违法使用林地案件典型案例评析——林业和草原行政案件典型案例评析系列之五

一、林地出租人是否应当与实施建设行为的承租人共同承担法律责任

【基本案情】2021年1月，某沥青公司非法占用林地，经林业局执法人员调查，该案涉案林地属某股份经济合作社所有，属生态公益林。该合作社先与某沥青公司签订场地租赁合同，约定将该林地出租给某沥青公司作厂房生产用途，租赁期限自2017年8月1日至2027年7月31日。其后，沥青公司在涉案林地建设沥青搅拌站、办公用房及宿舍、铁棚等，某股份经济合作社未加以制止。

【处理意见】在案件处理过程中，存在两种不同意见：

第一种意见认为，某股份经济合作社只是土地出租人，并不是改变林地用途的实际建设者，不应承担擅自改变林地用途的行政处罚责任。

第二种意见认为，某股份经济合作社在合同中明确约定将涉案林地租给某沥青公司作为厂房生产用途，且未在合同中约定向有关政府部门办理手续，并向承租人收取租金。之后，某沥青公司在未办理林地使用手续的情况下，在涉案林地建设沥青搅拌站、办公用房及宿舍、铁棚等。某股份经济合作社和某沥青公司的行为共同违反了《森林法》第三十七条之规定，构成擅自改变林地用途。

林业局采纳了第二种意见。

【案件评析】林业局的处理是正确的。

本案的关键问题是，林地出租人是否应当与擅自改变林地用途实施建设行为的承租人共同承担法律责任。本案中，某股份经济合作社明知某沥青公司租用涉案土地作厂房生产使用，仍与其签订场地租赁合同，在合同中明确约定将涉案土地出租作厂房使用并收取租金。某沥青公司在未经县级以上林业主管部门审核同意的情况下，在租用涉案地块期间，擅自在涉案林地建设沥青搅拌站、办公用房及宿舍、铁棚等。某股份经济合作社作为土地出租人，一直知晓且允许某沥青公司在林地上实施改变林地用途的建设行为，对其行为未加以制止，长期收取租金直至案件查处之时。某股份经济合作社和某沥青公司构成共同违法，共同承担擅自改变林地用途的法律责任。

【观点概括】林地出租人是否应当与擅自改变林地用途实施建设行为的承租人共同承担法律责任，要从行政处罚的“过罚相当”原则考虑。如林地出租人明知行为会产生违法结果，仍允许并放任这种结果发生并从中获利，则应当与擅自改变林地用途实施建设行为的承租人共同承担擅自改变林地用途的法律责任。

二、多人未经审核同意擅自改变林地用途如何处罚

【基本案情】某村村民吴某某、丁某某、陈某某3人于2020年购买乌石村原二组胡冲山场，2020年9月在未经有关部门的批准下，擅自占地修建拓宽道路用于运输木材（部分道路在原机耕路上面拓宽）。道路全长1.50km左右，宽度在2.0m～3.0m。测绘报告载明：整个拓宽的道路占地0.369hm2，其中占用林地面积为0.172hm2。经调查从2020年至案发一直在使用，主要是运输木材、修建水利的水泥沙石、涵管等，另有农用机械出入进行农耕生产，致使道路难以恢复植被和林业生产条件。

根据《森林法》第三十七条第一款和《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，吴某某、丁某某、陈某某3人涉嫌擅自改变林地用途。根据《森林法》第七十三条第一款的规定给予该3人林业行政处罚：责令限期恢复植被和林业生产条件；处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍的罚款。

【处理意见】本案处理中，对“处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍的罚款”存在以下两种不同意见：

第一种意见认为，吴某某、丁某某、陈某某涉嫌非法擅自改变林地用途虽属于同一个违法行为，但应分别承担，应当对该3人分别处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍的罚款。

第二种意见认为，吴某某、丁某某、陈某某涉嫌非法擅自改变林地用途属于同一个违法行为，应当共同定责，按照每人在案件中所起的作用予以处罚。本案中该3人同责同罚，“处恢复植被和林业生产条件所需费用3倍的罚款”应由该3人共同承担。

县林业局采纳了第二种意见。

【案件评析】县林业局的处理意见是正确的。

未经审核同意擅自改变林地用途具有以下4个特征：①在客体上，该行为侵犯的是林地管理制度，占用林地，应当先经过林业主管部门审核同意，然后到自然资源规划部门办理征收、征用林地手续。②在客观方面实施了未经林业主管部门审核同意，亦未取得自然资源规划部门征收、征用土地审批手续，擅自改变林地用途修路的非法占用林地的行为。③在主观方面表现为故意，即明知占用林地修建道路，会破坏该处林地的植被和生产条件，仍予修建道路。④在主体上是一般主体，即年满14周岁具有责任能力的公民、法人或者其他组织都能成为本违法行为的主体。

本案中，吴某某、丁某某、陈某某等3人明知占用林地修路需办理林地使用手续，仍擅自决定占用林地修建道路，主观上具有非法占用林地的目的，客观上也实施了未经林业主管部门审核、自然资源和规划部门审批，擅自改变林地的行为，其行为侵犯了国家的林地管理制度，破坏了该处0.1722hm2林地的植被和生产条件。吴某某、丁某某、陈某某3人共同实施未经审核同意擅自改变林地用途的违法行为，属于同一违法行为，应当按照行为人在违法行为过程中所起的主要或次要作用，根据《行政处罚法》《森林法》相关规定予以林业行政处罚。

【观点概括】共同定责区分担责。即将各违法者视为同一个违法主体，对该违法行为主体的违法行为进行整体定性，对不同种类的责任实行区分担责。

三、擅自改变林地用途两年后被发现应如何处理

【基本案情】2021年，村民罗某违法改变林地用途面积732.20m2建设猪舍被县林业局发现。经调查，罗某于2011年在该林地上建设猪舍，并饲养生猪直至被发现。在调查过程中，罗某称猪舍用地为20世纪70年代村民的开荒地，属于非林地。经鉴定该林地林种为用材林，地类为宜林地。

【处理意见】在案件处理过程中，存在两种不同意见：

第一种意见认为，罗某擅自改变林地用途行为已过两年，根据《行政处罚法》第二十九条规定已超过行政处罚的追诉时效，因此不应再对罗某立案进行行政处罚。

第二种意见认为，罗某建设猪舍并使用至今属行为继续状态，不属于超过两年处罚时效范围。建设猪舍地块林地保护规划上地类为宜林地，应对罗某以擅自改变林地用途进行处罚。

县林业局采纳了第二种意见，按照《森林法实施条例》第四十三条第一款规定对罗某作出林业行政处罚：责令一年内将改变用途的732.20m2林地恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，共计7 322元。

【案件评析】县林业局的处理是正确的。

本案的关键问题是，罗某违法改变林地用途行为是否已经超过两年的行政处罚时效。

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”罗某改变林地用途建设猪舍后持续使用至今，林地并没有恢复林业生产条件，其违法改变林地行为处于继续状态，因此罗某违法改变林地用途行为未超过处罚时效。

本案中，罗某未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意在林地内建设猪舍厂房，属于擅自改变林地用途行为，应依据《森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对当事人予以行政处罚。

【观点概括】是否超过处罚时效，不能单看违法行为是否在两年内发生，同时也要结合违法行为是否有连续或者继续状态存在。非法占用林地的违法行为，在未恢复原状之前，应当视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，也应从违法行为终了之日起计算。