阶梯理论视域下“十四五”时期社会公众参与档案事业的路径研究

赵君航 孙大东

摘  要：依据阶梯理论分析“十四五”时期社会公众参与档案事业的发展路径，既可为评价档案事业公众参与的程度提供依据，又可为在不同参与阶梯层次下提出相应的策略提供依据。文章从政策保障下的非虚假参与、协同治理下的非表面参与、共同决策下的深层次参与三个方面入手，提出了法规制度化的权利保障、信息技术中的渠道拓展、双向流动下的交互沟通、分级参与下的共同协作等社会公众参与档案事业的实现路径。

关键词：阶梯理论;“十四五”;社会公众参与;档案事业

Abstract：  Analyzing the development path of public participation in archival undertakings in the '14th Five-year Plan' period based on the ladder theory can not only provide the basis for evaluating the degree of public participation in archival undertakings， but also provide the basis for proposing corresponding strategies under different ladder levels of participation. From the false participation of policy guarantee， cooperative governance under the surface， deep under the decision of participation in three aspects， and puts forward the regulation institutionalized， channels of information technology in the development， protection of the rights under the two-way flow of interactive communication， such as grading to participate in the work together under the social public participation in the implementation of the archival cause path.

Keywords： Theory of ladder; 'the fourteenth five'; Public participation; Archives

1 引言

社会公众的参与是使档案事业发展模式由“单项沟通”变为“雙向交流”的重要途径之一。新《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）强调：“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。”[1]《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）中也将鼓励和引导社会公众参与档案事业视作重要任务之一。

阶梯理论由美国的谢里·安斯坦于1969年提出，其将公众参与按照参与程度划分为三个阶段共八个阶梯：第一阶段包含操纵、治疗两个阶梯，属于虚假性参与;第二阶段包含告知、咨询和劝解三个阶梯，属于表面性参与;第三阶段属于深度参与，包含合作、授权、公众控制三个阶梯。[2]当前，阶梯理论在政治学、教育学、管理学等领域的应用较多，而在档案学领域的应用相对薄弱。依据阶梯理论分析社会公众参与档案事业的发展路径，一方面可为评价档案事业公众参与的程度提供依据，另一方面也可为在不同参与阶梯层次下提出相应的策略提供依据。

2 政策保障下的非虚假参与

依据阶梯理论，第一阶段包含操纵、治疗两个阶梯。操纵是指政府按照自己的意思组织并操纵公众参与相关事务的过程，治疗是指政府以公众参与的形式达到让公众支持自己的目的。

对于社会公众而言，此阶段是政府“操纵”的过程，在本质上并未真正赋予其参与的权利，属于彻底的虚假参与。

《规划》中将“档案法律制度更加健全，依法治档能力进一步增强”[3]列为重要发展目标之一，但当前我国关于公众参与的档案法律法规和规章制度尚不完善，无法充分保障公众参与权利和义务的实现。

基于此考虑，为避免“操纵”性和“治疗”性虚假参与，档案部门可建立和完善规章制度和体制机制，不断破除束缚公众参与的制度性障碍。

2.1 法规制度化的权利保障

2.1.1 档案主管部门应建立健全相应法规制度。社会公众参与档案事业不能是被“操纵”的过程，而应通过建立健全相应的法规制度去督促和规范政府的行为、明确公众参与的权利和义务，如此才能真正保障公众非虚假性参与的实现。

一方面，在法规层面应以新《档案法》为依据，在修订《中华人民共和国档案法实施办法》的过程中对其相应的条款作出更加具体明确的规定，其内容应包括进一步明确公众参与档案事业的合法性及其主体地位、明确参与的范围和程度等，使公众参与有法可依、有规可循。

另一方面，在规章制度层面，国家档案局可制定统一的规章制度或管理办法，对公众参与的具体流程、效果评价机制、考核奖惩机制以及档案部门相应的责任与义务等方面作出规范。

2.1.2 各级档案部门应建立健全相应的体制机制。一方面，各级档案部门应完善绩效考核体系。在原有综合考核评价的基础上将公众参与纳入各地档案部门绩效考核中，明确各地档案部门在推进公众参与中的主体责任，从而更好地将公众参与档案事业落到实处。与此同时，还应对关于公众参与绩效考核的内容作出规制，可包括考核程序与方法、考核奖惩标准和公众满意度等内容。

另一方面，档案部门应建立公众参与的常态化机制。首先，档案部门可设立专责人员管理此事。具体而言，可由本单位副职领导分管负责，根据单位实际情况，设置两到三名工作人员兼职负责公众参与工作的落实实施;其次，档案部门应注重与公众参与相关的规章制度、流程规范及考核评价体系的落实，并争取将公众参与的落实情况纳入相关人员的年终绩效考核中;最后，档案部门可搭建公众参与的平台，平台分为线上平台和线下平台，线上平台可借助如官方网站、微信公众平台、微博等的留言版块，线下平台则是公众可直接去档案部门进行咨询，让档案部门和有意愿参与到档案事业中的社会公众能够通过平台取得联系，为公众参与提供渠道保障，不断改善公众参与档案事业的条件和环境。

2.2 体制革新下的持续激励

2.2.1 档案部门应进一步加强政务公开。为避免“治疗”性虚假参与的出现，应不断加大档案部门的政务公开力度。“公众参与档案工作，首先必须让公众了解哪些档案与公众利益相关、档案部门正在做些什么、档案工作是怎么做的等基础性问题。”[4]档案部门应依据新《档案法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法规，将可开放的档案材料、信息公开目录、政务动态等借助档案网站、微信公众号、微博等新媒体及社交软件及时进行公开，以充分保障社会公众的知情权。此外，还可在网站、公众号及微博设置留言反馈区，针对公众提出的问题及时进行回应。

2.2.2档案部门应创新思路、履行职责、拓展职能，为公众参与档案事业保驾护航。首先，档案部门可与志愿服务个人及组织建立长期的合作关系。如可借鉴北京昌平区档案馆的工作思路，以志愿服务的形式号召大学生参与到档案工作中。大学生通过培训考核后可从事案卷维护、档案查阅等基础性工作。

其次，各地档案部门应积极拓展职能，鼓励社会公众积极报名成为一名“档案员”，建立短期的合作关系。如可设立“暑期数字化工作坊”项目，面向社会公众招募参与者，公众首先应进行档案工作培训，通过考核后方可协助工作人员开展档案收集、整理等相关工作。与此同时，档案部门应对其工作质量进行监管。

最后，档案部门在档案收集的过程中，可在官方网站、微信公众号开辟出专门的“收集”版块，鼓励公众将自己认为有价值的档案信息上传到网站或微信公众平台，然后档案部门依据相应的归档要求，将具有保存价值的材料进行归档，并对具有突出贡献的单位或个人给予表彰和奖励。

3 协同治理下的非表面参与

依据阶梯理论，告知、咨询和劝解是象征性参与的方式。告知是指政府把信息通知到参与者并使其了解情况，其仅要求把信息告诉公众即可，但却未赋予公众参与的路径、空间和权利;咨询是指政府提供信息并公开听取参与者的意见，此时公众的意见就起到了比较关键的作用，只有不断提升社会公众的素质和水平，使其发表更为准确有效的意见，才能更好地参与到档案事业中;劝解则要求在公众与政府之间形成交流互动。

非告知性参与要求拓宽公众参与路径、非咨询性参与要求提高公众意见的质量、非劝解性参与则要求加强沟通，因此，为避免虚假性参与的出现，就需要借助信息技术拓展公众参与渠道、提升公众参与素质水平以及加强公众与档案部门的沟通。

3.1 信息技术中的渠道拓展

3.1.1 档案主管部门应不断加强和完善公众参与平台的建设。为避免“告知”性虚假参与的出现，档案部门应将拓宽信息发布渠道和公众参与渠道放到关键位置去考量，其实现方式之一就是建设和完善公众参与平台。在现有的全国档案查询利用服务平台建设的基础上，档案部门可对平台进行升级和改造，将公众参与版块嵌入其中。公众参与版块可设档案资讯、任务发布、交流反馈三个模块，其中档案资讯模块应定时推送相关工作动态、档案相关工作流程及档案开放目录，社会公众可对档案工作有更深层次的理解和学习。任务发布模块则应包含技能培训和承接任务，社会公众需先进行技能培训，包括线上学习和线下培训，通过档案部门考核后方可承接任务。承接任务分为线上任务与线下任务，线上任务可进行如数字化档案的整理和档案信息搜集整理工作，线下任务则可在有关档案部门内部从事档案收集、统计、整理等工作。公众在完成一定时间和任务量后通过考核，将会获得志愿者或参与者证书及志愿时长、平台积分等奖励，其中一定数量的平台积分可免费兑换各式各样的档案文创产品。

3.1.2 档案部门应抓住“互联网+档案”发展的契机，利用互联网技术拓展公众参与渠道。社会公众在了解档案工作信息的基础上进行亲身体验，能够避免“告知”性虚假参与，赋予其充分的空间和权利，实现更深层次的参与。在web2.0到创新2.0过渡的互联网时代，档案信息源是社会生活中的每个人。作为数据生产中心的个人，都会在生产生活中或多或少地产生各式各样的档案信息。因此，档案部门可借助计算机网络技术，打造面向社会公众开放的“e档”平台，个人、家庭和机构都可建立属于自己的专属档案，而且档案部门应尊重用户的意见，对涉及个人隐私的档案信息严格保密。公众可将自己的个人履历、学习和工作期间的经历等以文字的形式上传，从而建立属于自己的私人“云”档案。此外，“e档”平台还可鼓励支持家庭、机构等建设自己的专属档案。

3.2 素质提升下的高效参与

3.2.1 档案部门应当加大宣传力度，提高社会对档案的认知水平、公众参与意识和档案法治意识。只有当社会公众充分了解档案工作、明白档案工作的重要性，才能避免“咨询”性参与，向档案部门提出更为准确有效的意见。

首先，档案部门可利用新闻媒体、网络等进行宣传，提高档案及档案事业的社会影响力，为档案事业发展营造出良好的外部环境和舆论氛围，让全社会明白档案工作的重要性。如可扎根于县级融媒体，利用其影響范围广、传播速度快、可信度更高等特点，借助其加强档案宣传工作，将档案宣传工作覆盖到基层，提升社会公众对档案的认知水平和参与意识。再如档案部门可开展“党史档案人人讲”系列活动，通过新闻媒体以及各类平台进行宣传，制作专题活动栏目，将线上参与和线下参与相结合，邀请社会公众在学习党史档案的过程中，借助线上录制视频和线下现场演讲的方式，讲述自己对于档案的体验及理解，让社会公众能更全面细致地了解档案事业，对于其中表现优异的公众应进行奖励。

其次，可借鉴美国一年一度的档案周或档案月活动和“英国当地的档案馆以及家庭文件中心等相关单位共同举办的各项展览”，[5]通过丰富多彩的宣传方式，吸引社会公众对档案工作的关注，向社会展现档案在历史记忆的传承和服务经济社会发展中的作用，使社会公众在重视档案的氛围中不断提高档案认知水平。

最后，档案部门应不断加强档案法制宣传，提高档案法治意识。《规划》中要求“制定和实施全国档案‘八五’普法规划，加强档案法治宣传”，[6]因此档案部门不仅要加强自身的档案法治教育，而且还要经常性地开展档案普法教育，让公众树立起档案法治“底线”观念，使其在参与档案事业的过程中严守档案管理规范、保守档案秘密。

3.2.1 档案部门应提升公众参与的质量和水平。“公众只有对档案专业知识进行深入了解，才能更加理性地参与到档案事务中，有效发挥参与主体的作用。”[7]

首先，档案部门应对档案专业知识进行科普，如可制作一些科普性的读物或视频，帮助社会公众了解档案专业知识;其次，档案部门应提供档案专业知识培训，如可借助公益讲座和档案专题展览，传授档案专业知识，让公众了解档案相关理论知识和流程规范，为公众的参与保驾护航;最后，档案部门应创新性地邀请社会公众体验档案工作，如可邀请社会公众体验档案托裱、纸张去污、档案去酸等工作，以期加深其对档案工作的理解和认知。因此，针对有关部门官方网站门户设置的意见反馈区，公众都可根据自己的想法对档案工作提出自己的建议，但事实证明往往经过培训的公众更能提出有效、准确的建议。

3.3 双向流动下的交互沟通。相对于告知和咨询，此阶段的劝解中要求政府和公众之间破除单项交流，使公众有机会对规划产生影响，与政府之间形成“双向”的交流互动。《规划》中将“坚持人民立场”“提供优质高效服务”“档案队伍素质更加优良”[8]等都放到关键位置去考虑，因此，为了破除表面参与，更好地回应和解决公众在参与档案事业中出现的问题，档案部门应在提升工作人员素质的前提下，及时对公众的反馈作出高质量的回应，以期改变档案部门与公众之间的“单向交流”，从而更好地引导公众参与到档案事业中，实现档案部门与社会公众之间的“双向沟通”。

一方面，档案部门应提高工作人员的素质。此阶段的“劝解”性参与在一定程度上可赋予社会公众更多的自由空间，但其在本质上仍属于虚假性参与，为实现更深层次的公众参与，就应将档案工作人员素质的提高放到关键位置去考量。首先，档案部门不仅应注重工作人员专业技能的提高和服务意识的培养，而且应提升工作人员的文化素养和信息素养，以期更好地引导公众参与到档案事业中。档案工作是一项服务性工作，但当前部分工作人员的综合素质不高、服务意识不强，[9]一定程度上降低了公众参与档案事业的欲望，甚至会给社会公众留下不好印象。只有工作人员自身素质得到提升，才能更好地回应和解决公众在参与档案事业中出现的问题。其次，档案部门应不断拓宽人才培养渠道。其一，应强化继续教育，在新时代背景下提高档案工作人员的综合素质。档案部门应支持和鼓励工作人员参加继续教育培训班，补习档案相关基础知识与技能，包括线上和线下培训课程。其二，各地档案部门可加强与本区域高等学校的合作，与高等学校联合开设档案人才培训基地，服务于本地区档案事业的发展。最后，档案部门还应注重工作人员社会意识的培养。如以“国家档案局”微信公众平台为例，其设立了“信息发布”“兰台说史”“生活档案”“档案服务”等栏目，从不同的角度讲述档案、宣传档案。在运营和维护微信公众平台的过程中，其工作人员会主动去了解社会公众的需求和阅读习惯，在潜移默化中社会意识就得到了提升，拉近了与公众的距离，促进了档案部门和社会公众之间的沟通交流。

另一方面，档案部门应将社会公众意见的反馈放到关键位置去考量。为达成与社会公众之间“双向沟通”的目标，档案部门应充分听取和尊重社会公众的意见与反馈。如以杨浦区档案局为例，其深入基层“点对点”“面对面”听取社会公众意见反馈，同时利用网站、微信公众号等平台“键对键”听取社会各界对档案工作的意见。因此，档案部门在制定相关政策前，首先应向社会公众广泛征求意见，并结合社会公众的合理建议与反馈，不断地改进自身工作;其次在制定政策时，也应就与公众息息相关的事宜进行意见的征询;最后，当政策落地实施之后，档案部门应设置留言反馈区和热线电话，鼓励公众对政策实施中出现的不足进行反馈。除此之外，为了听取各社会群体的利益诉求，真正反映民意，档案部门还应开展公众听证会。如在调整档案查阅利用许可事项的问题上，档案部门都应通知社会公众并邀请有关各方代表参与听证会，充分听取并尊重社会各方的意见和看法，发挥公众参与在档案事业中的重要作用。

4 共同决策下的深层次参与

依据阶梯理论，第三阶段包含合作、授权和公众控制三个阶梯，属于较为深度的公众参与。合作关系是市民权利的组成部分，分级参与下的共同协作则是合作关系的具体表现形式。相对于常规的合作，此阶段的“合作关系”旨在让不同技能层次的社会公众能够共同参与到档案事业中，在档案工作中承担差异化的工作，提升公众参与合作模式的深度和广度。授权作为市民权利的一种形式，逐渐发展为公众的代理权利。相较于公众之间的合作性参与，代理权利则赋予公众尤其是各行业的专门人才以更多的权利和自由。授权是指将档案基础工作如档案收集、整理、开发利用等交给社会公众去完成，取代传统工作条条框框的约束，赋予公众在档案工作中更大的自由。整体而言，参与者在知情权得到保障的情况下全程参与其中、发表看法，就参与内容与政府共同决策，属于共同决策下的深层次參与。

4.1 分级参与下的共同协作。一方面，公众能够更深层次地参与到档案事业中。当前，国外在公众参与档案工作方面的实践较为丰富，如英国的档案志愿者和美国公民档案员项目，其充分调动了公众积极性，公众可参与档案收集、整理、加工等工作，业已取得良好效果。为避免象征主义下的虚假参与，档案部门应当让不同层次的社会公众都能参与到档案事业中，如普通公众可在学习档案技能后，从事档案整理、保管等基础性工作;社会团体可利用自身的组织优势，协助档案部门开展档案宣传、开发利用等工作;离退休档案工作者可凭借自身的专业技能优势协助档案部门开展档案鉴定、编研、提供利用等工作;档案智库的建设可为决策机关提供智力信息支持，[10]《规划》中十分重视档案事业发展战略智库的建设，档案专家学者、科研机构等作为档案学术研究的骨干力量，可作为档案部门的智库为档案事业的创新发展提供科学的理论支撑和决策咨询。如国家档案局通过各级档案部门逐级推荐和领导小组评审，建立起了档案专家和领军人才库。此外，各省市档案部门也逐步建立了档案专家库，如河南省档案局实施了河南省档案专业“十百千”人才工程，建立起相应的档案专家库，为河南省档案事业的发展提供了智力支撑。

另一方面，公众能更全面地参与到档案工作中。档案部门应创新公众参与的形式，丰富公众参与的内容。如可借鉴以丝绸档案为主题的档案知识普及类实景解谜游戏——《第7档案室》，其借助娱乐化的形式并融入丝绸档案知识元素，创新性地让社会公众在书中了解丝绸档案知识的基础上，感受档案文化的魅力。此外，档案主管部门还可组织开展档案知识竞赛活动，由国家档案局统一制定题目，设立专业赛道和非专业赛道，鼓励普通社会公众和档案工作者积极参与其中，并为成绩优异的个人颁发证书和奖金。

4.2 纵深发展下的代理权利。第一，档案部门应鼓励和支持跨学科人才的参与，“授权”性参与鼓励、支持和引导公众更深层次地参与到档案事业中。在某些专业性较强的工作领域中，都会或多或少产生各种载体形态的档案，档案部门已经形成了一套较为成熟的专门档案管理模式，但由于专门档案的内容具有较强的专业性、技术性和实效性，工作人员普遍缺乏对其准确把握，很难实现深度的开发利用，不利于其现实效用的发挥。因此，为对专门档案进行深度开发利用，档案部门应加强跨学科人才参与体系建设，给予相应专业人才更多的信任和代理权利。一方面，档案部门可引导有多元化知识结构的人才参与到档案事业中，可为相应人才提供工作场地，辅以激励措施，充分发挥相应专业人才技能、专业、资源等优势，深入挖掘相应类型专门档案的内容，产出相应的档案编研成果，提高专门档案的利用率。另一方面，档案部门可鼓励相应专业人才在深入挖掘档案内容的基础上，设计开发出相应的档案文创产品。专业人才按照相应的贡献，可与档案部门共享文创产品知识产权及相应的收益。

第二，档案部门应鼓励、引导社会力量参与到档案事业的科研领域中。《规划》中提出要鼓励社会资金向档案科研项目领域投入。“授权”社会资金进入档案科研领域，一定程度上赋予了社会公众更多的参与空间。首先，社会公众可与档案学者或档案工作者联合申报各级档案科技项目并展开研究。在此过程中，社会力量可提供相应的资金、场地、设备等。其次，相应有资质的企业可出资申请教育部产学研项目，并制定相应产学研项目实施计划，档案学专业教师和档案工作者都可向企业申请项目并获得资金支持。最后，社会力量可资助档案学专业教师和档案局专职科研人员展开相应的研究。在这个过程中，社会力量可以获得科研成果相应的知识产权，以及相应的科研成果的技术、设备等效益的分红。

4.3 合理引导下的公众控制。深层次参与并不是简单的权利赋予，而是为了更好地激发公众参与的积极性，实现共赢互进，从而促进档案事业的发展。在阶梯理论中，此阶段的“公众控制”要求政府在某些问题上与公众和团体共同决策，充分赋予公众自由空间，实现真正意义上的公众参与。为实现档案部门与社会公众之间的沟通协调，档案部门应支持成立“档案协会”。档案协会应是在党领导下有意愿参与到档案事业中的公众和单位自愿结成的公益性、民间性、团体性组织，可协助开展档案收集、档案数字化和整理编目等相关工作，并接受相关档案部门的指导与监督。档案部门可为档案协会提供工作场地和基础设施，指导档案协会制定相关工作标准并对公众参与者进行工作技能的培训。

档案协会应当通过档案主管部门的资格审查，方能参与到档案部门的相关工作中，其职能的发挥主要包括以下三个方面：第一，档案协会可在档案部门与自愿参加档案事业的个人或组织之间构建起合作的桥梁;第二，档案协会可协助档案部门组织开展技能培训、知识讲座及档案整理等工作;第三，档案协会可为档案部门提供工作协助、业务辅助等基础事务。

通常来说，公众参与档案事业的动机包括兴趣、利益与情感三个要素，其中兴趣是影响公众参与最直观的因素，档案协会应联合档案部门加强宣传工作，培养公众对参与档案事业的兴趣;此外，档案协会需充分平衡公众参与度与利益回报两者之间的关系，如可建立激励公众参与档案工作的长效机制，按照“多劳多得”的原则，使公众在获得实质性回报后全身心地投入到档案工作中。与此同时，档案协会也应适当赋予公众更多的权利与自由。公众参与者通过技能培训与考核后，在遵照工作流程规范的前提下，可接触到更多的檔案材料与工作。

社会公众参与档案事业是档案工作未来发展的大势所趋，也是新《档案法》和《“十四五”全国档案事业发展规划》的要求。但透过阶梯理论的视角可以看到，当前我国公众参与档案事业存在法规保障的缺失、参与渠道的匮乏、参与积极性较低等问题。因此，未来亟须从国家、社会和个人层面出发，提出建立和完善公众参与的法规制度、借助多种形式拓宽公众参与渠道、丰富参与内容激发参与积极性等前瞻性策略，以期全面推进“十四五”时期档案治理体系建设，实现档案事业的创新性发展。

参考文献：

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[4]朱宁，郑金月.档案工作公众参与问题研究[J].浙江档案，2013（11）：11-13.

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[10]陈方舟，张若梅.面向决策的智库型档案平台建设初探[J].档案管理，2018（06）：36-38.DOI：10.15950/j.cnki.1005-9458.2018.06.012.