构成行政违法的一个重要前提是客观上实施了违法行为，以违法行为发生地作为行政机关管辖的基准点是比较科学的。首先，便于行政机关及时发现违法行为并予以制止，避免危害后果发生和扩大。其次，有利于充分发挥地缘优势，便于对违法行为进行调查、取证，节省行政机关人力、物力，提高办案效率。再次，符合行政管理以行政区划为界限的惯例。我国的行政管理首先是按照行政区划进行的，地方各级人民政府负责管理本辖区内的社会事务，对本辖区内发生的违法活动进行管辖是其应有职责。

需要说明的是，“违法行为发生地”的地域管辖原则包含了多方面内容，囊括了行为人实施违法行为的全过程。违法行为发生地既包括违法行为实施地，如违法行为的准备地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点，也包括违法结果发生地，如违法对象被侵害地，违法所得实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等。无论违法行为人在其实施违法行为的哪个阶段被发现，该地均可作为违法行为发生地，当地行政机关可依法就地给予行政处罚，这样的制度设计，有利于行政机关及时有效打击违法行为。如贩卖假药的违法行为，李某在甲地制造假药到乙地销售，运输途中经过丙地，依照违法行为发生地管辖原则，甲、乙、丙三地都可能成为违法行为发生地，发现该违法行为的当地行政机关都有权实施行政处罚，三地行政机关均发现的，按照本法第二十五条规定的管辖权争议处理，由一个行政机关实施处罚。

二、违法行为发生地管辖原则的例外

在实践中，各行政管理领域违法行为具有较大差异，实际情况较为复杂。在有的领域中，完全适用违法行为发生地管辖原则可能会给当事人接受处罚或者行政机关调查处理案件带来不便，如治安、交通、互联网管理等领域。因此，本条规定法律、行政法规、部门规章对行政处罚地域管辖另有规定的，从其规定，明确法律、行政法规、部门规章对一些行政处罚案件不采用违法行为发生地管辖原则。在实践中，除违法行为发生地原则外，有的还采用当事人所在地、涉案不动产登记地等地域管辖原则。如《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”

能够对行政处罚地域管辖作出例外规定的主体，只能是法律、行政法规和部门规章，地方性法规和地方政府规章不能规定。这样规定的考虑是，地域管辖原则是对不同地方行政机关管辖权的划分，应当全国统一。如果允许地方性法规或者地方政府规章作出例外规定，可能会产生管辖的“交叉地带”或者“真空地带”，引发管辖争议。而且，地域管辖的差异化特点主要体现在不同行政管理领域之间，对同一行政管理领域的地域管辖原则应当统筹考虑。

第二十三条 行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

释义：

本条是关于行政处罚级别管辖和职能管辖的规定。

一、级别管辖

级别管辖是指不同层级的行政机关在管辖和处理违法行为上的分工和权限，它解决的是在整个行政机关系统内不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为。根据本条规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，确立了在通常情况下，违法行为由县级以上地方人民政府的行政机关实施行政处罚的制度。

作出这样的规定，主要是考虑我国的行政管理实践特点：一是从行政机关的分工看；行政机关的层次越高，其职能中的决策、综合、指导、监督的责任就越强；行政机关层次越低，就越偏重具体行政管理活动和法律法规的具体执行。行政处罚主要是对法律、法规的具体实施，因此一般应由基层行政机关实施更符合行政体制特点，这也符合党中央关于推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革精神。二是从我国目前的行政机构设置情况看。县级行政机关是我国行政区划中最基本的单位，同时又居于承上启下的关键地位，负有运用一定的行政执法手段来保证行政管理有效实施的职责。三是从行政实践看。县一级负责管辖本辖区内的行政管理工作，而大量的违法行为的发生与这些具体的行政管理工作关系十分密切。因此，由县级以上地方人民政府的行政机关管辖有利于行政机关及时地发现违法行为并开展进一步调查、取证、作出处罚决定，也有利于行政处罚决定的执行。四是县级政府的行政管理工作系统较为完备。目前，我国行政机关各职能部门的设置大多到县一级，这也为依法实施行政处罚提供了客观保障。基于上述考虑，行政处罚法在地域管辖上确立了以县级以上地方为主的管辖原则，一般以县一级的地方管辖居多，但是并不排除县级以上地方人民政府如省、区、市人民政府的行政机关依法管辖。

二、职能管辖

职能管辖是指不同的行政机关依据各自不同的职权对行政处罚权所作的分工，是根据行政机关的行政管理职能确定行政违法案件的管辖权。现代行政管理活动具有较强的专业性和技术性，没有相关专业知识，不熟悉相关法律法规、政策和专业技术，难以有效实施行政处罚。职能管辖原则体现了行政机关各司其职、各负其责的精神，有利于发挥行政机关的专业化管理优势，提升行政处罚实施水平，有效维护社会秩序。因此，本条规定行政处罚由有行政处罚权的行政机关管辖。

根据这一规定，实施行政处罚的机关必须是有行政处罚权的机关，无行政处罚权的机关不能实施行政处罚。首先，有行政管理权的机关不一定都有行政处罚权，如政府的办公厅是行政机关，但其不具有行政处罚权。如综合执法，将行政处罚权转移给综合执法机构，被转移行政处罚权的行政机关不再行使行政处罚权。再如根据海警法，海警机构统一履行海上维权执法职责，陆上有关行政机关对海上违法行为负有政策制定、监督管理、行政许可等职权，但没有行政处罚权。其次，有行政处罚权的行政机关并不是对所有行政违法案件都有管辖权，其必须在自己的职权范围内实施行政处罚，对超越职权范围以外的违法行为无权管辖。

三、级别管辖和职能管辖的例外规定

在规定了由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的管辖原则的同时，本条还规定了“法律、行政法规另有规定的，从其规定的规定。”即法律、行政法规可对级别管辖和职能管辖作出特殊规定。

通常情况下，对违法案件，立法时应当按照“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的原则确定管辖机关。但实践中情况较为复杂，违法行为情节轻重、社会影响、危害后果等有所不同，部分领域行政机关管理体制不同，对一些特别领域、特殊案件的管辖不能一概按照一般管辖原则进行，而需要按照单行法律、行政法规的特殊规定执行。如《治安管理处罚法》第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”根据这一规定，对治安违法行为，处警告、五百元以下的罚款的，可以由公安派出所管辖。