目标·任务·行动——《“十四五”全国档案事业发展规划》档案数据能力建设分析

吴雁平 刘永

摘  要：为落实《“十四五”全国档案事业发展规划》中数据工作要求，推动档案数据能力建设，本文采用文本分析方法，从《规划》中出现的14处“数据”入手，对《规划》中涉及数据的4方面目标、7项任务、14个行动分层逐个进行梳理分析。档案数据工作就是档案数据化与数据档案化，其核心是档案数据能力建设。数据已经成为大数据环境下档案的三大来源之一，档案数据能力建设的实质是数据信息价值判断、保存、运用能力提升，制订数据档案法规是促进档案数据工作健康发展的重要保障。

关键词：档案事业发展规划;档案数据能力建设;目标任务;任务分层;大数据环境;档案信息

Abstract： In order to implement the data work requirements in the ‘National Archives Development Plan in the 14th Five Year Plan’ and promote the construction of archives data capacity， this paper uses the text analysis method to sort out and analyze the 4 objectives， 7 tasks and 14 actions related to the data in the plan one by one from the 14 "data" in the plan. Archival data work is archival data and data archival， and its core is the construction of archival data capacity. Data has become one of the three major sources of archives in the big data environment. The essence of archives data capacity-building is to improve the value judgment， preservation and application ability of data information. Formulating data archives laws and regulations is an important guarantee to promote the healthy development of archives data work.

Keywords： Archives development planning; Capacity building of archival data; Target task; Task stratification; Big data environment; Archive information

數据是任何以电子或者其他方式对信息的记录。[1]档案数据是数据的子集。既指档案中的数据，也指归档的数据。档案数据工作有两个指向：一个是档案数据化，将档案信息以数据的方式存贮使用;另一个是数据档案化，将数据信息以档案的方式限制使用。[2]

档案数据工作，因其“涉及面广，既相对独立，又与其他方面档案工作相互交织[3]”，自“十五”期间首次列入全国档案事业发展规划起，一直是全国档案事业发展规划中的内容。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）在部署重点任务时，关于档案数据工作的任务“有些是融入有关工作中，有些是单独表述，即使独立表述的部分有些也是原则性的。”[4]为更好地理解和把握“十四五”期间档案数据工作的重点内容，有必要对“十四五”时期档案数据工作的目标、指标、行动进行梳理。

1 总体印象

《规划》内容十分丰富，通过与《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《“十三五”规划》）在颁布主体、任务层级、重心重点、体量占比4方面比较，有助于我们从整体上了解《规划》。

1.1 颁布主体。2021年6月10日，中办国办印发《规划》）与国家档案局颁布《“十三五”规划》明显不同。中办、国办印发《规划》，更具权威性和指导意义，[5]具有规范性文件的性质，对《规划》的落实，有着更权威的规制作用。

1.2 任务层级与内容。《规划》共分发展环境、总体要求、主要任务、保障措施4个部分。围绕档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设、档案信息化建设、档案科技创新、档案人才培养、档案对外交流合作8个方面，提出了26项主要任务和7项重点工程。[6]《规划》全文出现“数据”14处，全部集中在第三部分（主要任务）。

依据任务的具体程度，可以分为宏观目标层、微观任务层、执行行动层三层指标。各层级指标梳理归纳见表1。

1.3 重心重点。与《“十三五”规划》所提“制定档案数据开放计划”“优先推动与民生保障服务相关的档案数据开放”“建立档案数据安全管理制度”[7]偏重档案利用体系、档案安全体系方面的目标不同，《规划》聚焦档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案信息化建设、档案科技创新4个方面的目标。

1.4 体量占比。从《规划》与数据相关内容的体量占比看，表1所列14项行动级任务，涉及档案治理体系建设、档案资源体系建设、档案信息化建设、档案科技创新4个目标层指标，占到了全部8个目标层指标的一半。涉及加强重点领域档案工作监管、创新档案业务监督指导方式、加强档案资源质量管控、完善档案信息化发展保障机制、加强电子文件归档和电子档案移交接收、加速数字档案馆（室）建设、加大重点科研任务攻关力度7项任务层指标，占比26.92%，超过全部26项任务层指标的四分之一。涉及新时代新成就国家记忆工程专栏（任务层指标），约占全部7个重点项目（专栏）的15%。与《“十三五”规划》相比，体量占比有所增加。体量占比的增加，本身就表明数据在档案事业、档案工作中的地位、作用不断上升，处于较快、较好的发展上升期。

2 任务梳理

“十四五”期间档案数据工作的具体任务内容，我们可以从涉及数据的治理体系、资源体系、档案信息化和科技创新4个目标层指标切入，分层梳理。

2.1 助力治理体系建设，提升治理效能。全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能，是《规划》8个目标层指标的首个，共有5项任务层指标，与数据相关的有2项，分别是第4项加强重点领域档案工作监管和第5项创新档案业务监督指导方式。占指标性任务项的40%。

2.1.1 围绕创新驱动发展，推动协同管理。《规划》在加强重点领域档案工作监管指标任务上提出了“四个围绕”的行动层指标，既围绕促进区域协调发展、围绕乡村振兴战略、即围绕创新驱动发展战略、围绕国防建设。数据工作的行动层指标是“围绕创新驱动发展战略，强化财政资金支持科研项目档案工作监管，大力推动科学数据与科研档案协同管理”。[8]

所谓协同，就是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。[9]“科学数据与科研档案协同管理”应当理解为，确保包含科研信息的“科學数据”和同样包含科研信息的科研档案，一样“处于有效保护和合法利用的状态”。[10]通俗地讲，就是“科学数据”的档案化，“科研档案”的数据化。

2.1.2 完善专业档案管理体制，强化监督指导。《规划》在创新档案业务监督指导方式指标任务上，对各项业务全流程、综合档案馆、机关、所属单位、部门档案馆、档案主管部门与行业主管部门、企业等不同主体，在体制、机制、方法、手段上有多项行动层指标。档案数据工作的行动层指标是“完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，强化各类专业文件材料、电子数据归档监督指导”。[11]明确了数据管理是档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制，明确了档案主管部门与行业主管部门对电子数据归档具有监督指导权，明确了电子数据归档与各类专业文件材料归档相同。即“数据”和“文件材料”同为“档案”的来源，在概念上同为“档案”的属概念。

2.2 融入档案资源体系，参与记录社会发展进程。深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程，是《规划》8个目标层指标第2个，共有4项任务层指标，与数据相关的有1项，第7项加强档案资源质量管控。占指标性任务项的25%，四分之一。

在统筹档案专题数据库建设方面，《规划》在加强档案资源质量管控指标任务上有7个行动指标，一是强调各门类档案集中统一管理。二是强力推行“三合一”制度，规范建档，提高归档文件质量。三是深化档案检索工具编制，提升内容管理水平。四是统筹档案专题数据库建设。五是推进产权变动档案处置。六是规范基层民生档案管理，服务和支撑基层社会治理。七是定期开展保管到期档案鉴定。

档案数据工作的行动层指标是“统筹重大历史事件、重大活动、突发事件应对活动等档案专题数据库建设”。[12]

在这个目标任务中，有一项重点工程（任务层指标）——新时代新成就国家记忆工程须在五年内完成。其中的专题目录和数据库建设，归属于行动级任务。是基于馆藏的档案数据化过程。在经过从“十一五”至“十三五”馆藏全宗目录数据库、卷内文件目录数据库、全文数据库建设的基础上，“普遍开展专题档案目录建设，推动重点地区、重点单位建设专题档案数据库，建设国家级专题档案记忆库”。[13]

2.3 纳入国家战略，强化数据归档。加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化，是《规划》8个目标层指标的第5个，共有4项任务层指标，与数据相关的有第16项完善档案信息化发展保障机制、第17项加强电子文件归档和电子档案移交接收、第18项加速数字档案馆（室）建设3项，占指标性任务项的75%，四分之三。

2.3.1 纳入国家大数据战略，数据归口档案馆管理。在完善档案信息化发展保障机制指标任务中，档案数据工作的行动层指标是“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略，在国家相关政策和重大举措中强化电子档案管理要求，实现对国家和社会具有长久保存价值的数据归口各级各类档案馆集中管理”。[14]

“实现对国家和社会具有长久保存价值的数据归口各级各类档案馆集中管理”有三层意思，一是“对国家和社会具有长久保存价值的数据”可以视为对“数据档案”下定义;二是与文件是文书档案的属概念，科技文件材料是科技档案的属概念相似，确定了数据是数据档案的属概念;三是明确了档案馆归口集中管理数据的职能。

2.3.2 服务数据归档，解决数据归档难题。在加强电子文件归档和电子档案移交接收指标任务中，档案数据工作的行动层指标是“大力推进党政机关电子文件‘单套制’归档，深化‘互联网+政务服务’等领域电子文件归档工作，完善政务服务数据归档机制，强化全流程一体化政务服务平台数据归档功能建设要求，切实推进政务服务数据归档，逐步开展其他业务系统电子文件‘单套制’归档”[15]及“研究解决三维电子文件及数据文件归档等难题，促进各类电子文件应归尽归”。[16]

首先，把政务服务数据归档与电子文件归档并行和三维电子文件及数据文件归档并行，就是将“数据”视为与“文件”并列的“档案”来源，这不仅仅在实践中具有重要的现实意义，在档案学理论上也有着特别的意义;其次。将数据视为文件——数据文件，突出了数据归档与电子文件归档同等重要。最后，强调了各类数据的档案化管理——归档。

2.3.3 加强大数据应用，推动数字馆（室）优化升级。在加速数字档案馆（室）建设指标任务中，档案数据工作的行动层指标是“加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆（室）建设中的应用，推动数字档案馆（室）建设优化升级。”[17]在数字馆（室）优化升级中，强调大数据技术的应用，充分说明在档案馆（室）中，尤其是数字馆（室），数据已经是绕不开的存在。数据档案已经成为继文书档案、科技档案之后第三大馆藏档案。

2.4 档案数据治理，结构化数据归档。加快推进档案科技创新，助力档案工作转型升级，是《规划》8个目标层指标的第6个，共有2项任务层指标，与数据相关的有第21项加大重点科研任务攻关力度1项，占指标性任务项的50%，二分之一。

在加大重点科研任务攻关力度中，除了坚持创新和实用科研方向和着力开展档案治理相关理论及政策研究两项行动层指标外，就是两项档案数据行动层指标。

2.4.1 开展大数据环境中档案数据治理研究。档案数据行动层指标一，“重点开展新一代信息技术在档案管理中的应用、大数据环境中电子文件与电子档案一体化管理、电子档案长期安全保存、档案信息资源共享利用、自主可控环境下档案数字资源管理、档案数据治理、超低能耗档案馆建设、传统载体档案保护和修复等重大课题研究”。[18]将档案数据治理列为大数据环境中需要研究的7个重大课题之一。

2.4.2 加大结构化数据归档攻关力度。档案数据行动层指标二，“加大在电子档案凭证价值保障、结构化数据归档、档案内容信息深度开发、纸质档案去酸技术及其效果评估等技术方面的攻关力度，力争实现突破”。[19]将结构化数据归档列入五项急需突破的技术攻关内容。

3 《规划》档案数据工作核心与实质探讨

目标达成，有赖于各项计划任务的完成;而各项计划任务的完成，则需要坚定而持续的行动。聚焦《规划》档案数据工作的行动级任务，有助于我们抓住《规划》档案数据工作的核心与实质，推动档案数据工作的开展。

3.1 行動级任务归集分析。《规划》档案数据工作14项行动级任务，归集起来，可分为大数据、数据档案、档案数据三类，具体归类见表2。

将表2中信息再度归集重组，如果用一句话概括《规划》数据工作，那就是：数据工作是世界大数据环境和国家大战略下的数据档案化与档案数据化。

3.2 档案数据工作核心。我们认为，档案数据工作的核心是档案人（包括法人）的数据能力。这种能力由数据处理能力和数据安全能力构成。《中华人民共和国数据安全法》第三条规定：数据处理，包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。数据安全，是指通过采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态，以及具备保障持续安全状态的能力。[20]

由此推知，档案人的数据处理能力是指档案数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等能力。档案人的数据安全能力是指通过采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态，以及具备保障持续安全状态的能力。两个能力之和，即为档案人（包括法人）的数据能力。档案数据处理能力与档案数据安全能力是辩证统一的，相辅相成，相生相克。对档案而言，是“将档案信息以数据的方式存贮使用”[21];对数据而言则是“将数据信息以档案的方式限制使用”[22]。

3.3 档案数据能力的实质。完成《规划》档案数据工作任务，达成《规划》档案数据工作目标，需要以档案人（包括法人）的数据能力作为保障。而档案人（包括法人）数据能力的实质，是档案人（包括法人）对数据信息的价值判断、保存、运用能力的不断提升。其中对信息价值的判断能力是档案人最基本、最重要的能力。

3.4 数据档案属概念研究。在数据继文件、科技文件材料之后成为档案第三大来源的今天，相较于主题研究中文件/文书55123篇、科技文件材料/资料50379篇，数据16847篇，数量上有着2倍左右的差距。全文中“档案+文件/文书+属概念”1125篇，“档案+材料＼资料+属概念”968篇，“档案+数据+属概念”322篇，也有2倍以上的差距。篇名中“档案+（定义/概念）+全文（属概念+文件/文书）”236篇，“档案+（定义/概念）+全文（属概念+材料/资料）”198篇，“档案+（定义/概念）+全文（属概念+数据）”34篇，差距拉大到6～7倍。数据作为档案属概念的研究，既是落实《规划》的现实任务，也是档案学长期发展的需要。我们认为，档案数据研究，或将成为“十四五”期间我国档案学研究新的热点，值得学界与实践界共同关注。

3.5 数据档案的法律保障。档案数据能力提升，需要规划，需要行动，也需要法律保障。在依法治国大环境下，在《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》颁布，安徽、山东、吉林、山西、海南、贵州、天津等地发布大数据相关地方法规的法制环境下，在依法治档语境下，适时制定与《机关档案工作条例》《科学技术档案工作条例》等行政法规平行的《数据档案工作条例》，或者由国家档案局以部门规章的形式颁布一个《数据档案管理暂行办法》，或者起草一部《数据档案归档标准》，作为“十四五”期间规制档案行业数据工作的依据，为档案数据工作统一规范开展提供保障，十分必要。这项工作既有其现实必要性，也有其历史必然性，应当是“十四五”期间档案界的当务之事，当务之急。

4 结语

综上，《规划》数据工作4方面目标、7项任务、14个具体行动，凸显了“十四五”期间数据工作的重要性和紧迫性。研究表明，数据已经成为继文件（文书）、科技文献材料（资料）之后大数据环境下档案的第三大来源，开展数据作为档案属概念的研究，既是落实《规划》的任务，也是档案学长期发展的需要。既有现实意义，也有理论价值。档案数据研究，或将成为“十四五”期间我国档案学研究新的热点。档案数据化与数据档案化是档案数据工作的通俗化表述，其核心是档案数据能力。这种能力一方面表现为“将档案信息以数据的方式存贮使用”[23]另一方面则表现为“将数据信息以档案的方式限制使用”。[24]而档案数据能力建设的实质，在于对数据信息价值判断、保存、运用能力的提升。与档案能力建设异曲同工。在依法治国大环境和依法治档语境下，适时制定数据档案法规是促进档案数据工作健康发展的重要保障。

参考文献：

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[2][22][23][24]吴雁平.档案数据研究与实践.大成编客[EB/ OL].（2021-07-28）[2021-11-30].https：//bianke.cnki.net/home/ corpus/25530.html.

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[5]国家档案局政法司.中国档案报.蓝图绘就奋向前档案事 业高质量发展谱新篇——《“十四五”全国档案事业发 展规划》解读[EB/OL].（2021-06-16）[2021-12-03].https：// mp.weixin.qq.com/s/B9JY9or7cRrrn2oX1dWrGw.

[7]国家档案局.国家档案局印发《全国档案事业发 展“十三五”规划纲要》[EB/OL].（2016-04-07）[20 21-12-02].https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/ 4596bddd364641129d7c878a80d0f800.shtml.

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