预算绩效评价项目科学分类研究

张显虎

(山东财经大学财务处 山东济南 250014)

当前，众多学者从不同角度对项目预算绩效评价进行研究，但尚未有学者从项目分类评价这一角度出发展开研究。该文从项目科学分类角度进行预算绩效评价，并对各类项目评价内容进行分析，具有较强的针对性，并对后续相关项目评价具有一定的借鉴意义。在进行绩效评价时，要充分考虑到项目类型的区别：有些项目或许适合项目评价，或许适合政策评价；有些项目需要对民意进行调查，也有些项目则不需要，等等。所以，应在分类之后，再对不同类型的项目进行相应的评价，这样才具有较强的针对性。

1 根据实施期限科学进行分类

首先，短期项目。这类项目可能是一次性项目，也有可能是一些实施期限比较短的项目，对于这类项目来说，最好是进行项目评价。在进行项目评价的过程中，为了保障评价结果的准确性和客观性，要选择已经完工的项目，或者也可以选择已经超出规定施工期限的项目，主要因为这些项目已经体现出一些效果[1]。其次，中期项目。这类项目一般具有明确的完工期限，并且实施期限比较长。对这类项目进行评价的方式比较灵活，可以进行项目评价或者政策评价，也可以进行中期评估或者完工后评价。最后，长期项目。这些项目没有明确的完工期限，并且实施期限比较长，最好选择政策评价。通过政策评价的进行，可以明确具体的执行效果，并根据效果判断现行政策的合理性，是否需要进行适当的调整[2]。同时，对于这类项目，需要定期进行中期政策评估，最好间隔几年进行一次，这样才能更好地评估政策的合理性，保障其运行的有效性。但是进行政策评价时，最好选择多方联合进行评价的方式，由第三方机构、财政部门以及政策研究部门等进行联合，这样才能确保得到理想的政策评价效果。因为如果委托第三方机构单独进行评价，往往不能得到良好的评价效果，并且当前第三方绩效评价市场还有待完善。

2 根据投资比重科学进行分类

一是资助项目。这种项目的投资主体主要是社会资金，总投资中只有少部分的财政投资。因为项目资金具有不可分割性，所以最好进行政策评价，可以评价财政资金对社会资金的影响作用，也可以评价政策的影响力等。其不可分割性主要表现为：一个项目的总投资为2亿元，其中财政补助为0.2亿元，这样在进行绩效评价时，若没有明确规定，根本没有办法判断这0.2亿元的资金具体使用到哪一方面。因此，这类项目最好不要进行项目评价。另外，若要进行问卷调查，那么应同时调查受益企业和未受益企业。二是全资项目。从广义的角度来看，这类项目涵盖各级财政的所有投资，如建设区域公共文化服务体系项目。而从狭义的角度来看，这类项目则是指全部由本级财政来投资[3]。对于由各级财政共同投资完成的项目，应作为一个有机整体进行评价，而不能只对本级投资的那部分进行评价，因为这类项目的资金使用情况同样具有不可分割性。另外，只要财政投资比例占据一半左右的比例，就可以将其看作为全资项目，应根据财政部出具的共性指标体系来设计这类项目的绩效评价指标体系。

3 根据补助时间科学进行分类

根据补助时间主要可以划分为前补助项目和后补助项目这两种类型的项目。其中前者需要先申请资金，在得到相应资助后，才根据规定时间要求进行实施的项目，对于这类项目来说，根据实际的工作情况，可以选择进行项目评价或者政策评价。后者是项目完成后，对优秀项目会通过奖补资金的方式进行奖励[4]。因此，对于这类项目需要进行政策评价，并且通过问卷调查的形式加强对奖励政策意见的了解，而不适合进行项目评价。这两种项目在一些指标体系的设置上有较大的差异，前者需要评价项目完成进度和预算执行进度，而后者可以不设置一些过程类指标，主要评价的侧重点在于政策效应[5]。

4 根据支出性质科学进行分类

根据支出性质可以划分为普惠类项目和竞争性项目。前者是指只要符合相应条件要求就给予资助的项目，如农村贫困小学改造与村村通公路等。由于这类项目涉及的范围较广，并且比较繁杂，需要花费较长时间连续实施，所以可以进行项目评价或者政策评价，但若进行项目评价，应不包含其中个人的支出[6]。同时，这类项目一般都会进行收益对象满意度调查，涉及电话随访或者实地调查等。后者需要通过竞争才能得到资金的项目，像一些企业项目，也是可以进行项目评价和政策评价，可以根据实际情况来判断具体选择哪种评价。并且这类项目需要做好前期评价，由于需要通过比较优势来选择具体要扶持的项目，所以这类项目的绩效目标审核非常重要。

5 根据资金分配方式科学进行分类

根据资金分配方式进行划分有两种：一是按照因素法分配。按照这种方式分配的专项转移支付资金的项目确定权下移，所以在本级适合进行政策评价。对这类项目进行评价时，要加强上下绩效目标的衔接。因素分配法产生的主要原因是为了推动公共服务均等化的实现，其中隐藏了不同地区之间发展水平的差异，所以上级在设定绩效目标时，应加强考虑的全面性，认识到下级存在的困难。绩效目标是政府部门短期内制定的目标，所以下级在设定绩效目标时，应根据具体情况合理制定绩效目标。因此，必须要在双方充分交流的基础上，保障上下级的目标都能顺利实施。同时，在绩效评价对象上，应具备整体性思维。在进行绩效评价时，一条主线是项目，另外一条主线是资金，评价贯穿项目进行的全过程，所以在进行评价的过程中，应充分考虑到项目的整体效益。在对资金进行评价时，要将各级财政资金当作一个整体，不能各级进行自评。将项目和资金都要作为一个整体进行评价，若两者在年度内不匹配，应适当延长时间，进行整体评价[7]。在绩效评价内容上，应加强对分配方法的评价。由于因素分配法具有较强的灵活性，所以要想明确该财政资金绩效的具体情况，就不能只从结果上进行评价，这样由于缺少资金分配方法，会导致最终的评价结果难以得到广泛的应用。所以，应增加公平性指标，考核因素分配法的合理性，避免出现地区间不平等的情况。最后在评价主体上，应积极促使群众参与到其中。现阶段，主要还是以部门自评为主，对于一些重点项目，财政部门可能会选择委托第三方进行评价，基本上没有给予公众参与的机会。而在衡量财政支出绩效时，公众满意度也是一项重要的指标。因此，因素分配财政资金只有让公众参与到评价当中，才能真正检验其绩效情况。二是按照项目法分配。按照这种方式分配的资金可以进行政策评价和项目评价，但最好选择进行项目评价[8]。这类项目申报单位编报的绩效目标必须保证其合理性，需要进行逐层的严格审核，并且符合申请补助的数额和总投资额，一旦项目没有绩效目标或者绩效目标不合理，将不能安排预算。

6 根据支出级次科学进行分类

根据这种方式进行划分，主要可以分为三类：首先，本级业务类项目。这类支出项目主要是用来维持机关事业单位的正常运转，如工程类项目、会议培训类项目以及购置类项目等。这类项目往往都是围绕着机关事业单位的日常运转进行的，评价指标体系比较简单，项目点也相对单一，并且金额相对也不大。对于这类项目绩效目标的审核和评价，一般是其部门自主进行。但也有例外情况，如需要本级所有部门共同对一项业务支出进行评价。其次，本级横向与纵向支出项目。横向支出项目是某个部门共同申请使用的项目，资金也由其进行管理，如部门基本建设支出和人才引进等。而纵向支出项目主要是指上级主管部门对下级所属单位进行的补助项目。这类项目可以比照下一类项目管理[9]。最后，专项转移支付项目。这类项目专门指用途指定的转移支付项目。这类项目一般涉及的资金较多，范围较为广泛，并且类型具有较强的复杂性，并且每一项支出资金都是政府的扶持政策，所以对于这类项目应进行政策评价。这类项目的评价范围包括各级部门下达的专项转移支付资金项目。评价内容包括项目绩效的效率、下级上报的绩效目标以及项目制度建设等。在实际进行评价的过程中，应遵循科学规范的原则，按照相关程序要求，采取定量和定性相结合的方式，合理进行评价。同时，应尽量符合公正客观的要求，并遵循分级分类的原则，根据项目的具体类型进行评价。通过对评价结果的分析，得出项目支出和绩效之间的关系。专项转移支出资金可以对项目的不同维度进行评价，如项目的资金筹措、投资使用、项目管理、建设规模以及经济效用等。其中资金管理，是以地区为单位，对项目资金的使用部门进行的评价，项目管理是对具体项目进行评价。在实践过程中，可以选择多种项目绩效评价方法，如公众评判法、成功度分析法、因素分析法等。而专项转移支付资金项目一般都是使用比较分析法和公众评价法。前者是对绩效目标与效果的比较，对绩效目标的实现情况进行分析。后者是通过公众填写调查问卷的方式，对项目的实施效果进行评价，以了解绩效目标的实现情况[10]。竞争性专项转移支付项目可以进行项目评价和政策评价，可以根据具体情况选择。整合之前的涉农资金是多个单项，一般都是对各个单项进行项目评价，而经过整合后变成一个大项，适合对其整体进行政策评价。

7 根据对象科学进行分类

根据这种方式可以分为3种类型：首先，以专项资金为对象。它的审计对象为特定资金，在调查的过程中，不仅要重视资金的分配情况，也要关注资金的管理使用情况，对其综合效益进行深入分析。根据我国的实际情况，在财政性资金中，专项资金占有较大的优势：从公共服务方面着手，有教育和环境等相关资金；从经济建设领域着手，有政府性基金和一系列专项投资。从这方面来说，政府财政活动全部由各种专项资金的运用组成。在评价专项资金效益时，主要的侧重点在效果性评估。基于经济和效益，根据政府环境效益和社会效益目标，以及被审计项目计划目标的顺序，对专项资金进行审计，对资金使用效果进行全方位的评价。在执行预算执行审计时，要重视使用专项资金后，对政策实施产生的影响。同时，在评价时要准确把握全局性特点。在使用专项资金时，为了达到政策目标，往往需要跨地区或涉及多个项目。因此，要从整体上把握专项资金的规模和相关政策，明确财政收支结构等。要对事项的特点进行深入调查，整理其共性，准确把握事物的本质，根据整体情况进行评价。另外，在对专项资金效益评价时，要提出实用的建议。其次，要以政府重点项目为对象。其主要评价对象为具体项目，着重对项目的实施结果进行调查。政府重点项目具有多种类型，如基本建设类项目、经济性项目、物质资产项目以及可用货币计量项目等。但这些项目类型的效益评价具有共同的特点，一是其评价重点在经济和效率方面，因为具体项目成果一般比较单一，项目效果也比较容易识别。因此，要通过对重大损失的揭露来评价项目的经济性和效率性。二是要加强对可持续发展方面的评估。不仅要重视过程效益的评价，也要加强对效果的评价，着眼于未来，综合评估项目的可持续发展能力。三是要为项目提出参考性意见。最后，要以行政管理为对象进行评价。主要是对行政部门履职的效益进行调查。在我国经济不断发展的过程中，政府管理职能分工越来越科学合理，对高效民主政府的建设具有重要影响。在对行政管理进行绩效评价时，要重视行政成本和人员效益的评价。这些不仅能够体现出政府的工作水平，也是对其执政能力的反映，直接关系着群众对政府的看法。各级政府部门既然承担了相应职责，就要接受相应的监督。将个人表现和履职情况相结合，才能实现对行政管理效益的综合性评价。同时，也要注重其管理流程和核心业务。各级行政机关不仅要履行管理职能，也要承担相关的特殊职能，所以要加强对其业务特点的了解，重视安全和管理等方面的信息，对行政管理提出科学合理的评价建议。

8 结语

在相关事业单位实际开展相应工作的过程中，对项目进行分类评价，不仅增强了上下级部门之间的协调合作，也提升了公众的满意度，实现对绩效情况的真实检验，增强相应工作的公平性。总而言之，在确定项目类型后，再对不同类型项目的绩效评价指标体系进行分析探究，然后进行接下来的一系列工作，如选择合理的计分公式等，这样可以保障评价结果的准确性、公正性和客观性，并且在实际工作中具有较强的实用性。