关于我国国家公园社会责任履行困境及内容确定的思考

曹 颖，贾卫国

(南京林业大学 经济管理学院，南京 210037)

1 问题的提出

自2015年以来，我国陆续建立了10个国家公园体制试点，探索建立以生态保护为主，具有国家代表性和全民公益性的特殊区域。经过五年多的努力，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林和武夷山等第一批国家公园正式设立。

从目前我国国家公园建设情况来看，各个国家公园在生态保护和修复、协调矛盾冲突、完善管理体制等方面取得一定的成效。首先，生态环境的保护和修复是国家公园的工作重心，自试点以来，各国家公园都进行了一系列的生态保护活动。通过开展生态廊道建设、清山清套行动、执法监督行动、巡护监测工作、有害生物防控等行动，在保护野生动植物、打击非法偷盗行为、修复生态环境等方面取得显著成效；同时，积极开展自然资源本底调查，完善监测体系，提高自然资源监管力度。其次，在社区方面，国家公园通过实施生态补偿、特许经营等手段保障周边社区居民的生产生活不受影响；通过对农牧民开展技能培训、提供巡护岗位来提高社区居民就业水平；还有国家公园投入专项资金对园区范围内的社区环境进行整治提升。在管理体制方面，各国家公园经过探索，基本建立分级管理的国家公园管理机构，还与当地政府划分事权，明确责任，完善协调管理机制，共同推进国家公园生态保护工作。最后，国家公园引导企业参与国家公园建设，为相关工作人员提供人身意外伤害险；各国家公园还开展了各式各样的自然教育活动，例如巡护员竞技赛、志愿者训练营、青少年科普教育活动等，充分发挥国家公园的自然教育功能，同时积极地与国家政府部门、社会团体、科研机构等进行合作交流。

虽然国家公园试点任务进展都较为顺利，但国家公园在我国尚处于起步阶段，未设立国家公园的试点仍需要继续推进设立工作，已正式设立的国家公园也需要进一步探索发展道路。国家公园兼具生态保护、教育、科研、游憩等功能，承担着多方面的社会责任。明确国家公园应履行社会责任的内容，可以使国家公园的建设更加高效有序，对国家公园的可持续发展具有重要意义。随着社会责任观念的普及，公众对企业和非企业组织的社会责任的关注也越来越多。与资源环境密切相关的林业产业一向备受社会关注，企业应主动制定其社会责任战略，提高披露水平[1]。社会责任作为公司商业战略的组成部分，可以通过利益相关者关系来分析俄罗斯林业企业的社会责任，考察社会责任的演变过程[2]。美国建立国家公园以应对物种入侵、栖息地破坏、气候变暖等威胁生态系统的外部因素，在管理中考虑了公众参与[3]。发展可持续的自然旅游是芬兰国家公园的管理目标之一，可以帮助解决自然保护与旅游发展之间的冲突[4]。在我国国家公园试点建设过程中，资金投入的有限性增加了国家公园管理的难度，理顺资金的来源渠道、合理分配资金支出是建设工作有效进行的必要保障[5]。国家公园打造生态旅游业需要企业的参与，作为特许经营者为其提供资金支持和就业培训等，在国家公园的管理中属于重要利益相关者[6]。在入园过程中，由于野生动物、自然天气等不确定性因素带来的威胁，保障游客、科研人员、工作人员等群体的人身安全是国家公园风险管理工作的重点[7]。国家公园还有必要对于社区居民给予一定的补偿和扶持，可以通过建立学校、修缮道路、改善医疗条件等措施实现收益分配的普惠性[8]。此外，志愿者群体也为国家公园建设贡献了力量，国家公园应当提供完善的选拔培训体系，保障志愿者权益[9]。

综上，虽然国内外学者在对国家公园的管理机制、法律法规、社区协调、游憩管理等方面进行研究时，也涉及到国家公园的社会责任内容，但仅是某一方面的社会责任，尚未有研究针对国家公园应履行社会责任的内容以及履行社会责任的现实困境，进行全面具体的探讨。因此，本文对国家公园社会责任内容展开研究。首先阐述目前我国国家公园履行社会责任所面临的困境，然后选择合适的社会责任标准进行综合借鉴，结合我国国家公园建设目标，形成社会责任框架，从环境责任、社区责任、政府责任、其他主体责任四个方面确定国家公园应履行社会责任的内容，并对国家公园履行社会责任提出保障措施，为国家公园更好地履行社会责任提供建议，同时丰富国家公园社会责任的相关研究。

2 我国国家公园履行社会责任的困境

随着社会责任领域的迅速发展，从经济、制度、道德等角度来看国家公园都有必要认真履行其承担的社会责任，从而实现可持续发展。但要有效地履行社会责任，国家公园仍然面临着一些困境。

2.1 缺少具有行业针对性的社会责任指南作为行动指导

目前国内外的社会责任标准大多是普适性标准，虽然也有根据行业类型发布，但尚未涉及国家公园领域。考虑到国家公园的特殊性，通用的社会责任标准对其履行社会责任虽然有一定的指导意义，但帮助有限。例如，一般企业在履行对政府的责任时需要做到依法纳税，而国家公园作为行政事业单位，不从事盈利性活动，不用缴税。此外，我国国家公园的利益相关者众多，社会责任范围较广，例如在三江源国家公园的生态环境治理中，当地农牧民、全国各地志愿者以及公益组织都积极参与，开展野生动物保护、清理垃圾、生态环境监测等活动，为三江源的环境治理做出重要贡献。针对这部分人群，国家公园也需要履行相应责任，缺乏有针对性的社会责任指南可能导致国家公园对社会责任的理解和履行无法充分考虑所有群体的需求，进一步影响国家公园的建设工作。

2.2 缺乏充足的资源作为履行社会责任的支撑

履行社会责任需要投入充足的资金和人力资源，但在短期内可能无法带来明显的经济效益，资金限制可能导致一些社会责任无法履行到位。国家公园的主要资金来源是财政拨款，主要用于负担员工工资、建设管理、生态补偿等支出，对于资金的需求较大。例如，钱江源和武夷山国家公园存在的土地权属复杂问题，要解决国家公园生态保护需要与林农生产经营之间的矛盾，可以采用赎买、租赁、置换等方式管理集体林地，但这些方式需要大量资金或持续的资金来源作为支撑，仅依靠财政资金，压力较大。国家公园的其他资金渠道包括门票、特许经营收入、慈善捐赠等，这些在短期内也难以形成大规模的经济增长，例如，三江源国家公园由于地理位置的限制，远离消费人群，导致其相关产品无法开拓市场。此外，国家公园内的工作人员有很多来自周边社区，文化教育水平有限，在履行一些专业性较强的社会责任工作时缺乏技术和经验，会阻碍社会责任活动的开展。

2.3 缺乏完善的激励和监督机制作为履行社会责任的动力

目前在促进国家公园履行社会责任方面的激励机制还未完善。国家公园履行一些社会责任的支出可能与其回报不成正比，从而影响国家公园承担社会责任的积极性，因此需要有效的激励制度来提高国家公园履行社会责任的动力。同时，缺乏多方监督也会导致国家公园履行社会责任的动力不足。目前，在国家公园的发展规划中，政府占据主导地位，其他外部利益相关者的参与程度还不高，由于信息披露的局限性，利益相关者无法全面及时地了解国家公园的具体情况，从而无法真正发挥监督的权力。例如，从目前的资金保障机制来看，仅武夷山、钱江源、三江源三家国家公园管理局明确公布了财政预算，其余国家公园未有公开说明，而这种信息的不对称有可能导致社会责任履行的懈怠以及违法违规行为。

3 我国国家公园社会责任内容确定的标准选择

想要提高国家公园社会责任的履行水平，首先需要明确其应履行的社会责任内容。随着经济全球化的加深，为了促进组织更好地进行社会责任活动，许多社会责任标准应运而生。选择合适的社会责任标准作为依据，可以更加全面精准地确定我国国家公园应履行社会责任的内容。

3.1 国内外社会责任标准

国际上被使用较多的社会责任标准包括GRI标准、ISO26000等。全球报告倡议组织在2016年发布了最新的GRI标准，包括普遍标准和特定议题标准，特定议题中包括经济、环境和社会三大类别。该标准主要是为各类组织编制报告提供参考[10]。ISO26000是由国际标准化组织聚集了来自不同国家、不同领域的专家和各界代表一起参与制定，一共包括七大核心主题：组织治理、人权、劳工实践、环境、公平运行实践、消费者问题、社区参与和发展。该标准的主要是为各类组织履行社会责任提供一个框架性指南，以便更好地进行社会责任实践工作[11]。

在国内，不同的主体也根据中国国情制定了各类社会责任标准。一些行业机构针对本行业的特点编写了相应的社会责任指南。中央和地方政府也出台了许多社会责任规范，例如深圳证券交易所最早发布的《上市公司社会责任指引》，这些准则大多只覆盖到社会责任的某一方面，或只适用于上市公司、国有企业。中国标准化研究院结合国情对ISO26000相关内容进行删改，编制了BG/T36000—2015《社会责任指南》这一国家标准，该标准适用于所有类型的组织，主要是对社会责任概念、如何履行社会责任以及履行哪些社会责任提供指导性意见。

3.2 我国国家公园社会责任确定标准的选择

由于国家公园的特殊性，现有的社会责任标准无法完全契合国家公园社会责任的范围，需要对一些通用标准进行有选择地借鉴、综合，才能更好地为国家公园确定社会责任内容提供指导。

在全球化进程加快的形势下，社会责任标准的选择应当符合国际趋势。在社会责任领域，GRI标准的发展要早于国内，在2000年发布第一版之后，根据多方意见不断进行修改优化，才确定了最终版本。我国国家公园建设虽然一直秉持着遵循自身国情和文化特征的原则，但这并不意味着自我封闭，了解学习国际上的先进理念和技术可以帮助国家公园与国际接轨。GRI标准在国际上得到普遍认可，被众多国家广泛使用，具有较大影响力。我国国家公园在社会责任方面的建设处于探索阶段，GRI标准积累的丰富经验可以帮助国家公园跟上国际发展步伐，因此选择该标准中作为确定我国国家公园社会责任内容的依据之一。

在选择社会责任标准时，还需要能够体现我国国家公园建设特点和目标。我国国家公园的建设以生态保护为首要任务，同时进行合理地资源利用，促进人与自然的和谐发展，因此国家公园社会责任的重心主要在环境和社区上。在环境责任方面，一般企业主要关注节约资源、减少污染，但国家公园的主要目标是保护生态系统的原真性和完整性，所以国家公园的环境责任要重点关注对生物多样性和自然栖息地的恢复。BG/T36000—2015《社会责任指南》对环境责任给出了全面明确的界定，基本体现了国家公园应履行社会责任的内容。此外，该指南按照利益相关方的不同，对社区以及其他群体的责任也进行了具体细分，更易于国家公园的理解和借鉴。因此，该社会责任指南也可以为国家公园社会责任内容的确立提供指导。

综上，本文选择GRI标准和BG/T36000—2015《社会责任指南》作为确立国家公园社会责任的依据，综合两个标准并结合国家公园的实际情况，确定国家公园应履行社会责任的框架和内容。

4 我国国家公园应履行社会责任框架确定

我国国家公园应履行的社会责任以及侧重点不同于一般企业组织，其社会责任框架的确定应当以国家公园的建立目标为核心，体现国家公园的建设特点。

图1 国家公园社会责任框架图

《建立国家公园体制总体方案》明确了国家公园的定位是以自然生态系统原真性和完整性保护为首要功能。所以国家公园的首要责任就是环境责任。国家公园既要承担保护和修复生态系统的责任，还要确保其经营活动不对环境造成伤害。其次，国家公园对社区的责任也需要重点关注，2019年6月发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提到要探索全民共享机制，推行参与式社区管理。受国家公园的决策和活动影响最大的群体就是国家公园范围内及周边的社区，许多社区的发展比较落后，国家公园有责任帮助促进社区在经济、文化、教育等各方面的发展。再次，政府作为国家公园建设的主导者，国家公园应履行在管理体制、政府协作和资金管理等方面的责任，努力提高管理效率，实现政府的治理目标。最后，国家公园的建设理念是坚持全民共享，对公众低收费、使公众受教育、鼓励公众参与，对于员工、志愿者、游客、科研团体、特许经营者等群体，满足这些主体的期望也是促进国家公园顺利建设的重要保障，国家公园应当积极履行相应责任。

综上，我国国家公园应履行社会责任的框架包括四大主题，分别是：环境责任、社区责任、政府责任和其他主体责任。

4.1 环境责任

由于一些不合理的人为活动和自然环境威胁，我国建立国家公园来保护生态系统的完整性和原真性，国家公园的环境责任主要包括：合理利用资源、恢复自然栖息地、提高生物多样性等。

要实现资源的可持续利用，并不是一昧地对国家公园内的生态资源实行统一的严格保护。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提到要实行差别化管控。国家公园可以设置核心保护区、一般控制区等不同功能分区实行差异化利用和保护。在核心保护区实行最严格的保护，禁止生产经营活动；在一般控制区，可以在生态系统承载能力范围内开展科研教育、观光旅游、特许经营等活动，将可再生资源的耗用速度控制在恢复速度内，从而实现资源的可持续利用。对于自然栖息地的破坏和生物多样性的减少问题，究其原因，一方面是受过度放牧、过度开垦等人类活动的影响，对此国家公园需要对草地、湖泊、湿地等资源进行严格管理，通过围栏封育等措施逐步提升生态功能，还要严厉打击盗伐盗猎等违法行为；另一方面是由于火灾、外来物种入侵等人为或自然灾害，对此国家公园可以通过建立监测巡护、风险评估、风险预警等防范措施及时掌握环境的动态变化，实施相应措施保护动植物及栖息地[12]。

4.2 社区责任

国家公园对生态资源的保护限制了社区经济发展，协调生态保护与社区发展之间的矛盾有利于推动国家公园的建设工作。《建立国家公园体制总体方案》中强调要构建社区协调发展制度，建立社区共管、生态补偿等机制，国家公园对社区的社会责任包括：鼓励社区参与、促进就业、提供教育培训、文化保护和产业发展等。

首先，国家公园在进行重大决策时，应保障社区居民的知情权，鼓励社区不同群体通过电话、网络等多种渠道充分地表达自身的想法和需求，共同制定相关策略。其次，由于国家公园对自然资源利用的严格管制限制了放牧、种植等传统生产方式，导致社区居民收入减少，对此国家公园可以为居民提供新的就业岗位来改善他们的收入水平，例如为社区居民提供生态管护岗位、要求相关企业尽可能使用当地劳动力、授予居民住宿、餐饮等特许经营权。让社区居民作为管理者、保护者参与到国家公园建设中，既可以解决居民的就业问题，同时可以利用他们的丰富经验更好地进行生态保护。再次，要改善社区居民的收入情况，除了提供相关岗位，还需要对其进行教育和技能培训。一些国家公园存在社区居民总体教育水平偏低的现象，国家公园有责任帮助居民消除获得教育的障碍，组织职业技能培训，提升当地文化水平和就业能力。最后，社区的传统文化具有珍稀性和独特性，居民由于能力有限无法将文化变现，国家公园可以帮助居民通过手工业、旅游业等产业将本土文化商品化，既可以实现多元化的产业发展又可以保护传统文化的传承，但同时也要注意防止过度商业化对传统文化造成的伤害[13]。

4.3 政府责任

我国国家公园体制建设是一种全新的探索，政府为其提供政策指导和资金支持，关注的是国家公园总体治理目标的实现。国家公园管理部门作为国家公园建设的直接管理者，应当积极承担起完善管理体制、提高协作配合、加强资金管理等方面的责任，努力满足政府的利益诉求。

首先，完善的管理体制是国家公园建设顺利进行的制度保障。目前国家公园已建立统一分级的管理体制，取得积极进展，但仍然存在一些职能交错、一园多制的问题，在跨区域统筹协调机制方面有待进一步改善。通过完善管理机制可以提高国家公园的管理效率，为履行社会责任提供良好的内部环境，从而实现政府在经济、环境、社会方面的目标。其次，国家公园应当遵循中央政府的指导和规范进行建设工作，以国家公园的治理目标为核心，认真落实中央政府的各项部署。此外，国家公园的日常管理与地方政府联系更多，应与地方政府明确各自职责，提高配合程度，在保护生态环境的基础上，带动区域经济发展，增加地方财政收入。最后，国家公园的资金主要来源于政府财政拨款，门票收入、特许经营收入和社会捐赠等只占较小比例。各国家公园试点发布的条例中都提到建立以财政投入为主，社会共同参与的资金筹措保障机制，所以国家公园应不断拓展资金来源渠道，缓解政府财政压力，同时要对不同来源的资金进行统筹规划，对其支出、用途、成果等进行严格监督和评估，预防出现欺诈腐败行为[14]。

4.4 其他主体责任

国家公园的利益相关者众多，除上述社会责任外，还应承担起对其他主体的责任。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提出建立志愿者服务体系，激励企业、社会组织和个人参与自然保护地建设。从利益相关者的角度可以将国家公园应履行的责任概括为员工责任、访客责任和特许经营者责任。

国家公园的员工既包括正式职工，也包括志愿者。对于这一群体，国家公园有责任为其提供公平的工作条件和相关激励制度，还要对他们在工作时的安全负责，提供必要的防护设备，进行充分的培训；此外，国家公园还应当为员工和志愿者提供技能培训等机会，提升他们的发展能力。

国家公园的访客主要有游客和科研人员。对于游客，国家公园应履行在提供高质量服务、保障游客人身安全、保护个人信息、及时处理游客投诉等方面的责任；对于入园进行考察调研的科研人员，国家公园要积极协助其工作，同时对相关活动进行监督，防止对生态环境造成破坏。

国家公园的特许经营者主要是旅游企业以及一些社区居民。国家公园应当完善特许经营制度，遵循公平的竞争程序挑选合适的受许人，设定合理的征收标准[15]；还要在技术、政策上为特许经营者提供支持，同时对特许经营项目进行严格管理监督，防止过度开发。

5 促进国家公园履行社会责任的保障措施

5.1 编制国家公园社会责任指南，帮助确定社会责任范围

为了实现国家公园的可持续发展，可以考虑组织国家公园和社会责任领域的专家学者，针对国家公园专门编制一套社会责任指南，用于确定社会责任范围和内容，指导国家公园更好地进行社会责任活动。还可以让利益相关方的代表一起参与到社会责任相关议题的讨论中，充分表达不同群体的利益诉求，从而更加全面精准地确定国家公园应履行社会责任的内容。

5.2 拓宽国家公园筹资渠道，培养技术人才

国家公园的运营管理不能过分依赖财政拨款，应当努力通过多元化渠道来增加国家公园收入。可以完善特许经营制度，鼓励更多投资企业参与到国家公园非资源消耗性的经营项目中，企业的丰富经验和投资可以帮助更快地实现产业经济增长。还可以加大宣传力度，鼓励社会捐赠。履行社会责任除了需要经济基础，还需要人才作为支撑，国家公园可以与科研院校合作，加强人才队伍建设，引进相关技术人才，定期对员工进行技能培训，提高他们的专业能力。

5.3 完善激励和监督机制，调动履行社会责任的积极性

应当强化对国家公园开展的社会责任活动的绩效评估，若社会责任履行情况良好，可以对其进行适当的激励措施，例如通过社交媒体公开宣传、在政策上予以优惠扶持等，健全的激励机制可以充分调动国家公园继续履行社会责任的积极性。同时，建立完善的监督机制可以有效减少对社会责任不作为的情况。一方面，政府要加强监督，对违反社会责任的行为进行处罚、督促改进；另一方面，要加强社会监督，通过强化信息披露制度，引导公众参与到对国家公园履行社会责任情况的监督中。