政府效率对地区承接离岸服务外包的影响

□韩沈超

一、引言

在推动形成全面开放新格局的背景下，我国紧紧抓住国际服务外包浪潮，积极承接离岸服务外包嵌入全球价值链中，推动以成本等传统比较优势为基础的“中国制造”向附加值更高、以知识和智力为比较优势的“中国服务”转型。随着以信息和人工智能为特色的新一轮科技革命与产业变革的不断深入，全球服务外包进入了价值增值服务时代。中国的离岸服务外包产业在过去的10 余年内已取得了高速增长。根据商务部服务贸易和商务服务业司最新公布的统计数据显示：2019 年我国承接离岸服务外包执行额为968.9 亿美元，同比增长9.3%，与10 年前相比增长近10 倍，成为我国服务业开放的新引擎。在此基础上，我国承接的离岸服务外包“量质并举”的成效明显，高端生产性服务外包业务增速加快，其中离岸知识流程外包的执行额占比已达37.8%，而10 年前该比重仅为8.96%。2009 年国务院批复设立21 个我国首批服务外包示范城市，深入开展承接国际服务外包业务，促进服务外包产业发展试点。近10 年来服务外包示范城市充分发挥区域辐射带动效应，有力促进了高端要素集聚和市场主体壮大，服务外包产值贡献率达90%以上，其积极作用不言而喻。但同时值得注意的是，在中美贸易摩擦的背景下新一轮贸易保护主义在全球范围内抬头，这将引致中高端外包离岸业务面临全新挑战，中国服务外包产业的发展亦将面临新的拐点。化解贸易摩擦的关键举措在于优化国内营商环境，积极推进高水平开放。然而，由于服务业各部门改革不彻底、不到位，政府与市场错配成为常态，政府效率低下成为制约离岸服务外包产业发展的关键问题，长此以往将不利于贸易结构转型和经济发展方式转变。

经济高质量发展与推进简政放权改革、驱动政府效率提升相辅相成。经济高质量发展是一项长期、系统的工程，是对以往高速增长发展模式的全方位的、彻底的变革，而高质量发展的关键在于解决“低效”问题。追求高质量经济、推进政府效率提高意味着改变过去一味追求量的增加，罔顾政策执行的方式、收益和副作用的衡量。实现经济高质量发展需要构筑以政府为主导的全方位支撑体系，其中“放管服”改革是新时代实现高质量发展的必然要求。在高质量发展背景下，要培育高质量增长点，就必须进一步简政放权、提高政府效率。

“十四五”规划提出“推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”，以服务外包发展而来的生产性服务业已成为现代服务业发展的重中之重。本文研究聚焦在国际环境变化倒逼、国内主动抓住服务外包浪潮谋求服务外包产业高质量发展的背景下，政府效率提升是否会对承接离岸服务外包产生影响？影响机制为何？以期为服务外包产业的高质量与可持续发展提供新的思路。通过梳理服务外包领域的学术文献，发现传统研究未对政府效率给予足够重视。因此，本文的主要边际贡献在于：将政府效率作为制度因素纳入服务外包的研究框架和体系中，构建政府效率影响地区承接离岸服务外包的传导机制，并在此基础上通过服务外包示范城市面板样本数据实证检验了该影响的存在性及方向。

二、文献综述

（一）政府效率相关研究回溯

政府效率与政府简政放权、“放管服”改革、营商环境优化等密切相关。政府效率在学术界的探索最早可以追溯至1919 年，瑞典经济学家Lindahl 的均衡模型为量化政府效率提出了理论依据。随着研究的深入，越来越多国内外学者和公共组织（如瑞士洛桑国际管理发展学院、世界经济论坛等）开始基于成本-收益、投入—产出等分析框架研究政府效率问题，但是对政府效率的内涵界定，尤其在政府产出维度方面未能形成一致的观点，政府效率包含政府活动的实效、速度、投入产出比和社会效益等，强调政府有别于“经济人”的“社会属性”以及政府在既定的资源和成本限制下获得最优产出的能力（吴俊培，2005；唐任伍和唐天伟，2011）。Grizzle（2011）提出地方政府效率是一个多维度的概念，应包括效率、成本、效益、提供服务的质量和公正性、财政稳定性和政策一致性等。

在对政府效率的量化方面，大多数学者基于传统的TFP 分析框架，广泛使用数据包络分析、随机前沿分析、无界分析法、Tobit 法、最小二乘回归、自助法等方法（Worthington 和Dollery，2000；解垩，2007等），或将上述方法结合使用（陈诗一和张军，2008），亦有学者使用非参数平滑技术和分位数回归方法开展对政府效率的测算（Nikolov 和Hrovatin，2013）。

（二）承接离岸服务外包的经济效应与影响因素

Kennedy 和Sharma（2009）强调全球未来经济增长引擎将更多地来自发展中国家，服务业全球化的趋势不可避免，随着高速网络的普及和电信成本的降低、商业流程的数字化进程加速、各国人力资本不断积累、基础设施不断完善、商业文化日渐兴起，服务全球化不仅确确实实发生了，而且其全球化进程只可能不断提速。承接离岸服务外包是发展中国家参与全球化的重要手段之一。印度和爱尔兰等国通过承接国际服务外包的ITO 和BPO 业务，催化了相关企业的有效重组，提升软件产业的整体竞争力和产品附加值，并越来越多地接触跨国公司的先进技术，从而实现从低端的代工业务升级到高端的研发咨询业务（Arora 和Gambardella，2005）。在劳动力成本上升、出口竞争力下降的背景下，服务贸易成为我国外贸转型升级的重要支撑（许志瑜等，2018），全球服务贸易增长的主要动力来源于服务外包的持续快速增长，互联网的广泛应用，以及大数据、物联网、移动互联、云计算等新一代信息技术的快速发展，带动全球服务外包的市场需求增长、技术创新和服务模式创新。崔萍和邓可斌（2013）、姚星等（2017）等学者通过服务外包示范城市以及各行业相关数据，证实了承接离岸服务外包对区域技术创新、制造部门和服务部门TFP 具有促进作用，同时也推动了区域经济结构转型升级、环境质量的改善和人力资本的积累。许和连等（2018）通过社会网络分析法证实承接国服务外包网络地位的提高能显著促进其在服务业各增加值网络中地位的跃升。

（三）离岸服务外包的制度影响因素与制度建构研究

Feenstra 和Hanson（1996）最早基于制度理论解释发达国家企业将非技术密集型生产活动转移的现象。此外，发达国家的制度优势是服务外包合作构建的基础（Grossman，2005）。卢锋（2007）指出新科技革命等技术进步和扩大开放的制度变迁，以及竞争加剧的市场环境是我国服务外包兴起的根源。裴长洪（2013）强调我国新一轮开放的重心在于制度变革，重点是通过扩大服务贸易开放，改善现有的投资准入制度。伴随着自由贸易区诞生，更高的制度创新对促进贸易投资便利化影响深远（吕彦儒和毛予菲，2013）。卢现祥和朱巧玲（2007）认为有效的制度安排可以大幅降低地区的交易成本，以吸引更多的生产要素流入。地方制度进行变革与调整将会首先影响人们的偏好，进而对服务外包产业产生相应的资源配置效应。“简政放权、放管结合、优化服务”是中国政府自2013 年以来施行的重要战略方针，是转变政府职能、释放市场活力的重要手段，其中多地的简政放权成就典型，不断发挥“示范效应”，降低行政成本，提升政府效率，使得要素市场扭曲对产业发展的制约程度逐渐减缓（夏后学和谭清美，2017）。此外，在我国服务积极融入全球价值链的背景下，制度质量也能影响该地区参与国际生产分工的体系和价值链嵌入环节（Gereffi 和Lee，2016）。

在承接国际服务外包的激烈竞争中，接包国的制度环境是顺利接包并实现技术创新和技术扩散的关键。对于接包国的制度环境，孔祥荣（2017）认为其同时包含硬环境和软环境，即经济制度、法律制度、产权保护制度、环境制度、政策环境等。

（四）研究评述

综上可知，虽然国内外已有较多文献研究承接离岸服务外包的影响因素，但是以承接地区（国）制度为主要研究对象的数量仍较有限，并且尚无文献从政府效率视角研究承接离岸服务外包的问题，亦没有文献深入地探讨相关影响机制。在实证研究样本方面，采用服务外包示范城市作为样本的文献数量也较为有限，这与服务外包示范城市作为“承接服务外包高地”的地位并不相符。基于此，本文以首批服务外包示范城市为研究对象，探究在高水平开放、深化“放管服”改革的背景下，政府效率是如何影响地区承接离岸服务外包的？影响效果如何？在此基础上提出高质量发展离岸服务外包、促进服务业高水平开放的政策启示。

三、政府效率对承接离岸服务外包的传导机制

（一）简政放权改革对服务外包企业的影响机制

简政放权改革旨在转变政府职能，规范行政审批等行为，提高行政效率。其内在逻辑是一方面强化政府的公共服务职能，另一方面弱化政府对企业微观事务的直接干预，两者均对服务外包企业产生直接影响。从近几年已呈现的改革成效看，确立“五个一律”、公开“三张清单”、下放管理权限、优化金融服务、规范市场秩序等措施均有效倒逼审批效率提升、企业“走出去”便利程度提高和营商环境优化。

（二）政府效率对承接离岸服务外包的正向传导机制

本文从诺斯的制度变迁理论出发，将制度因素纳入到解释服务外包的框架中。与此同时，作为制度的“设计”和“执行”者，政府效率是制度质量的重要外部体现，有效率的政府能最大限度地实现有限资源的优化配置。因此，本文选取政府效率作为制度安排的外化表征形式。政府效率对地区承接离岸服务外包的正向传导机制如下：政府效率提升能通过制度性交易成本降低、制度性保障供给、要素资本支持和要素配置效率提升等路径驱动离岸服务外包产业的发展和外包质量的优化。基于动态比较优势理论，改善要素供给、扩大服务需求是发展服务外包产业的重要前提，而政府效率改善促进要素配置优化和拉动服务需求，有利于承接离岸外包。

（三）政府效率对承接离岸服务外包的抑制与调节传导机制

政府效率对地区承接离岸服务外包的潜在负向抑制传导机制如下：对于服务外包示范城市产生集聚效应的同时，政府效率的提升可能会导致政策对特定企业、特定区域产生过度倾斜，由此引发资源配置扭曲和无效配置。政府效率对承接离岸服务外包的抑制性反馈机制还体现在政府的监管层面，早年政府对服务外包行业监管力度不高，虽然促进了外包规模的快速扩张，但是也随之滋生了信息安全等外包风险，政府效率提升也将促进政府对服务外包监管力度的强化，客观上将抑制部分高风险的外包活动。

此外，政府效率较低可能会影响地区的基础设施建设、产业结构水平、对外开放水平和人力资本积累，降低资源有效配置的效率，进而抑制服务外包产业的快速发展。考虑到影响地区承接离岸服务外包的因素繁多，大多数因素均非孤立地产生影响。调节效应的原理是承接离岸服务外包与政府效率的关系受到第三个变量的影响，地区产业结构高度化、基础设施建设水平、人力资本积累、对外开放水平等都可能会与政府效率协同作用于地区承接离岸服务外包的规模与质量。在自由贸易框架下，公共基础设施优化会显著促进在岸服务外包的发展，同时抑制离岸服务外包发展。政府效率提升的直接外部表现即为公共基础实施和公共品供给的优化，因此，政府效率对离岸服务外包可能受基础设施水平的潜在负面影响。

基于上文中梳理的政府效率对承接离岸服务外包的影响，本文提出如下基本假说：

H：政府效率对地区承接离岸服务外包可能存在非线性的影响。

H1：政府效率对地区承接离岸服务外包受到产业结构水平、人力资源禀赋、基础设施建设与对外开放水平的调节作用。

四、地区政府效率测算：方法与结果

（一）政府效率测算方法简介

本文借鉴陈诗一和张军（2008）等学者基于TFP 分析框架原理的做法，采用DEA-Malmquist 生产率指数方法测算政府效率。使用DEA-Malmquist 指数法进行效率测度的准确性很大程度取决于测算过程中投入和产出指标的选取，因而本文在充分解读政府效率内涵的基础上，构建如下多维度投入与产出指标体系。考虑到不同地区的发展水平具有较大差异，本文在指标选取中充分遵循可比性原则，尽可能选取比例数据或者人均数据。此外，以2009 年为基期对全部数据均作了消胀处理。

本文选取的投入指标如下：城镇财政供养人数占城镇就业人数的比重（I1）、人均财政支出（I2）、教育经费支出比重（I3）、科技经费支出比重（I4）。上述投入指标分别代表政府部门的劳动投入、资本投入和要素投入结构。同时，本文对人均财政支出进行了消胀处理。

本文选取的产出指标如下：人均地区生产总值（O1）、GDP 增长率（O2）、年末存贷款余额占GDP 比重（O3）、高校在校生占年末人口比重（O4）、每万人拥有的医院和卫生机构床位数（O5）、就业率（O6）、第三产业增加值占比（O7）、公共交通客运量（O8）、生活垃圾无害化处理率（O9）。上述产出指标分别代表区域经济增长、金融发展水平、高等教育供给、医疗保障供给、社会稳定程度、产业结构发展、公共服务供给、环境规制水平。上述投入产出数据来源于2010-2020 年《中国城市统计年鉴》《中国科技统计年鉴》等，部分缺失数据采用趋势外推法补全（后同）。

（二）各示范城市政府效率测算结果与特征事实

基于DEA-Malmquist 指数法测算的首批20 个服务外包示范城市（2009-2019 年，剔除大庆）政府效率变化的测算结果的均值，如表1 所示：

表1 各主要服务外包示范城市的政府效率变化指数测算结果

据表1，我们发现2009-2019 年间，我国首批20 个（除大庆外）服务外包示范城市的政府效率变化指数（TFPCH）总体表现出低效率状态和收敛趋势，其中技术效率变化指数（EFFCH）有效率，而技术进步变化指数（TECHCH）则缺乏效率。由此可知，政府效率的增长动力主要来源为技术效率的改善，技术进步的贡献则较为有限，这从侧面反映了在政府部门提质增效方面仍有充分的改革空间。

五、政府效率对承接离岸服务外包影响的研究设计与实证检验

（一）模型设定与数据说明

为检验各地区政府效率对承接离岸服务外包的影响，本文设计的实证研究模型如下：

其中，i 表示除大庆外的20 个我国首批服务外包示范城市，t 表示年份（2010-2019），OSS 表示各地区承接的离岸服务外包的执行额，EFF 表示通过DEA-Malmquist 指数法测算的各地区政府效率变化指数，EFF表示政府效率变化指数的平方项，用于检验政府效率对承接离岸服务外包的非线性影响。Control 表示对承接离岸服务外包可能产生影响的一系列控制变量，控制变量包括地区经济增长水平（GDP）、产业结构高度化水平（IND）、人力资本禀赋（HRQ）、对外开放水平（FDI）、基础设施建设水平（INF）等。μ和μ分别表示地区固定效应与时间固定效应，ε表示随机扰动项。

表2 主要变量的描述性统计结果

（二）回归结果分析

在面板数据模型设定方面，本文首先根据F 检验的结果对混合OLS 模型及固定效应模型进行判断，其次根据Hausman 检验的结果对固定效应模型及随机效应模型作进一步判断。F 检验的结果显示为拒绝混合OLS模型的原假设，故接受固定效应模型；Hausman 检验的结果显示为接受原假设，即选取随机效应模型。本文最终汇报结果以随机效应模型为基础，混合OLS 和固定效应模型结果作为稳健性检验结果亦在表3 中列示。

表3 实证研究回归结果

除此之外，本文之于控制变量对承接离岸服务外包影响的回归结果也基本符合理论预期。产业结构高度（IND）能高度显著促进地区承接离岸服务外包规模，这也反映了服务业越发达、服务经济就越活跃也越有利于离岸服务外包承接规模的扩张。样本地区人力资源禀赋（HRQ）对承接离岸服务外包的影响并不显著，产生这一结果的原因可能在于人力资源禀赋的测算是基于普通高等院校在校生数与地区年末人口数之比，考虑到高校招生和办学规模的限制，这一比例的年度变化趋势并不明显。对外开放水平（FDI）对承接离岸服务外包的影响高度显著，且为正，表明通过扩大对外开放水平亦有利于推动“中国服务”走出去。根据回归结果，当控制其他因素不变，外商直接投资每增长1%，该地区承接的离岸服务外包执行额将平均增长0.5148%。

更进一步，为检验政府效率对承接离岸服务外包的影响是否受到其他因素的调节效应，本文在基准模型的基础上增加了政府效率与产业结构层次系数（IND）、对外开放水平（FDI）、基础设施建设水平（INF）、人力资源禀赋（HRQ）等变量的交互项（INT1-INT4），进一步识别上述变量是否产生了显著的调节效应。

据图1-图4，产业结构高度（IND）、对外开放水平（Ln(FDI)）、人力资源禀赋（HRQ）和基础设施建设（INF）对政府效率之于承接离岸服务外包影响的调节效应均与该变量正向相关。即当产业结构高度、对外开放水平、人力资源禀赋和基础设施建设水平跨越某一临界值时，其产生的调节效应将由负变正，这一结果表明当产业结构高度、对外开放水平、人力资源禀赋和基础设施建设水平不断优化时，其与政府效率对承接离岸服务外包发挥的“协同效应”将被进一步强化。

图1 基于产业结构高度的调节效应示意图

图2 基于对外开放水平的调节效应示意图

（三）稳健性检验与分样本回归

1.替换核心解释变量的稳健性检验

图3 基于人力资源禀赋的调节效应示意图

图4 基于基础设施建设的调节效应示意图

本文采用地方政府的财政自给能力（SFA）和基于DEA-Malmquist 指数法测算的技术进步变化值（TECHCH）作为政府效率的替代指标开展稳健性检验，见表4。财政自给率为地方财政一般预算内收入与一般预算内支出的比值。由于本文使用的政府效率为变化值，因此，对财政自给能力也作类似处理，采用增长率指标。

表4 稳健性检验回归结果

替换核心解释变量的稳健性检验结果显示：当将政府效率变化指数替换为同基于DEA-Malmquist 指数方法测算的分地区政府效率技术进步变化后，其回归结果与政府效率变化指数的结果高度一致。此外，将政府效率变化指数替换为各地区财政自给率后，回归结果也基本保持了一致，仅一次项系数的回归结果不显著，二次项系数的符号与显著性均与前者一致。稳健性检验的结果充分表明：本文的实证检验结果具有高度稳健性，伪回归可能性较低。

2.分样本回归

考虑到我国幅员辽阔，资源禀赋的分布也存在显著的地区差异，我国首批服务外包示范城市也分布在东、中、西部地区。本文在全样本回归结果的基础上进一步开展分样本回归，将样本依据不同产业结构高度化水平（IND）、基础设施建设水平（INF）和人力资源禀赋（HRQ）的中位数值进行划分。此外，本文对地域亦进行了分样本处理，将长三角和珠三角的八个示范城市作为样本组，将其他十二个示范城市作为对照组，回归结果如表5。

表5 分样本回归结果

从表中的分样本回归结果可知，在依据不同资源禀赋水平对服务外包示范城市进行样本区分后，政府效率对承接离岸服务外包的影响仅在部分样本中高度显著。其中在产业结构高度化水平低于中位数的样本示范城市中，政府效率对承接离岸服务外包的“U”型影响显著存在，但在产业结构高度化水平高于中位数的样本中该影响并不显著。类似地，在基础设施水平较高的地区，政府效率对承接离岸服务外包的“U”型影响显著存在，但在基础设施水平较低的地区中不显著。在人力资源禀赋充裕的地区，政府效率对承接离岸服务外包的影响并不显著，反之在人力资源禀赋较匮乏的地区，政府效率的影响则高度显著。这一事实再度验证了政府效率对地区承接离岸服务外包的影响受到地区产业结构水平、基础设施建设以及人力资源禀赋等资源充裕度的影响，在产业结构高度化程度较低、互联网等基础设施建设较好、人力资源禀赋相对匮乏的地区，政府效率对承接离岸服务外包的影响更加显著。

在对地域进行分组回归后，结果表明在经济一体化发展程度较高的长三角和珠三角地区的服务外包示范城市中，政府效率对承接离岸服务外包的非线性影响高度显著，且产业结构高度化水平和对外开放水平对承接离岸服务外包亦有显著的正效应。其他服务外包示范城市的对照组样本回归结果则显示：政府效率对承接离岸服务外包的影响不再显著。这一结果进一步证实了政府效率对地区承接离岸服务外包的影响具有显著的地区异质性。

六、研究结论与政策启示

（一）研究结论

本文研究了政府效率对承接离岸服务外包的影响，主要结论如下：（1）我国服务外包示范城市的政府效率总体表现为效率不高的状态和收敛趋势。（2）基于服务外包示范城市样本的实证检验结果显示，政府效率对地区承接离岸服务外包具有高度显著的“U”型影响，现阶段该影响仍处于“U”型曲线的左侧，表明通过进一步提高政府效率，将影响延伸至“U”型曲线的右侧，将对承接离岸服务外包产生显著正向影响。（3）政府效率对承接离岸服务外包的影响受到地区产业结构高度化水平、基础设施建设水平和人力资源禀赋水平的调节作用，上述因素与政府效率共同对承接离岸服务外包发挥“协同效应”。在此基础上，分样本回归结果进一步揭示在不同资源禀赋的样本中，政府效率对地区承接离岸服务外包的影响具有异质性。

（二）政策启示

为了进一步发挥政府效率对承接离岸服务外包规模的积极效应，推动我国服务业高水平开放和离岸服务外包产业高质量发展，结合研究结论，本文认为要进一步提高服务业开放质量、深化服务业改革、提高承接离岸服务外包的国际竞争力，政府部门可以从如下几方面施力，不断优化服务业营商环境。

1.巩固现有的“简政放权”成果，进一步优化政府效率。深入推进如浙江省“最多跑一次”、佛山市“一门式”等行政改革，降低企业的制度性交易成本，最大限度地减缓政府与企业之间的信息不对称，释放政府效率的外部红利。

2.抓住信息化革命浪潮，强化产业发展、基础设施和人力资源的“协同效应”。政府部门以产业政策为引导，高水平推动“数字中国”建设，同时积极抢滩“5G”市场，优化各地区基础设施建设，最大限度实现“互联互通”。在人才方面坚持“引育并举”，一方面落实引进高技术人才的保障，另一方面培育符合时代趋势的服务外包人才。

3.提高服务外包层次，优化服务外包结构，大力发展高附加值和个性化服务外包，走出服务外包的“低端锁定”困境。现阶段，服务外包的低端发展现象依然没有得到显著改善，尤其在高附加值服务外包和知识流程外包领域我国整体竞争力较弱。政府部门应当进一步完善承接高层次服务外包的鼓励政策措施，搭建服务外包合作交流平台，培育具有国际竞争力的服务外包企业。

4.充分考虑各地区发展差异，推动地区协调发展。现阶段服务外包示范城市“一城独大”的特征明显，其辐射效应仍有较大提升空间。因此，政府部门应积极引导示范城市从“政策洼地”走向“创新高地”，推广服务外包示范城市中“模范试点”的先进经验，充分发挥其示范效应和邻域辐射效应。此外，出台产业协同发展政策，探索制度一体化和普惠化，降低区域内部的制度壁垒，真正实现“以点带面，全面开花”的服务外包产业发展新格局。