县级政府财政能力的现状分析及对策研究

庞涵予 鲁敏

摘 要：近年来我国一直推行简政放权的行政改革，这让县级政府财政能力得到了大幅度的提升，但依然有进步的空间。目前县级政府财政能力在供给能力、转移支付、支出结构和行政效率方面还存在一些问题，阻碍着政府财政能力的进一步提高。文章从上述四个方面提出针对性对策，以期对县级政府财政能力的提升有所裨益。

关键词：政府财政能力;财政支出;行政效率

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）10-0058-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.058

1 政府财政能力的背景

我国对财政的定义是政府通过将一部分社会资源集中起来为人民提供公共物品及服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。目的是为政府履行经济、文化、生态等职能提供资金。政府财政能力是各个层级的政府在进行收支活动时，给予政府职能支撑的保障，是表达政府治理优劣的一种能力，财政能力是政府履行基本职能的物质保障。

从1994年起我国就开始实行分税制的财政管理体制。分税制，顾名思义就是将公民缴纳的税根据事权与财权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式。这使得我国地方政府的财政有了明显的层级差距。

我国行政管理体系的层级分为中央、省、市、县、乡五级，县级政府是地方政府中发展最稳定、结构最全面的一级政府，也是与人民群众关系最为密切的地方政府。但是由于县级政府处于行政管理体系中较为基础的层级，所以县级政府掌握的事权相对于上级政府较弱，相应的县级政府的财政分配也较少。然而公共财政深刻影响着县级政府治理能力的强弱，能很好适应现实环境与情况的财政制度使县级政府没有充裕的资金去做好公共物品的提供以及公共服务的供给，无法更好地完成县级政府本身的职能与工作，反之，科学合理的财政体系可以提高县级政府公共物品与服务的投放能力，强化县级政府治理能力。

2 政府财政能力综述与我国县级政府财政能力现状

（1）国内外政府财政能力综述。通过阅读国外的各类文献，国外首次提出关于政府财政能力这一概念是在1962年，美国政府间关系咨询委员会（ACIR）认为政府财政能力就是在政府治理的区域内通过税收汲取财政收入的能力，但没有把财政支出归为政府财政能力的考核指标。1990年政府间关系咨询委员会（ACIR）将该理论进行了扩充，在其原有理论的基础上加入了财政支出的内容。由此该组织正式提出将支出体系纳入政府财政能力的考核范围。Geraldine Robbins 和 Stephen McNena（2015）对财政能力的理解和认知与前辈学者们展现出了较大的差异与不同，在他们的理解下政府财政能力被描述成一种提供且能够持续提供并可以保障所在管辖区域下公众对公共产品和服务需求的能力，在他们的观点中，更加重视政府应具备的公共服务供给能力[1]。

国内最早于1993年明确提出政府财政能力概念，是由王绍光和胡鞍钢两位学者在《中国国家能力报告》中提出的，认为政府财政能力是政府汲取社会资源和财政收入的能力，汲取能力成为政府财政能力的中心要素，这个时期学者对于政府财政能力核心要素的定位较为单一[2]。2000年李文星在结合了国内外学者对政府财政能力的论述后，首次提出评价政府财政能力是由两个指标共同决定的，认为政府财政能力除了包含政府汲取税收的能力，更重要的是为治域中的人民提供公共物品的能力[3]。2010年贾智莲将政府财政能力的核心总结归纳为财政汲取能力与供给能力两大方面[4]，这一观点的提出让政府财政能力这一概念趋于完善。在前面的理论基础上，当前较为主流且全面的理论是向卿青提出的将衡量政府财政能力的指标大致界定为财政收入能力与财政支出能力，财政支出能力主要表现为提供公共服务的能力[5]。

通过对上述文献的分析可知，公共财政理論的内容在逐步完善与丰富。不论国外或是国内都已经注意到并重视收入与支出的平衡关系以及其他能够对财政产生较大影响的因素。

（2）我国县级政府财政能力的现状。目前我国县级政府财政能力相对弱化，主要原因是：一方面，上级政府的转移支付制度不完善导致县级政府财政能力变弱。我国的行政体制是中央集权制，分为中央、省、市、县、乡五个层级，无论是权力还是资金都是从上级政府层层下放给地方政府，这也导致了我国财政方面实行的三级财政分税制财政管理体制也是层级较为分明的，所以我国公共财政也是从中央层层下拨，当财政资金分到县乡政府等基层政府时，财政资金并不是很充裕，这就导致了基层政府无法较好地为人民提供所需的公共物品及公共服务。另一方面，县级政府的公共物品及公共服务供给满足不了人民日益增长的美好生活需求。如今我国经济发展逐步进入高质量发展阶段，同时我国的脱贫攻坚战取得了全面胜利，人们不用再为了吃不饱、穿不暖而发愁，对丰富的精神文化生活的需求日益增强，所以人民群众对于公共产品及公共服务的质量有了更高的要求，这就要求基层政府投入更多的精力、财力用于公共领域的建设，但县级政府财政能力却无法支撑政府去满足人民对于公共物品、公共服务等的需求。

3 县级政府财政能力弱化的原因

（1）县级政府自身财政供给能力弱。一个县的经济发展程度会直接影响县级政府财政收入的多少，究其原因是县级政府公共财政收入大部分来自于其税收收入。县级政府公共财政的收入主要分为税收收入和非税收入两大类。税收收入含有增值税、消费税、企业所得税和个人所得税等十八个税种收入（包括环境保护税，不含营业税），但是不同项目税种收入需要按照对应的税收分成比例在中央和地方之间进行划分，比如，消费税需要全额上划给中央;房产税、契税等全额归属地方;增值税中央和地方按照五五分成共享收入;所得税中央和地方则固定按六四分成。除此之外，分给地方的收入还要按一定比例分给省、市、县各级政府，如个人所得税地方分成的40%中，15%属于省级，25%属于区县级，因此相比于中央政府，县级政府财政收入来自于税收的部分很低。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入等若干项。一般来说，经济欠发达地区的非税收入占比较大。一个县的经济发展越好，那么其税基就越大，其政府的公共财政收入就会相应增加;反之，如果一个县的经济发展较差，那么其税基也就相应较小，其政府的公共财政收入就会相应减少。据统计，一般的县级政府财政自给率低于全国平均水平（0.4～0.5），除了一些沿海地区和有工业基础的内陆城市，我国多数县区域内的产业不丰富、企业数量较少，企业效益欠佳，导致工商税收大幅度下滑，地方税收收入减少，县级财政收入来源变少，财政收入增长缓慢甚至停滞不前。公共财政收入的减少又会反过来影响该地区的产业、经营环境，长此以往导致恶性循环，更加不利于该地区的发展和成长。

（2）上级政府转移支付制度不完善。县级政府的公共财政来源中，还有一个不可忽视的部分即来自上级政府的财政转移支付。除了县级政府自身财政能力较弱之外，上级政府的转移支付制度不完善也是制约县级政府财政能力提高的重要因素。首先，上级政府转移支付的归类标准不一。在县级政府的视域下，上级政府的一般转移支付中有31845.69亿元属于共同财政事权转移支付，这些转移支付是有特定的用途的，占全部一般性转移支付的51.9%，却能明显地看出其所具备的专项转移支付的特点。但是本应该列入一般性转移支付的11项财力性补助中，却有2项被列入了专项转移支付之中，涉及资金约200亿元，这部分资金占全部一般性转移支付的比重为6.6%。其次，上级转移支付的预算安排存在一定的重复问题。在转移支付中，有15项转移支付应用的领域是与15项中央投资专项所用的领域相近的。比如对某一个老旧小区进行改造，先从中央投资专项获得补助300万元，后又从专项转移支付获得1212万元，但实际这个项目总共只需要711.51万元。最后，在非税收入方面，由于县级政府财政收入的稳定性较差，导致绝大部分县级政府对上级的财政转移支付依赖较大，这部分财政收入占到了县级政府总财政收入的六成。在上级转移支付中，最基本、最主要的是一般转移支付，也称体制转移支付，主要是对地方政府公共财政收入的补助，不指定用途地方政府可以自主安排支出。还有一大部分转移支付的方式会采用专项转移，但专项转移支付太多，资金灵活性不高，无法根据某个县的现实情况随机应变。

（3）县级政府财政支出结构不合理。当前我国县级政府公共财政的支出多用于固定资产投资、行政管理支出等部分，用于公共物品和公共服务部分的资金是不够充足的。但无论是我国的经济发展水平还是我国的文化发展水平，都已经到了一定的高度，取得了较大成就。社会、经济与互联网的快速发展，使人们对于公共管理的效率和质量不断提出新要求，完善、丰富公共物品与公共服务的成本也在不断提高。公共物品与公共服务的高效提供和精准投放越来越成为政府视角下应该重点关注的部分。经济高速发展解决了人们的基层需求问题，人们不再为吃不饱穿不暖而担忧。根据马斯洛需求理论来看，较为丰富的物质生活实现后，人们则会开始希望公共物品的种类得到满足，公共服务的质量得到提高，所以县级政府的财政支出应该更多的分配到公共产品的丰富及公共服务质量的提高上，如此才能做到有效地面对经济与社会发展带来的新变化、人民群众的新需求。

（4）县级政府内部行政效率偏低。县级政府是衔接上级政府和群众的地方政府，是执行党和国家方针、政策，做好上传下达的关键一环。可以说县级政府的行政效率和工作能力直接影响本县甚至整个市的环境稳定、社会安定、经济发展。县级政府的工作人员是直接接触广大人民群众，直接从事社会管理的一级政府，自然面对的新问题、新情况多。所以在细节且复杂的现实基层问题处理上，应该给予县级政府及其工作人员更多的自由裁量权，以便在处理突发事件和日常工作中更加高效。然而实际上，在权力下放时上级政府会层层加码，产生过多的干预和要求，导致一些事情的处理因为层层审批和上报而错过最佳时机或无法直击问题根源。县级政府各个部门之间存在管理交叉的情况，导致部门之间遇事相互推诿，缺乏协调合作，最后致使行政效率偏低。行政效率偏低则会拉高工作的各项成本、造成公共物品和公共服务的投放与提供不精确，漫灌式的投放不但会影响效率和成本，同时也造成了资源的浪费，使其转化率偏低。

4 提高县级政府财政能力的对策

（1）增加县级政府财政收入。增加县级政府财政收入是提高县级政府财政能力的重要途径之一。县级政府公共财政收入的主要来源是税收，税收的增加与当地经济发展程度、投资环境、企业数量、效益等方面息息相关。一个县的经济水平越高，税基就会越大，相应的县级政府公共财政收入就会越高，这个县的公共服务就能得到提高，整个县的投资环境就会变好，各个企业就能发展得越来越好，创造出更大的收益，从而让税基得到进一步的扩大，这个过程就是一个良性循环的过程。所以应从实际出发，结合县级政府能够调配的资源，吸引与该地区发展方向相同的优质企业落户。政府作为良性循环的发起者，可以加大公共物品与服务的投入，带头开启良性循環，切实有效地增加县级政府财政收入，贯通良性循环全过程。

（2）调整上级政府转移支付结构。调整上级政府转移支付结构是提高县级政府财政能力的重要途径之一。上级政府转移支付是除了税收以外县级政府公共财政收入的另一大主要来源。从转移支付的模式上来讲，要实行纵向转移为主、横向转移为辅的转移制度。转移支付分为纵向转移和横向转移两种，顾名思义纵向转移是上级政府向下级政府转移拨款，以此弥补下级政府入不敷出的情况。横向转移则是同级政府间的资金转移，主要是为了平衡同级政府间的经济发展差距，促进各地区的平衡发展，使各地政府都能够按照国家的统一标准为社会提供公共服务;从转移支付的内容上来讲，要减少专项转移支付，增加一般性转移支付。专项转移支付主要服务于中央的特定政策目标、用于各类事关民生的公共服务领域，财政支出划分清晰，但县级政府需按照规定用途使用，灵活性弱。所以为使上级政府转移支付的资金能根据实际情况灵活运用，应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。在规范性上为了避免财政支出杂乱无章，可以将一般性转移支付的内容板块化分类，精细化记录一般性转移支付的数额，使一般性转移支付更加规范合理。

（3）优化县级政府财政支出。开源有所为，亦要节流有所动。当前社会环境下互联网、大数据等技术迅猛发展，精细化成为社会发展中的重要方向。基于科技的发展，为精细化管理提供了现实的客观基础，财政支出精细化、财政支出优化是县级政府有效控制财政支出的重要举措。县级政府要节约不必要的财政支出，砍削低效或无用财政支出，做到精准投放，最大化地发挥每一笔支出的作用，让每一笔财政支出都用在实处，提高财政支出的使用效率，由大水漫灌到精确滴灌，提升公共服务供给效率。

（4）提升县级政府行政效率。首先，要提高县政府工作人员整体行政素质，不仅要给新人做入职培训，也要给资历老的政府工作人员定期做业务培训，讲解一些紧跟大数据时代的高效新型的工作方式;其次，着力将复杂的工作科学地总结成简明的绩效指标，将工作效率量化，确定指标分值进行考核;最后，提高政府简政放权的力度，通过降低各部门工作所需流程成本、时间成本等，节约公共财政支出。

参考文献：

[1]GERARD T，GERALDINE R，STEPHEN M N.A framework to measure the financial performance of local governments[J].Local Government Studies，2015，41（3）：401-420.

[2]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1993：150-160.

[3]李文星.关于地方政府财政能力的几个基本理论问题[J].南亚研究，2000（4）：73-76.

[4]贾智莲.中国地方政府财政能力研究——理论与实证[D].武汉：武汉大学，2010.

[5]向卿青.四川少数民族地区财政能力建设初探[D].成都：西南财经大学，2014.