山东沿黄地区新型城镇化布局调整优化研究

2022-03-29丁爱芳刘晓声史卫东

泰山学院学报 2022年2期

丁爱芳，刘晓声，史卫东

(1．山东省城乡规划设计研究院有限公司，山东济南250013;2．艾尔伯塔大学理学院，加拿大埃德蒙顿T6G 2R3;3．泰山学院旅游学院，山东泰安271021)

随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，山东半岛城市群作为黄河流域的龙头，其重要性进一步凸显。(1)赵田．黄河流域城镇化水平时空演变及影响因素研究[D]．济南:山东建筑大学，2021．通过开展山东沿黄地区新型城镇化布局和发展研究，高质量推动山东沿黄地区新型城镇化建设，有利于充分发挥山东半岛城市群龙头作用，加强与京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、中原城市群等国家战略相融合，搭起南北动能双向传导的“桥梁”，服务“一带一路”建设;有利于整合提升黄河流域文化资源，激发山东沿黄地区发展活力，深化与沿黄省区文化交流、旅游合作，打造世界文明交流互鉴高地。

从统筹城乡发展角度看，开展山东沿黄地区新型城镇化布局和发展研究，有利于优化区域人口和经济空间结构，激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力(2)郭东杰．新中国70 年:户籍制度变迁、人口流动与城乡一体化[J]．浙江社会科学，2019(10) :75 -84 +158 -159．，更好地优化城镇体系格局，促进区域协调发展;有利于强化区域城市间分工协作，加快完善快速交通体系，提升中心城市能级，引领带动山东中西部地区崛起。从区域一体化发展治理角度看，开展山东沿黄地区新型城镇化布局和发展研究，有利于探索形成以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域一体化发展的新模式，有利于探索区域高质量发展的新路径，提升城乡居民生活水平和质量，为推进区域治理体系和治理能力现代化积累经验。

一、山东沿黄地区新型城镇化布局现状与问题

本文研究的山东沿黄地区是指山东省行政区划范围内的菏泽市、济宁市、泰安市、聊城市、济南市、德州市、淄博市、滨州市、东营市等9 个设区城市，区域总面积为8．4 万平方公里，2020 年常住人口4956．97 万人。

(一) 人口总量大，增速快，但人口流出严重

根据第七次人口普查数据，2020 年山东沿黄地区常住人口占全省的48．77%，相比第六次人口普查增加了369．89 万人，年均增长率为0．78%，略高于全省平均水平(0．58%) 。2020 年沿黄地区户籍人口5141．48 万人，占全省的50．54%，年均增长率均0．92%，高于全省平均水平( 0．65%) 。山东沿黄地区2020 年净流出人口为184．51 万人，人口流出较为严重。

(二) 经济总量大、水平高，区内差异显著

2006 -2020 年，山东沿黄地区GDP 由11220．13 亿元增长至31769．92 亿元，年均增长率为7．7%，略低于山东省平均水平(8．9%) 。2006 -2020 年山东省沿黄地区国内生产总值变动情况如图1 所示。2020 年山东沿黄地区三次产业结构为8．2:39．4:52．5，三产比重在黄河流域中较高，山东沿黄地区第三产业总值达16673．11 亿元，为沿黄九省最高。山东沿黄地区区域经济发展差异显著，既有发展水平名列全省前列的济南、东营、淄博等市，也有在发展水平亟待提高的菏泽、聊城等市。

图1 2006 -2020 年山东省沿黄地区国内生产总值变动图

(三) 城镇数量多、基础好，城镇化水平超出流域均值

2020 年，黄河流域常住人口共2．86 亿人，其中山东沿黄地区常住人口占整个流域的17．36%;流域城镇化率为59．2%，山东沿黄地区城镇化率为60．19%，略高于黄河流域平均水平，低于全省和全国平均水平(分别为63．05%和63．89%)。山东沿黄地区拥有1 个I 型大城市，4 个II 型大城市，5 个中等城市，15 个I 型小城市，34 个II 型小城市，657 个建制镇，大中小城镇总量大。2020 年黄河流域分省区城市化水平与人均国民生产总值情况见图2 所示。选择哪些城镇重点发展，如何发展是未来城镇格局优化面临的挑战。

图2 2020 年黄河流域分省区城市化水平与人均国民生产总值

(四) 区域城镇联系较弱，协调发展机制有待健全

从区域格局上看，沿黄地区北有京津冀协同发展区，南连长三角一体化发展区，西靠中原城市群，均为国家战略区域，内部各城市根据自身区位和发展特点，形成了德州、滨州、东营对接京津冀，聊城对接冀中南、中原城市群和京津冀，菏泽对接中原城市群等多向分散联系的空间格局，对核心城市济南的腹地形成挤压的态势，格局示意图见图3。虽然黄河流域生态保护和高质量发展也上升为国家战略，但“生态”打头、“保护”是主旋律，“高质量”也隐含了流域发展面临的困境和转型的方向，同时由于黄河不具有通航功能，整个流域难以像长江流域一样构建起完整的经济区，不能促进区域内城镇之间建立密切经济联系和一体化发展，造成中心城市发展腹地扩张受限的窘境。

图3 山东省沿黄地区与周边都市圈(群)空间格局示意图

当前山东沿黄地区各地市发展依然是各自为政。在经济发展方面存在产业分工雷同、创新协作不足等问题;在重大基础设施建设上，对流域内水利设施、重大交通线路选址等方面缺乏统筹协调，特别是基于经济联系构建的基础设施网络比较缺乏;在生态保护与环境治理方面，受条块分割影响，流域统筹性的重大修复工程和生态补偿机制等仍然欠缺;在组织运作方面，区域性高端对话、合作与争端解决机制有待完善。

二、山东沿黄地区新型城镇化布局调整优化目标

对于山东沿黄地区，应该强调核心城市济南的龙头作用，构建多中心专业分工明确的城市群发展模式。从“要素投资驱动”走向“创新驱动”，由传统的以制造业为主体向以知识服务为主体的产业结构转型，强化现代服务业功能(3)李伟，蒋媛媛．从制造中心到科创中心[M]．上海:上海社会科学出版社，2018．。以蓝绿生态网络为基底，构建多中心、专业化互补的城镇格局，既有明确的分工又有日益密切的合作网络。形成快捷的交通体系，建立多层次、快慢结合、便捷的公共交通系统。

在以人为本、生态优先的原则下，围绕提高基本公共服务保障能力和均等化水平，提升人民群众的获得感和幸福感，重点培育现代城市;围绕生态保护和修复，开展流域生态保护和修复工程、污染综合治理工程，保护好城镇发展的本底条件(4)张梦露．习近平总书记城市规划建设相关论述研究[D]．北京:北京交通大学，2020．。山东沿黄地区新型城镇化布局优化着眼于新型城镇化高质量发展、城镇化协同发展格局构建和空间一体化发展机制的建立，通过“扬起龙头、弘扬特色、区域协调、融合发展”，实现以下三个目标:

(1) 新旧动能转换，培育现代产业体系，培育高质量发展引擎。大力发展循环经济和低碳经济，建立高效生态产业体系，创新能力与创业活力竞相迸发，农业基础更加稳固，因地制宜优化产业结构和布局，成为黄河流域高质量发展的重要增长极。

(2) 壮大中心城市，优化城镇空间格局。构建多中心、专业化互补的城镇格局，大中小城市和小城镇协调发展，中心城市济南的辐射带动作用更加突出，县城对新型城镇化的支撑作用更加明显，以更加开放的姿态融入区域发展格局。

(3) 建立区域协调机制，提升区域治理效能。充分发挥各地比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，建立城市间多层次、多形式的沟通合作机制，区域协同机制走向成熟，基本实现社会治理体系和治理能力现代化。

三、山东沿黄地区新型城镇化布局优化的策略

(一) 构建多层次、网络化的城镇化空间格局

山东沿黄地区新型城镇化布局应聚焦做强中心城市，强化生态通道建设，构建多层次、网络化的城镇空间格局。城镇发展层面，聚焦区域中心城市，提升中心城市的带动辐射作用。依托现有大中城市，加快都市圈、都市区的发展。择优培育有特色、有发展潜力的中小城镇，打造带动沿线地区发展的新生增长极;合理加强沿线地区上下游的联系通道改造升级，科学规划新建区域性交通通道，注重跨河通道建设，提高沿线地区城镇间交通联系通达度，强化彼此间的功能联系。生态保护层面，要严格保护沿黄地区的河湖水系、重要山体、耕林草地、湿地滩涂等生态资源和历史文化资源，保护好区域重要的生态空间。

综上考虑，山东沿黄地区城镇发展须强化与周边地区的对接合作，突出创新驱动与绿色发展，构建“一圈、两区、一廊道”的空间发展格局( 见图4) ，实现济南都市圈、东滨三角洲、济菏都市区整体的高质量发展。

图4 山东省沿黄“一圈、两区、一廊道”空间格局示意图

“一圈”是济南都市圈，强化都市圈引领作用，以同城化为方向，做优做强特色主导产业，加快济南都市圈基础设施和公共服务设施的建设，强化与郑州都市圈、洛阳都市圈联动协作，提升服务水平，带动沿黄地区经济发展;“两区”是指济( 南) 菏( 泽) 、东( 营) 滨( 州) 都市区，济菏都市区发挥文化资源优势，提升产业基础能力和产业链水平，重点加强与河南商丘、濮阳的合作;东滨都市区加强与河北、天津的协作，成为黄河流域出海的重要门户、面向环渤海扩大辐射能力的重要战略支点;“一廊道”是黄河生态保护廊，坚持以自然恢复为主，实行最严格的生态环境保护制度，谋划实施一批重大生态保护修复工程，保护黄河下游生态空间，全面提升黄河自然生态系统稳定性和生态服务功能。(5)济南市黄河流域生态保护和高质量发规划[N]．济南日报，2021 -10 -21(01) ．

(二) 调整优化新型城镇化布局的着力点

壮大核心城市，强化省会引领作用。突出强化济南的核心地位，借助新旧动能转换综合试验区、中国( 山东) 自由贸易试验区、黄河流域生态保护和高质量发展三大国家战略交汇叠加的历史性机遇，建设黄河流域国家中心城市。济南肩负着更大的区域职责，济南的城市空间也将跳出原有的空间尺度，迈入北跨黄河、南拥泰山的新格局。将济淄泰都市区( 含齐河、邹平) 作为沿黄九市发展的统领之核、动力之源和创新之基，提升省会城市首位度。

推动大中小城市协调发展。区域城镇协同发展的目标是实现共同、互赢、可持续的发展，而实现这一目标的重要机制是构建统一高效的现代市场和空间治理体系，根据城镇集聚辐射影响能力，构建区域中心、县市域中心、新生小城市三级城镇体系。重点推进东营、滨州、聊( 城) 茌( 平) 东( 阿) 、济( 宁) 兖( 州) 邹( 城) 曲( 阜) 嘉( 祥) 、菏泽、德州都市区的同城化发展，发挥对周边区县的辐射带动作用。按照极化中心城市、择优培育新生小城市和重点镇的原则，引导城镇有序发展。

四、山东沿黄地区新型城镇化布局优化保障机制

(一) 构建区域协同合作机制

以“一带一路”建设为统领，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，推进陆海内外联动、东西双向开放，在促进形成国内国际双循环新发展格局中发挥更大作用(6)门洪华．推动中国对外开放进入新时代——党的十八大以来中国对外开放战略的总结与前沿[J]．社会科学，2019(1) :3 -13．。加强与中原城市群一体化发展，推动沿黄地区高质量发展，打造黄河流域生态保护和高质量发展龙头，全面对接融入京津冀、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家区域发展战略，实现借势发展、联动发展、共同发展。加强黄河流域省际之间的协同合作，建立上下游城市间多层次、多形式的沟通合作机制，加快推动鲁豫对接融合，促进山东半岛城市群和中原城市群一体化发展，完善流域内相关省市政府协商合作机制，构建流域基础设施体系。

(二) 健全要素资源供给整合机制

健全“要素跟着项目走”保障机制，以提升政府投资效能为核心，推动投资主体多元化，统筹用地、用海、用能，推动高端人力资源有效流动和优化配置。争取开展资源要素市场化改革国家综合试点，搭建国家级资源要素市场化交易平台。推进建设用地供给向集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的都市区核心区域适当倾斜。探索突破农民城乡双重占地问题，整合乡村居民点布局，以重点镇、中心村为依托，提高乡村人口和产业的整体聚集水平。