“脱编”背景下高校教师司法救济的现状、问题及原因探究——基于160起民事诉讼案件的分析

张金丹，覃红霞

（厦门大学教育研究院，福建 厦门 361005）

一、研究背景与研究方法

（一）研究背景

2016年，人力资源和社会保障部明确表示“将研究制定高校不纳入编制管理后的人事管理衔接办法，高校将实行全员合同聘任制”。随着政策的下沉与延伸，多地政府响应中央政府号召，完善合同聘任制高校教师的相应制度，如江西省①、北京市②、山西省③等省市。

法律是形成聘用关系的前提[1]。法律救济是国家以立法形式矫正侵权行为的法律补救[2-3]，主要包括行政救济、司法救济和其它方式[4]。其中，司法救济作为法律救济的最后一道防线，能最大限度地保护主体权益，维护司法公正。在高校教师脱离事业编制的背景下，一方面放管服改革推动高校自主权的发展，高校教师救济愈发重要[5-6]；另一方面事业编制改革影响深、范围广、难度大，各地做法不尽相同，有的流于形式，有的矛盾迭出，需要进一步完善司法救济。因此，探究“脱编”背景下高校教师司法救济的现状，发现问题，剖析其原因，成为新时代高校人事改革与中国特色社会主义法治体系建设的重要课题。

（二）研究方法

本文通过案例分类统计与个案分析，对高校教师诉讼案件进行研判，探究高校教师脱离编制背景下的司法救济情况。通过中国裁判文书网，选取2012 年1月1 日—2021 年6 月30 日为时间跨度（检索日期2021年7 月5 日）④，以“高校&教师”⑤为关键词进行全文检索，检索到行政案件裁判文书297份、民事案件裁判文书1415份。进一步分析发现，行政案件主要为高校教师与行政部门之间的纠纷，因此，可以设想高校与教师产生的纠纷较难进入行政诉讼。这与行政诉讼受审范围有关[7-10]。因此，以民事案件为主要分析对象，剔除不相关案件，共得到160 份文书样本（一审87 件，二审78 件，再审5 件）。案件涵盖全国26 个省、市、自治区、直辖市、特别行政区，争议焦点包括聘任、住房福利等，在样本上具有一定的代表性，由此构成了研究的主要分析来源。

二、“脱编”背景下高校教师司法救济现状

（一）案件数量呈现不断上升趋势

2012 年至2021 年间高校教师民事案件分别为1起、5 起、8 起、15 起、10 起、20 起、23 起、41 起、30 起、7起。排除2020 年、2021 年案件未完全上载这一因素，可以发现近年来高校教师民事诉讼案件数量总体上呈现不断上升趋势。

（二）案件地域分布与省市高校数量部分关联

以高校所在省市对案件进行地域划分，发现现有高校教师民事诉讼案件多分布于高校聚集省市（安徽、山东、江苏、广东）。但两者并非存在必然联系，如河南、湖南等省市高校数量众多，但高校教师民事案件较少。可见，案件地域分布与省市高校数量具有部分关联性，但其他影响因素还有待进一步厘清。

（三）案件争议类型复杂多样

以《劳动争议调解仲裁法》[11]《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》[12]等法律为参考谱系，将案件大致争议分为以下六个类型：（1）因确认关系发生的争议（共4 起，占比2.5%）；（2）因工作规章发生的争议（共 12 起，占比7.5%）；（3）法律、法规规定的其他争议（共13 起，占比8.13%）；（4）因报酬、工伤医疗费、经济补偿等发生的争议（共20 起，占比12.5%）；（5）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议（共37 起，占比23.13%）；（6）因订立、履行、变更、解除和终止合同发生的争议（共74 起，占比46.25%）。可见，随着人事制度改革的推进，因确认或解除聘任关系而产生的劳动人事纠纷成为案件主流类型。

值得注意的是，高校人事改革中出现了高校教师集资房归属、劳动派遣制教师薪资等新型纠纷，并且高校教师纠纷呈现明显的牵连和竞合态势：高校辞退教师或将引发教师工作时间认定困难、福利待遇争议等连锁纠纷，如（2014）宁民三终字第48 号案件；职业培训纠纷、劳动报酬纠纷等也会诱发教师的离职行为，如（2015）乐民终字第1059号案件。

（四）案件判决情况多为高校胜诉

160 起高校教师民事诉讼案件中，有94 起判定为高校胜诉，39 起判定为双方部分胜诉，26 起判定为教师胜诉，教师撤诉案件1 起。高校胜诉的案件集中于因除名、辞退等产生的人事纠纷，而教师胜诉的案件则集中于因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同产生的合同纠纷。

（五）案件适用法律范围广泛

案件的适用法律范围广泛（见表1）。其中，《民事诉讼法》最常作为结论性裁判依据，《劳动合同法》《事业单位人事管理条例》的适用频次较多。

表1 高校教师民事案件适用法律表⑥

三、“脱编”背景下高校教师司法救济存在的问题

同案同等对待是法律公正性、一致性的逻辑要求。法学界对“同案”的界定主要分为“案情+争议焦点类似”[13-14]、“依靠主观判断”[14]、“关键性事实 +争议焦点+规范目的类似”[15]、“构成要件类似”[16]和“其他判定方式”[17-18]。根据案件情况，本文的“同案”主要指“案情+争议焦点类似”，案情类似指案件情况和教师用工方式相似，争议焦点类似则指争议的问题类似。从同案公平的角度来看，“脱编”背景下高校教师司法救济存在以下几点问题：

（一）司法救济之初：同案不同受，救济范围模糊

目前共有55例案件未进入法院或劳动人事仲裁委员会受理渠道，占比高达34.38%。劳动仲裁委员会或法院不予受理的情况主要有四种：（1）劳动仲裁委员会或法院认为高校属于事业单位，与在编教师产生的问题属于人事争议，根据《最高人民法院关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》“人民法院审理的是事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘任合同所发生的争议”，予以驳回，如（2013）石民初字第494号案件；（2）劳动仲裁委员会或法院认为教师与高校产生的争议属于院校内部管理范畴，根据《高等教育法》“高校职称评审行为、教学设置等由高校自主决定”，不予受理，如（2015）沪二中民三（民）终字第436号案件；（3）争议纠纷的类型未在受审法规条款中表明，劳动仲裁委员会或法院采取回避态度；（4）部分教师出于对高校的信任，未签署续聘合同，劳动仲裁委员会或法院否认未签署合同教师的劳动者身份，不予受理案件。

然而，通过对案件样本进一步研判，发现部分法院对上述情况予以受理。如（2018）桂10民终1913号案件，教师因辞职与高校产生违约金冲突，即使法院认为“教师按事业编制人员办理入编手续，因此本案争议为人事争议”，仍旧予以受理；再如（2015）浙舟民终字第421号案件，高校与聘任制教师就考核标准发生争议，部分法院认为这属于高校自主管理范畴，不予受理，而浙江地方法院却予以受理。由此可见，高校教师争议纠纷的受案范围十分模糊，不同法院对类似案件的受理存在差异。

（二）司法救济之中：同案不同法，适用法律不同

160 起司法救济案件中上诉率较高（二审案件占比48.75%，再审案件占比3.16%），其中很大程度上是由于同案不同法。

同案不同法主要表现在两方面：一是同一类型案件适用不同法律。如（2019）黑0204 民初1161 号案件和（2021）皖06 民终562 号案件，两者均属于因聘用关系解除引发的争议，但前者采用《劳动法》等劳动法规作为研判标准，而后者则认为“争议在于聘用合同解除问题，应当优先适用《事业单位人事管理条例》，而非《劳动合同法》”。二是同一案件经由二审或再审后改用其他法律（此类案件共11起）。如（2018）黑06民终280号案件，一审法院采用《中华人民共和国劳动法》，而二审法院则认为在处理人事争议时，应首先适用人事条例的相关规定，故改用《事业单位人事管理条例》。可见，法院对同一类型或者同一案件的适用法律不同。

（三）司法救济之终：同案不同判，救济结果不一

高校教师司法救济案件中，出现了同案不同判的问题。如在（2018）陕0802 民初 3416 号案件中，教师声称未入编，因此与用人单位之间存在的是事实劳动关系，而法院则鉴于公立高校是国家事业单位，故判定当事人之间形成的是人事关系而非劳动关系。但在（2020）皖01 民终7523 号案件中，法院却认为非事业编制教师与高校形成的是劳动关系。

目前主要存在几种相互矛盾的判断：（1）高校与聘用制教师之间产生的纠纷究竟是劳动争议还是人事争议？（2）在编教师解除人事关系是否符合法定解除条件？（3）非在编教师跳槽后，原高校分配的住房是属于原高校还是教师个人？（4）非在编教师被解雇，如何合理维权？这些问题因法官意志、地方政策差异等产生不同的结果。同案同判是现代法治的基础，也是司法追求的重要目标[19]，但是目前高校教师民事案件的判断标准并不统一。

四、“脱编”背景下造成高校教师司法救济问题的原因

良法是善治的前提[20]，法律的抽象是造成转型阶段高校教师司法救济问题的重要原因。而制度作为一种行为准则[21]，推动了管理结构的转变。现行法律的不完善与新制度的持续推进在高校场域中发生耦合作用，放大了高校教师司法救济的不足。

（一）现行法律的不完善导致救济不畅

1.高校教师法律身份解释混乱

每一种法律关系的“中心”应该是当事人[22]。法律身份是基于法律赋予而形成的法律关系主体的社会归属及其地位[23]。法律身份决定法律适用。当前，高校教师职业身份正逐步与传统的行政角色脱钩，新型身份亟待法律确认，但模糊的法律属性却导致高校教师缺乏明确的身份识别符号，不同法律对高校教师的法律身份界定有所不同（见表2）。

表2 高校教师法律属性界定表

通过对法规的研读可以发现，高校教师法律身份未与中小学教师（公职人员）相区分，其身份属性是不明确甚至是冲突的：既趋向于大陆法系定义的“公务雇员（Public Employee）”（《刑法》），又带有英美法系“学校雇员（School Employee）”的部分属性（《人事争议处理规定》《劳动合同法》）；既具有行政管理的公法特征（《教师法》《人事争议处理规定》《刑法》），又渲染着因劳动契约而产生的私法色彩（《劳动合同法》）。

我国高校教师身份的模糊边界未得到法律的明确分野，反而出现了一定的语义重叠与冲突，法律身份存有语义、逻辑上的歧义。高校教师究竟是自由人、劳动人，还是事业人？返聘教师、临时聘用制教师、人事代理制教师是否属于同一法律身份（公职人员或劳动者）？可以说，高校教师模糊不清的法律身份是导致高校教师司法救济问题的重要因素之一。

2.高校教师法律权利保障滞后

高校教师法律权利保障的滞后是造成高校教师司法救济难的又一原因。通常而言，高校教师的权利由公民权利和职业权利构成[24]。公民权利是高校教师作为社会政治团体成员所具备的权利[25]，包括经济福利等[26]。而教师的职业权利则是与学术、教学、科研等内容有关的权利，体现了教师职业的特殊性[27]。

中国高校教师的法律权利由多部法律构成。在公民权利方面，《宪法》规定了高校教师作为公民享有休息权、退休保障权、科学研究权等，《劳动法》规定了高校教师作为劳动者享有择业权、提请争议处理权、工会参与权等；而在职业权利方面，《教师法》规定了高校教师的教育教学权、科学研究交流权、获取报酬权、建议权、进修培训权等，《高等教育法》规定了高校教师的民主管理和监督权等。

虽然我国颁布了多部法律明确高校教师的合法权利，但与合同聘任制配套的法律法规并未成熟完善。2009 年版的《教师法》就提出“由国务院教育行政部门规定教师聘任制的步骤办法”。然而，十余年过去了，系统的规定仍未付诸实践。这直接导致我国聘任制高校教师法律权利的“悬浮化”“不接地气”，主要表现在三方面：一是取消编制后，高校教师的社会地位和福利待遇都可能面临着被动消解的风险[28]，但关于高校教师享有过渡房、养老保险的权利却缺乏法律明示；二是高校教师独有的职称评定权、考核权、学术自由权散见于不同位阶的法律条文中，未得到成文法规的系统归总；三是在高校教师流动日益频繁的当下，与教师流动有关的补充条款并不明晰，一定程度上背离了取消事业编制的初衷。

由于高校教师法律权利保障的滞后，加之权力具有天然的膨胀特性[29]，因此，高校在人事治理中难免侧重自身利益，存在僭越教师权利之嫌。高校教师为捧住“饭碗”不得不压缩自身利益，权利“被矮化”。

3.高校教师司法救济存有盲点

由于事业编制对教师权利具有“强保障”的功能，因此制度之间的功能传递使得司法救济自身发展相对“迟缓”。这直接导致高校教师司法救济程序、范围、机构等存有盲点。

一是司法救济程序存有盲点。虽然《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》《事业单位人事管理条例》等对高校教师的申诉、复议、诉讼等方面作出了简要的规定，但是高校教师司法救济制度依然存在着部分程序规范的缺失[5，30-31]，部分教师表示不了解司法救济程序。二是司法救济范围存有盲点。现有的司法救济体系侧重高校教师人身权、财产权等，但未将调岗、转岗等侵害教师权利的行为纳入救济范围。三是司法救济机构存有盲点。目前，未有一部法律明确指定受审高校教师劳动人事争议的机构，导致司法救济执行不畅。

司法救济本身是一种抵抗性力量，起着安全通道和反馈调节的作用。过于原则抽象的司法救济条文难以实现法律的调节功能[32]。司法救济的不完善，违背了补救权益人的立法本意。

（二）新制度的持续推进催生矛盾频发

1.高校教师聘任方式多元化

在计划的事业编制时代，由政府分配编制名额。高校自行招收教师的权利式微，教师辞退权被剥夺[33]。高校教师聘任形成行政命令式的单一缔结模式。

事业编制的撤出暗喻着政府将由行政主导渐趋移位至参与性指导，学术与市场融合而成的学术劳动力市场将更具活力。这客观上会促进高校教师聘任方式的多元化。在现有的拐点阶段，高校教师聘任方式已然呈现新旧交叠、按岗、按劳、按人力价值的过渡性特征，主要表现为：计划录用制、聘任制、合同制、劳务派遣制同存，正式用工、非正式用工并行，互聘、连聘、兼聘、返聘等补充聘任方式多轨发展等。雅思贝尔斯（Karl Jaspers）认为，“应该由学术成果的数量和质量决定一个新人应不应该当选”[34]。可以预见的是，随着“脱编”政策的进一步落实，高校将以教师“学术能力”为核心创造或移植多种新型聘任方式，如2015 年上海交通大学推行的“准—长聘”教职制度⑦、2019 年华南理工大学建立的具有本校特色的“预聘—长聘”制度⑧。而高校教师聘任方式的多元化必将增加人事摩擦，带来更多的争议问题。

2.高校与教师的目标离斥化

事业编制时期，“单位人”取得的成绩荣誉与所属组织的地位声望是密切捆绑的，教师的学术劳动、日常生活与高校的组织结构、学术发展等紧密互嵌。因此，为保持自身利益的长足稳定，高校与教师往往将对方的发展纳入考虑范围，即高校与教师往往出于共赢博弈、互利合作的目的履行劳动内容、保障劳动权益。

而脱离编制后，高校教师从“铁饭碗”转至“流动岗”，依赖单位的程度大大降低。高校与教师之间高契合的利益格局被分化撕裂。相比于事业编制时期的高黏合性，高校与教师的目标交集将渐趋减少；高校教师职业目标从依托高校的外源性发展转为侧重自身学术能力提高的内生性发展，而高校则希冀教师在约定的工作时间内持续性地高产出，将院校竞争转嫁为教师绩效压力。高校与教师目标离斥的矛盾将逐渐显露。在利益的驱动下，高校教师“捞一把就走”的非正常退出行为将不断增多，高校也会不断拔高教师劳动绩效要求。这些都成为“脱编”后高校与教师之间新的矛盾激发点。

3.高校教师劳动过程动荡化

在事业编制的体制庇护下，高校教师呈现明显的“终身聘用”特色，人为堆砌的“制度围墙”成为横亘于教师与其他高校之间的壁垒。高校教师往往遵循“助教—讲师—副教授—教授”的晋升路径，为同一高校付出长达几十年的学术劳动。在长期履职年限的维稳作用下，高校教师劳动过程极具稳定性。

高校教师脱离编制后，固化的身份管理模式被打破，市场因素杂糅渗透于高校教师“脱编”后的职业安排中，不稳定、不确定因素激增，冲击高校教师劳动过程的稳定性和规制性。一方面，高校教师在频繁的工作变更中享受不到编制改革的制度红利，职业忠诚度下降；另一方面，随着改革的不断深入，高校人才选拔制度、考评制度将对高校教师的工作强度、工作质量、工作时间提出更高的要求，人才竞岗愈发激烈。为了走进体制、争取有限的晋升名额，失去编制保障的教师（尤其是“青椒教师”）需要长期面临严苛的工作考核和沉重的精神压力，付出更多的“隐形时间”，高校难免沦为过度劳动的“重灾区”。在工作与生活的双重高压下，易产生高校教师违约、高校不满教师劳动效益等冲突。事业编制人才供给链的制度性断裂使得“商品性”人才竞争、“价格式”待遇挖人、“经济导向型”人才流动等成为高校打造高质量师资队伍的速成型路径，这将进一步加大东西部教育资源的差距。

五、新时代高校教师司法救济的完善

造成高校教师司法救济问题的根源在于现有法律无法有效化解制度转型带来的纠纷。因此，必须将高校教师司法救济镶嵌于脱离编制的背景下，结合《教师法》修订等时代契机，从多方面完善平衡校师博弈的高校教师司法救济。

（一）价值引领：坚持以法治思维稳步推进法律完善

《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》强调“以法治思维和法治方式健全师生权益保护救济机制”[35]。目前，高校教师脱离事业编制已是大势所趋，“脱编”造成的人事管理阵痛在改革中后期难以完全规避，救助型、法治型的高校教师治理模式是事业编制改革的有效保障。

同时，教育部明确表示需要稳步推进事业编制改革[36]。考虑到法律的合理接榫，完善高校教师司法救济的进程应是细致、周密、平稳的，需要构建与新型高校教师聘用方式相匹配的渐进性、临时性劳动人事争议分流机制，促进改革政策的“软着陆”。

（二）身份定位：明确高校教师“公私兼顾的特殊劳动者”法律标识

高校教师法律地位是构建我国高等教育法律体系重要的一环[37]，也是高校教师进行司法救济的身份立足。从高校教师职业特征与当前司法救济实践来看，需要建构兼顾公益性、私益性、行政性，以契约合同为主流的法律身份认证，即高校教师属于“兼具公私法益的特殊劳动者”。

一来，“公私兼顾的特殊劳动者”法律身份符合时代趋势。“脱编”时代，高校教师实行劳动合同制，干部身份逐渐淡化，特殊劳动者的身份愈发彰显，高校教师的意思自治和择业自由也削弱了人事隶属色彩。但值得注意的是，由于高校的公益二类事业单位性质与高校教师的重要战略地位，高校教师的学术专属性、教育公务性并未褪去。因此，明确“公私兼顾的特殊劳动者”这一法律身份，有利于新时代高校教师进行司法救济。

二来，“公私兼顾的特殊劳动者”法律身份符合司法平等。这种新型身份认证不仅能实现高校教师从纵向的身份隶属转为横向的角色平等，还原高校教师作为适格劳动者应有的法律身份，也能在保证公务性的前提下促进高校教师司法救济由权力本位向权利本位转变。

三来，“公私兼顾的特殊劳动者”法律身份符合高校教师职业特点。一方面，高校教师是以学术知识进行营生的劳动者；另一方面，教育的公益性等又决定了高校教师有别于传统的劳动雇员，高校教师劳动具有创造性、复杂性。因此，加上“特殊”这一特定前缀能直观地反映高校教师职业特性。

综上，需要在《教师法》《高校教师职称评审监管暂行办法》等制度中补充说明高校教师区别于中小学教师的特殊法律身份，以便高校教师进行司法救济时拥有明确的法律身份。

（三）权利保障：完善高校教师权利和司法救济范围

相较于编制管理，聘用合同具有弱强制性。面对制度更迭形势下劳动矛盾的走高趋势，法律权利的保障能在一定程度上消解取消编制的后续问题。

一是完善高校教师权利体系。将职称评定权、考核权等分散于不同法律的权利归总于《教师法》中，减少高校教师司法救济中的试错成本，按照既定的制度设计思路完善高校教师退出编制机制。

二是明确高校教师司法救济范围。面对高校教师纠纷的复杂态势，亟须明确高校教师房屋归属、配偶安置、子女入学等权益，并明确处理此类纠纷的方式，逐步解决高校教师“起诉难”的问题，表达对当事人正当利益的尊重，限制法官个人意志的恣意。

三是填补人事代理制、劳动派遣制、返聘制等用工形式教师的权利空缺。此类教师的工作内容、学术时间与在编教师相差不大，且伴随着时代的发展，此类教师数量将不断增加。《教师法》《劳动法》需要保障新型用工形式教师的权利义务。

（四）程序公平：构建流程完善的高校教师司法救济程序

高校教师司法救济不能仅靠法律权利的修改补充，司法救济程序应配套跟进，确保高校教师诉讼的过程性公平。

一是确保高校教师司法救济程序的标准性。通过指导性案例的发布明确各环节的机构、人员构成、责任与职责及不服处理结果的后续程序等，形成上下有序的实质性程序保护，确保司法救济程序审慎公平。

二是明确“校内申诉委员会/校内纠纷调解委员会—劳动人事仲裁委员会—人民法院”的救济程序。在《教师法》中指明高校教师进行救济的程序，以公平救济程序的有效衔接促进高校或教师接受救济结果。

三是形成民主参与的司法救济程序监督机制。司法救济程序公开能有效防止案件处理的忽意不当。受审之初，委员会或法院对高校和教师公布受理流程和受审机构，明确受审情况；审理之中，委员会或法院将阶段性处理结果告知高校和教师，确保信息的传达；审理之后，地方法院根据案件情况在官方网站发布可公开的案件，实现高校教师司法救济程序的社会群体监督性与纠正性。

注释

①2018 年10 月江西出台《关于在全省高校建立岗位动态管理机制的指导意见》。

②2019 年2 月北京市人力资源和社会保障局发布《北京市高等学校教师职务聘任管理办法》。

③2020 年6 月山西省人力资源和社会保障厅发布《关于深化高等院校、科研院所、公立医院人事管理改革有关事项的通知》。

④中国裁判文书网收录的高校教师案件最早可追溯至2010年，但检索发现2010 年、2011 年的案件与高校教师纠纷无关，因此，设定2012年1月1日为时间起点。

⑤高校指普通高等学校，教师则指《教师法》（2009 年修订）中“履行教育教学职责的专业人员”。

⑥为全面细致地研究高校教师司法救济现状，本文不仅收集了裁判文书中的结论性裁判依据，也归总了案件的引用法律。

⑦上海交通大学规定学校不再续聘未通过6年准聘期考核的新入职教师。

⑧华南理工大学通过设置“预聘”岗位，形成教师队伍良性流动机制，把更优秀、更具潜力的青年人才选留下来，推动教师队伍不断提升活力；对获得“长聘”岗位的教师，建立适当的考核激励机制，促使教师长聘后仍能保持动力、持续发展。