把好知产关 打好强国仗

刘晓春 汤佳

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央做出战略部署，从建设知识产权强国的高度来推进知识产权工作。2015年国务院发布《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，强调“加快知识产权强国建设”，2016年至2020年，国务院知识产权战略实施工作部际联席会议办公室连续五年制定年度《深入实施国家知识产权战略加快建设知识产权强国推进计划》，进一步稳固推进了国家知识产权战略下知识产权强国建设的政策落地。

2021年9月22日，中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》），是新时代知识产权强国建设的纲领性文件，顶层设计的强大政策驱动力，将建设支撑国际一流法治环境的知识产权保护体系，对全面实现数字化转型升级具有重要意义。

《纲要》的总体考虑是，回应新技术、新经济、新形势对知识产权制度变革提出的挑战，加快推进知识产权改革发展，深化知识产权领域改革顶层设计，解决知识产权领域突出问题，进一步完善知识产权体制机制，协调好政府与市场、国内与国际，以及知识产权数量与质量、需求与供给的联动关系，全面提升我国知识产权综合实力，大力激发全社会创新活力，建设中国特色、世界水平的知识产权强国。

三大特点：层次高、措施实、内容新

《纲要》的指导思想可以归纳为“把握两个原则，完成两个任务，达到两个目标”。两个原则即“加强知识产权保护是完善产权保护制度最重要的内容”和“加强知识产权保护是提高国家经济竞争力最大的激励”，两个任务即“打通知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条”以及“更大力度加强知识产权保护国际合作”，两个目标即“建设制度完善、保护严格、运行高效、服务便捷、文化自觉、开放共赢的知识产权强国”和“建设创新型国家和社会主义现代化强国”。

《纲要》明确提出知识产权强国建设的发展阶段和发展目标。对我国未来15年的知识产权强国建设方向、重点任务进行了宏观部署。将知识产权强国的发展目标分为两个阶段，第一步，即到2025年，预期性目标为，专利密集型产业增加值占GDP比重达到13%，版权产业增加值占GDP比重达到7.5%，知识产权使用费年进出口总额达到3500亿元。第二步，即到2035年，我国知识产权综合竞争力跻身世界前列，中国特色、世界水平的知识产权强国基本建成。这一目标与十九大报告提出全面建设社会主义现代化国家的战略布局相一致，即，到2035年，我国基本实现社会主义现代化，经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型國家前列，国家文化软实力显著增强。可以看出，在国家战略层面，知识产权强国建设的重要性在于，其是实现社会主义现代化和创新型国家的重要内容和坚实保障。

《纲要》有三个突出特点。一是层次高。《纲要》以中共中央和国务院的名义发布，将知识产权强国建设的战略布局上升到新的高度。2020年11月，中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习时，习近平总书记指出“我们必须从国家战略高度和进入新发展阶段要求出发，全面加强知识产权保护工作”，此后多次强调知识产权保护的重要性，这反映了党中央对知识产权保护的密切关注和坚定决心。二是措施实。《纲领》坚持问题导向和需求导向相结合，重在解决实际问题，主要呼应发展需求，每一条政策措施都实实在在，含金量很高，具有很强的指向性和可操作性。三是内容新。文件通篇体现出一个“新”字。面对新形势新要求，在总结以往经验的基础上形成一系列理念和新论断，提出了一系列新任务、新举措，体现出很强的改革创新意识。

《纲要》内容亮点：前瞻布局、逐步体系化、不断完善

在知识产权制度设计上，《纲要》从保护范围、行政保护、司法保护、滥用规制等方面提出了发展的战略方向。

1.扩大知识产权的保护范围

《纲要》提出了“依法及时推动知识产权法律法规立改废释，适时扩大保护客体范围”。具体而言，扩大保护范围的路径体现在：（1）对于传统的保护客体，《纲要》在2008年《国家知识产权战略纲要》的基础上提出了要及时修改植物新品种保护条例，探索制定地理标志、外观设计等专门法律法规，完善集成电路布图设计法规等；（2）对于新领域、新业态下可能产生的新客体，《纲要》提出了加快研究人工智能产出物、基因技术、算法、商业方法、数据等新兴领域知识产权保护的问题。从著作权领域来看，2020年《著作权法》第三次修改中将“作品”的类型由封闭式改为开放式，某种意义上也可以看作是应对该趋势的前瞻性布局之一。

2.强化知识产权的行政保护

《纲要》要求我国知识产权的行政保护逐渐形成体系化。2008年提出的战略重点为“发挥司法保护知识产权的主导作用”，行政执法更多的是辅助与配合的作用。2021年《纲要》则提出“健全便捷高效、严格公正、公开透明的行政保护体系”，对于行政保护的规划非常具体，包括：（1）依法科学配置行政部门的调查权、处罚权和强制权；（2）建立统一的执法标准、证据规则和案例指导制度；（3）发挥专利纠纷行政裁决制度作用，加大行政裁决执行力度；（4）探索知识产权纠纷行政调解协议司法确认制度。按照战略布局的要求，未来我国知识产权行政机关将在高效便捷处理违法行为和侵权纠纷、分担司法保护压力等方面逐步发挥更大的作用，这同时也对行政执法人员专业化、职业化的水平提出了更高的期待和要求。

3.升级知识产权的司法保护

《国家知识产权战略纲要》出台后的10余年间，我国知识产权司法保护水平发展飞速，建设了专门的知识产权法院和知识产权法庭，审判组织进一步健全，案件审理数量上也大幅提升，根据《2020年最高人民法院工作报告》，我国已是“审理知识产权案件尤其是专利案件最多的国家，也是审理周期最短的国家之一”。此次《纲要》对知识产权的司法保护提出了更高的目标，即“健全公正高效、管辖科学、权界清晰、系统完备的司法保护体制”，具体可以体现在：（1）在审判程序方面，要研究建立健全符合知识产权审判规律的特别程序法律制度，推进民事、刑事、行政案件“三合一”审判机制改革；（2）在法律适用方面，要求统一知识产权司法裁判标准和法律适用，同时《纲要》还重点提出了要加强知识产权的刑事保护，如完善犯罪侦查工作制度，配套制定知识产权犯罪案件立案追诉标准等。

目前可以观察到的是，《纲要》对司法保护的战略部署在实践中正在逐步落实。例如，在裁判标准方面，2021年3月《最高人民法院关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》实施，统一了《商标法》《反不正当竞争法》等法律规定中惩罚性赔偿构成要件的解释，这与《纲要》要求的“做好专门法律法规之间的衔接”相契合；在刑事保护方面，2020年9月最高检与公安部联合发布《最高人民检察院、公安部关于修改商业秘密刑事案件立案追诉标准的决定》，进一步加大了知识产权刑事司法保护的力度……这些与《纲要》配套的司法动向、法律动态值得密切关注。

4.完善知识产权滥用行为的规制

《纲要》特别提出，要“完善规制知识产权滥用行为的法律制度以及与知识产权相关的反垄断、反不正当竞争等领域立法”，这是2008年制定《国家知识产权战略纲要》时极少涉及的内容。可以看出，进入新的阶段，我国从“是否保护知识产权”问题进入到了“如何保护知识产权”问题的新思考。

推动创新不可忽视的两架马车

创新作为知识产权制度最为重要的战略目标之一，除了强化知识产权保护之外，还需要处理好保护和规制滥用、防范垄断之间的关系，通过市场驱动和政府政策共同推动培育创新环境。

1.“公平竞争”和“知识产权保护”

“公平竞争”和“知识产权保护”同为国家战略层面的重要理念。2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，提出“加强和改进反垄断与反不正当竞争执法”。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会会议更是明确“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施”，还同时强调“保护产权和知识产权”。在这一背景下，《纲要》出台后，有必要去正确理解“严格保护知识产权”与“规制知识产权滥用和垄断”的关系。

对于知识产权的保护而言，知识产权是法律允许的“有限垄断”，严格保护知识产权的政策导向并不会因为反垄断的要求而有所减弱。正如2019年国务院印发的《关于知识产权领域的反垄断指南》中所指出的，分析经营者是否滥用知识产权排除、限制竞争的基本原则是：“不因经营者拥有知识产权而推定其在相关市场具有市场支配地位”。换言之，知识产权领域的反垄断仍遵循《反垄断法》的基本分析框架。在《纲要》出台后，知识产权保护范围依法扩大、损害赔偿力度加大成为趋势，随着具体制度的落地，侵犯知识产权的成本将会大幅增加，而“反垄断”的竞争政策并不能成为知识产权侵权行为的挡箭牌。

《纲要》所要求的“完善规制知识产权滥用行为的法律制度”不仅指反垄断、反不正当竞争等领域的法律制度，还包括知识产权专门法律内置的诸多“禁止权利滥用”机制，如《商标法》2019年修正后增加了禁止不以使用為目的的恶意注册申请、《专利法》2020年修正后增加了不得滥用专利权损害公共利益或者他人合法权益的规定。在知识产权专门法中，禁止权利滥用的原则已基本确定，未来还需要更多可操作性的制度设计去界定和规制知识产权滥用行为。

2.市场驱动和政策推动创新

创新决定着一国经济未来的发展潜力与前景，因此，如何实现创新驱动发展是世界各国均着力应对并尝试解决的重要问题。而知识产权和政府创新政策无疑是推动创新不可忽视，也是最常被提起的两架马车。

知识产权和政府政策在创新过程中的关系和作用实质上类似于市场经济中“无形之手”和“有形之手”的关系，若要实现创新，任何一方均不可偏废，需要明确和把握两者之间的界限。过弱的知识产权保护不利于激励创新，过强的知识产权保护反而可能会阻碍创新。政府的创新政策更是只有在市场激励创新失灵的情况下有限度并且科学地实施，才能起到积极的效果。中国未来的创新之路，需要在知识产权保护基础上的市场驱动和政策推动创新的政府主导之间把握精妙的平衡，方能在创新发展的道路上稳步前行。

在科技实践中突出知识产权强国建设导向

知识产权本质上是民事主体的私权利，知识产权制度“作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律”也处在不断的变动发展之中。《纲要》的出台从国家发展的角度将这一“私权利”上升到了国家战略的高度，这体现了知识产权作为国家发展战略性资源和国际竞争力核心要素的重大作用。建设知识产权强国是实现我国经济发展方式转变的重要保障，也是我国实现大国崛起的必经之路，从战略的高度充分认识建设知识产权强国的深刻内涵，在科技实践中突出知识产权强国建设导向对于国家经济社会发展全局具有重要意义。

（作者单位：中国社会科学院大学互联网法治研究中心）