“赋能下沉”与“组合规制”：国家治理能力现代化下的社会体育组织发展

郭新艳

“赋能下沉”与“组合规制”：国家治理能力现代化下的社会体育组织发展

郭新艳

成都体育学院经济管理学院，四川 成都，610041。

政府职能“赋能下沉”与社会组织“自我规制”在国家治理体系与治理能力现代化发展中，不断改变着我国社会组织，国家治理能力现代化主导下的政府与社会组织的“组合规制”将会成为我国新时代社会体育组织发展的主要特征。当前我国社会体育组织的相关研究已全面展开，在理论研究及实践方面均取得了一定的成果，但实践中的具体问题研究不足，社会体育组织治理的理论研究远落后于实践发展的速度，起不到好的理论指导作用，通过“自我规制”提升社会组织治理能力的探究值得尝试。在此研究框架中，社会体育组织的发展从如下方面入手：要充分认识到社会体育组织自我轨制的重要性；充分研究社会体育组织发展的规制环境；构建政府与自我合作规制；形成社会体育组织发展模式的规制合约；形成社会体育组织发展模式的可持续创新体系；建立和完善承诺和需求表达机制。

赋能下沉；自我规制；社会体育组织；规制合约；可持续发展

党的十九大提出了新时代全面深化改革整体框架，明确指出发挥社会组织优势，实现政府治理、社会调节和居民自治之间的良性互动，十九届四中全会对社会组织提出了更高的期待和要求，反映出在国家治理体系和治理能力现代化的大格局中，社会组织是不可或缺的重要力量。根据我国民政事业发展统计公报，全国共有社会组织81.7万个（截至2018年底），其在科教文卫、工商服务、法律、生态环境、社会服务等方面发挥了越来越重要的作用，尤其在2020年新型冠状病毒感染的肺炎疫情中，各类社会组织积极配合政府部门工作，有利推动了疫情防控工作的开展。

值得关注的是，志愿者及组织在此次新冠疫情突发事件中积极参与，也为此次应急管理工作注入了重要的力量，但社会团体的参与频次明显少于志愿者群体，更少于企业群体参与频次，这也从另一个角度印证了我国社会组织由于起步较晚，还有待于发展完善的事实。但我们注意到，现有的政策文件提及的社会组织参与重大突发事件应急管理多为原则性规定，较少具体的指导建议。且在重大突发事件应急处理实践中，重应急轻管理、重处置轻预防、重政府应急轻公众参与的现象十分普遍。以至于当重大突发事件来临时我们往往要付出更多的成本，不仅政府与社会组织之间的协调配合存在问题，且社会组织之间缺乏协调机制，容易出现“志愿失灵”现象[1-3]。

体育作为关系国计民生的重要领域也在经历着前所未有的变化，社会体育组织呈现加速发展的趋势，发挥的作用也日益突出，成为简政放权、参与基层治理、助力国民体质提升、促进我国体育事业多元化发展的重要力量。

1 自我规制与规制失灵

一般性的社会组织规制主要由“政府对社会组织的规制”和“社会组织自我规制”两部分组成。近几年出台了一系列重大政策和制度，其中包括国办印发《体育强国建设纲要》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等，进一步强调了转变政府职能，不断完善体育治理体系，提高体育治理能力和治理效能，将适合由社会体育组织提供的公共服务和解决的事项，逐步交由社会体育组织承担，并逐步以运动项目管理中心和单项体育协会改革为突破口，推动体育改革不断深入。随之各地纷纷出台“放管服”配套改革措施，推动社会体育组织建设，“赋能”在逐步下沉。

但我国体育社会组织由于起步较晚，加之规模快速增加背后的制度缺失，其独立性、专业性不足，导致部分组织政府行政干预和政治管制的特征明显，由于快速起步，一些组织弱化了业务指导单位与其之间的关联，而民政部门依靠自身的专业力量很难对社会体育组织进行有效监督，从而导致两极分化的状态，行政化和商业化倾向明显[4-5]。而政府在“扶持”社会体育组织发展时，更多关注承接政府职能转移，鲜有长期致力于提升社会体育组织能力建设的项目，因此单纯的政府规制已不能为社会体育组织的规范建设提供充分保障。而另一方面，社会体育组织或体育组织联合体为了保护组织成员或联合体成员组织的利益，以及促进体育公共利益的实现自发组织制定约束及激励机制，其具体内容和形式的选择以及内部监督激励机制的设计均由组织内部成员或联合体组成成员参与议决并自愿实施的形式，被称为“自我规制”。

自我规制的水平，近几年也得到了一些发展，取得了一些成果。但仍旧存在诸多所谓的“规制失灵”现象。具体来说，现实中有如下几方面体现：

（1）形成的规制联盟覆盖面狭窄，缺乏代表性。比如在几乎所有的重大事件应急管理活动中，参与者绝大多数都是基金会、红十字会和慈善会系统等具有强烈官方色彩的组织，而社团和民办非企业单位少有参与，体育类社团更少，社会力量代表性明显不够，加之自我缺乏约束，处理不善容易产生公信力危机。

（2）缺乏惩戒机制，自我规制效率不高。社会组织之间差异过大，尤其现在每年在民政部门注册的社会体育组织层出不穷，公益、管理、研究领域均有，涉及范围交叉但互相又存在一定程度的依附关系，一旦形成自我规制机制，严格执法的情况并不多见。

（3）特权或隐私的自我保护导致的公共利益的破坏倾向性开始凸显。新规制经济学当中并存有公共利益理论支持者和集团利益理论支持者，两者理论视角存在一定的差异性。集团利益理论支持者会认为，通过提升行业标准的目的是将某些其他组织排除在外，那么特定利益集团作为被规制对象其利益和特权是可以寻求有效保护的。当然，这一点与我们实现社会公共利益的整体视角是所变异的。

如果社会体育组织处于提升行业的服务能力和信任度水平，从而自我规制，其目标的实现必然需要一定的约束机制，否则，会产生异化倾向，倒向另外一种集团形式的自我保护，或许会与社会公共利益不完全一致，一旦出现此种情况，将会对社会公共利益造成威胁甚至破坏，也并不无可能。当然，到现在为止，还没有发生过社会体育组织的此类事件，但是随着规模的扩大，这种潜在的风险也是不可避免的。

总之，社会体育组织“自我规制”的形成是保障政府“赋能下沉”实现效果最为有力的机制与措施，但“规制失灵”的现象，在国家治理能力现代化背景下，开展社会体育组织发展的理论与实践研究确实是值得探究与解决的问题。

2 现实需求下社会体育组织研究热点及演进

针对如上现实需求，在理论界也展开了一系列长期的探索，尤其在社会体育组织研究方面，研究观点颇多。对于社会体育组织研究状况的进一步分析，有助于加深社会体育治理现实状况的发展趋势。自上世纪80年代对其研究的兴起至今，因其独特优势而在公共治理体系研究中的地位日渐显著，而随着新型政社关系的构建，社会体育组织的相关研究也逐渐进入深化探索阶段。（如图1）。

图1 社会组织相关研究关键词网络结构

2.1 社会组织框架体系研究：从概念界定到要素关系的转变

开展社会组织研究，其首要任务就是弄清其基本的框架体系有哪些要素构成，其特点以及关系。早期研究通过对社会组织的发展历史进行梳理，对其概念界定、属性及内涵研究，已形成基本的共识，也即应具有一定的规范、合法注册；有章程、制度；以及其非政府性、自治性和自愿性等（Salamon,Helmut,1994；王世刚，1994；唐士其，1998；李路路，2000；俞可平，2000）。随着社会组织发展逐渐规模化，现有的研究逐步开始从国家与社会关系的角度，研究政府、社会组织、以及企业之间如何分工合作，社会组织如何在共建共治共享的社会治理中发挥积极作用（王名，2001，2008；Peter Drucker，2007；唐文玉，2011；苗红培，2015；郁建兴等；2017；程坤鹏等，2018；叶托，2019）[6-10]。

2.2 社会组织治理研究：从“协同参与”到“自我规制与能力提升”

随着我国全面深化改革的步伐不断加快，社会的多样性、风险性不断提升，社会治理进入复杂的治理系统，因而政府与社会组织、企业和公众间如何加强合作与协同成为研究热点。展开的研究包括社会组织参与公共危机治理以及基层治理等，“网络化”、“协同”及“多中心”等治理理论被引入到社会组织的治理研究中（金家厚，2003；胡仙芝，2004；范如国，2014；王名，2014，2018；Tara Kolar Bryan，2017；吴新叶，2018，肖杰，2019）。但由于社会组织发展中存在的制度建设不完善、监督不到位等原因，单纯的政府规制已不能成为争取和维持社会组织公信力的唯一渠道，在此基础上提出的“社会组织自我规制与约束，且通过治理体系的完整构建提升其治理能力”成为众多研究学者推崇的研究重点（Mark Sidel，2005；杨志强，2007；Robert Lloyd，2011；崔开云，2018；葛文龙，2019；刘险峰，2019）[9-11]。

2.3 社会体育组织研究逐步侧重治理效能提升

从现有社会体育组织研究成果来看（见图2），围绕“社会体育组织”核心节点的研究热点，分别为“群众体育”“公共体育服务”“体育治理”等。

图2 社会体育组织相关研究关键词网络结构

整体呈如下特点：

（1）寻求多学科理论支撑。研究在方法手段上寻求优化路径，采用愈加规范的研究方式与国外社会体育组织研究相结合，方式逐渐多样化，包括公共治理、新制度经济学等，寻求多元化解决策略（GROHS R,2004；黄亚玲，2003，2014；刘明生，2010；冯欣欣，曹继红；2012；冯晓丽，2015；黄红媛，2015；任海，2018；陈云豪，董芹芹，2019）。

（2）个案和实证方面研究增多，治理制度设计及理论研究亟需完善。结合新时代背景，现有研究在治理模式、资源配置、控制监督及人才管理等领域进行了一定的探讨，对于运用国家治理和社会组织相关理论成果来完善社会体育组织治理的研究也较为丰富（Inglis S，2006；Othma R，2014；陈洪，2014；秦小平等，2014；杨桦，2015；张伟，2017；郇昌店，2017；王凯，2019；杜梅，2019）。部分学者们在社会体育组织参与基层治理相关理论梳理的基础上，进行了区域（如上海、广州、温州等）的调研与分析，对实践经验的进行了累积和总结（郭修金，戴健，2014；马建珍，2016；沈克印，2017；熊涛，2017；胡庆山，2019）[11-12]。

总的来看，当前我国社会体育组织的相关研究已全面展开，在理论研究及实践方面均取得了一定的成果，但仍有待深入与拓展：（1）具有中国特色的社会体育组织治理理论体系研究还有待完善。我国社会体育组织长久以来以配合体育行政部门开展工作的定位而存在，承担了部分事务性的职能，与西方国家背景与经验不同，需要从理论层面进行深入和完善的研究。（2）实践中的具体问题研究不足，社会体育组织治理的理论研究远落后于实践发展的速度，起不到好的理论指导作用。（3）基于现实雪球通过规制经济学视角研究社会体育组织发展的成果尚未多见，尤其通过“自我规制”提升社会组织治理能力的探究值得尝试。

3 社会体育组织自我规制的基本理路

在对社会体育组织治理的现实需求及研究现状分析的基础上，从“赋能下沉”视角，结合政府规制与自我规制整合视角，形成社会体育组织自我规制的基本理路。

（1）要充分认识到社会体育组织自我轨制的重要性

服务型政府构建过程中，“下沉式赋能”是公共服务“最后一公里”的有效手段，传统的“政府规制”与“自我规制”的结合，由政府制定和执行的行为规范与准则可在约束性机制下放权由社会组织或其联盟来做，这样能使社会体育组织更大的积极活动空间，也是一种“放权让利”。当然，这种转变并不是一蹴而就的，对于长期政府约束下的管理行为也不能骤然就发生变化，毕竟对于社会体育组织现有存在的规模增长过快带来的自我约束不强、专业性不足、衔接性不充分等缺陷，转变还是有所顾虑的，在现代国家治理体系中，社会组织承担的角色及效果，还不足以令其获得充分的自我规制权限。因此，对于完善社会体育组织规制体系，提升社会体育组织现代化管理能力来说，还是需要政府规制与自我规制的充分融合，有激励性的约束。但只有全社会意识到社会体育组织自我规制带来的能力提升与效益提高的潜在价值时，这种融合与继续发展的制度才有生存和发展的空间，社会体育组织现代化治理能力才有提升的可能。当然，我们也要意识到，自我规制的前提是规制主体有意识的自觉行为，社会体育组织要想获得公众认可提升公信力，要主要依靠自身自我约束与规制的认知及行为选择，对其来说，规制既是一种约束机制也是一种保护机制，是提升公信力的重要途经和手段，对其群体长期科学合理的发展是极有助益的。在这一点，上海市正在积极转变理念，以建设全球著名体育城市为目标，促进本市体育组织朝着社会化、实体化、规范化、专业化和国际化方向发展，在逐步体系化提升全市体育社会组织公共体育服务的供给能力和水平。

因此，所谓充分认识到社会体育组织自我轨制的重要性，既指的政府及公众的认知意识，也需要社会体育组织内化的自觉与行业共识，才能使整个社会体育组织自我规制的发展有效且长效化。

（2）充分研究社会体育组织发展的规制环境

要通过对体育社团、体育协会及其他社会体育组织相关发展状况的资料进行整理和分析，研究其发展的规制环境，包括群体内关系、群体内合作及交易的规则以及可行的规制工具，通过探究这些要素，充分掌握其发展的规制环境状态，探究其相关利益方的内在逻辑关系和相互作用机理，为建立社会体育组织最优规制机制、设计其激励模式和机制提供基础。

在我国，早期在市场机制的配合下，政府主导的体育组织的运行效率得到有效改善，但市场经济也有其自身的缺陷和不足，进而导致市场在提供公共体育物品时也会出现不能有效的分配商品和劳务的情况，即市场失灵，一旦出现市场失灵，政府又不能进行有效调控的情况下，人们对体育资源的需求就会得不到满足，在这种情况下，非政府性的体育组织应运而生，即非营利性体育组织，这类组织主要是民间社团性质，主要包括各类体育社团、体育类基金组织、各种体育协会等。这类组织是由基层民众自发组织的，能直接反映基层组织民众的体育需求。传统的体育组织在宏观调控和指导方面具有较强的行政优势，民间体育组织具有较强的群众基础，能够真实客观及时的反映基层群众最迫切的体育需求，为体育行政部门提供真实客观的体育信息，以促进其职能的不断转变，是对政府体育组织的有益补充。因此，我国社会体育组织的规制环境，随着经济体制的改革，环境构成亦有多重性。

（3）构建政府与自我合作规制

在一定程度上来说，纯粹的自我规制与完全的政府规制一样，都需要满足较多的条件才能实现，否则前面分析的“规制失灵”现象就会出现。虽然在现代治理体系下，自我规制是未来发展的方向，也呈现一定的优势，但是，完全的自我规制与经济学中的完美均衡一样，需要非常苛刻的环境条件，要求自我规制主体也即社会体育组织对于所有被规制的机构的信息要完全熟悉，在经济学研究的假设中，这个需要完全信息对称，而在现实实践中，是非常难做到的，社会体育组织由于其设立及运作的过程通过民政部门，在与体育领域的衔接过程中，很多时候信心获取并不具备优势。资源和权威的缺失，社会组织自我规制大多面临规则遵从问题的困扰。但是政府规制和自我规制各自均存在优点，在这点上，是可以互补的。如果两者可以互补，在现有条件下，不失为一种相对有效的解决方式。

在具体的运行过程中，两者为合作规制，通过政府规制可以实现顶层设计功能、激励功能和监督功能，以及我们说的“赋权”功能，将一部分政府职能转移到社会体育组织开展，如群众性体育赛事，单项协会体育赛事的举办及赛事的审批放开等，来提升社会体育组织的效能。譬如，从2012年12月开始，在上海市体育局的支持下，上海市体育总会主动强化和改进枢纽功能，采取给政策、给项目、搭平台、建机制等举措，对体育社会组织进行鼓励、引导与支持。2016年，上海市财政局、上海市体育局共同出台了《上海市促进体育发展财政专项资金管理办法》。2017年，上海率先在市财政专项资金中设立体育社会组织专项资金，并首次发布《体育类社会团体专项资金奖励意见》，随后的2018至2000年，坚持每年发布，并逐步扩大专项资金奖励范围，涵盖了除基金会外的所有市级体育社会组织和区体育总会，确保了制度建设框架先行，在专项奖励的“赋能”下，不论是体育社会团体还是社会服务机构，都在焕发出创新发展的“新动能”。

同时，社会体育组织自觉意识的形成将会慢慢引导向一种行业共识，最终达到自我规制。当然，在合作规制初始阶段，政府不仅要主动转变单一政府规制的理念和行为，也需要通过各种政策和举措的颁布和实施激励社会体育组织立章建制，进行自我规制。

（4）形成社会体育组织发展模式的规制合约

基于新规制经济学的理论框架，可以利用博弈论、信息经济学、激励理论、委托代理等机制设计理论，研究社会体育组织与多级政府之间的委托代理关系，分析相邻两级政府之间的道德风险与逆向选择问题，设计最优的委托代理合约，调动各级政府发展社会体育组织的积极性，通过研究政府作为规制主体，对体育社团、体育总会、体育协会等被规制对象的最优规制合约和政府补贴政策，还要注意不同激励强度构成的不同规制合约，分析不同规制合约对被规制对象所承担的多个任务的影响，设计社会体育组织的最优运作机制和规制合约。

就政府部门而言，改变固有的社会组织“第二政府”的思维固式，理清政府与社会组织的职能分配与关系，在一定范围内以契约的形式让社会组织独立完成部分功能。现有的社会体育组织发展模式的规制合约主要在体育公共服务供给领域进行了很多尝试，形成了一定的效应。如江苏宜兴体育局将举办体育赛事的权利以招标购买的形式交由体育协会举办、广东省残疾人联合会向社会组织购买残疾人体育服务，同时以契约合同方式进行供给质量把关，就是政府放手购买体育公共服务供给的成功案例。

（5）形成社会体育组织发展模式的可持续创新体系

新规制经济学里的商业模式创新理论，主要是研究这些模式的分类、特点、构成要素和模型等。而对于社会体育组织自我规制的发展来说，在其规制环境和规制合约确定的基础上，要形成国家现代治理体系下的社会体育组织发展模式的创新方法、创新动因和创新成效，创新演变轨迹，探寻政府规制如何与自我规制融合，融合方式、方法及条件，保障社会体育组织研究创新可持续发展的关键成功因素、关键流程、风险和管理重点。如对于城市而言，如何围绕城市治理水平的目标，以各地体育总会为“枢纽”，以各类体育社会组织为分支“结点”，不断推动治理手段、治理模式、治理理念创新，全面推进体育社会组织治理体系和治理能力现代化，形成社会体育组织发展模式的可持续创新体系。

2021年1月4日，《成都市体育赛事活动管理办法》（以下简称“办法）”正式出台，并将于2021年2月1日开始施行。该“办法”按照谋赛、营城、兴业、惠民相结合的原则，明确鼓励支持社会力量引进、举办赛事活动的方式，明确主办、承办、协办方等各方应履行的责任和义务，规定赛事活动名称、审批、票务等环节和事项的规范，为各类体育赛事举办营造公平有序的发展环境。通过办法的颁布，明晰了政府与社会组织责任与义务的分担，将政府规制与自我规制相融合，形成契约关系。

（6）建立和完善承诺和需求表达机制

社会体育组织的利益相关者有很多，除了委托人和政府之外，还包括媒体、公众、服务对象，以及受益人等。我们可以将“自我规制”看作是社会体育组织对其利益相关者所作出的一种承诺。从利益相关者角度来看，社会体育组织与服务对象或受益人关系是最为密切的，如委托某社会体育组织开展社区体育服务活动，服务对象出于对社会体育组织资质的了解、水平的信任是毋庸置疑的，正因为如此，在日常活动管理中，他们对于社会体育组织的管理活动监督的话语权并不高，也即对于“自我规制”的监督并不方便实施。一定角度来讲，这是个矛盾问题，一方面处于了解建立的信任，一方面又无法对“自我规制”提出话语权，因此，社会体育组织的自我规制应当对服务对象或受益人的承诺机制更为完善，在规制行为准则中明确其提供的服务内容、程序、数量和品质，以及服务对象和受益人的主要权利和实现权利的具体途径。而在很多情况下，缺少对服务对象或受益人的重视并不是说规制准则在形式上缺少承诺，因为一般意义上提供服务会规定内容与基本标准，而是说规制没有为他们提供可行且便捷的参与渠道来监督规制的执行。为此，还应当建立相应的服务纠纷处理机制，指定专门的工作人员或机构负责收集服务对象和受益人的意见和建议，接受其投诉，使其有需求有通畅的表达渠道。

4 结 语

从国家治理体系现代化的角度来讲，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。加强体育治理的理论研究和顶层设计，抓紧制定体育治理体系和治理能力现代化急需的制度，是实现新时代国家体育治理现代化的重要任务。新时代背景下社会体育组织治理体系的构建虽然是新课题，但从公共治理和新规制经济学创新角度看，从“赋能下沉”视角，结合政府规制与自我规制整合视角，可形成社会体育组织自我规制的基本理路。通过政府规制实现顶层设计功能、激励功能和监督功能，即“赋权”功能为社会体育组织进行赋能，提供规制环境前提；秩序的规制为社会体育组织治理建立了行为规范和可供遵循的标准，而国家治理显然在社会体育组织治理中发挥了强大的主导性作用。国家治理能力现代化主导下的社会体育组织“秩序规制”这一特征会在发展过程中进一步体现出来。

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“Empowerment Sinking” And “Combination Regulation”:Development of Social Sports Organization under the Modernization of National Governance Capacity

GUO Xinyan

Economy and Management School in Chengdu Sport University, ChengduSichuan, 610041, China.

In the modernization of national governance system and governance ability, government function “empowerment sinking" and social organization “self-regulation” constantly change our country's social organization. The combination regulation of government and social organization under the guidance of modernization of national governance ability will become the main characteristic of social sports organization development in the new era. At present, the relevant research on social sports organizations in China has been carried out in an all-round way, and some achievements have been made in theoretical research and practice, but the research on specific problems in practice is insufficient. The theoretical research of social sports organization governance lags far behind the speed of practice development and plays a bad role in theoretical guidance. In this research framework, the development of social sports organizations starts from the following aspects: fully realize the importance of social sports organization self-track system; fully study the regulatory environment of social sports organization development; construct government and self-cooperation regulation; Form the regulation contract of social sports organization development model; form sustainable innovation system of social sports organization development model; establish and perfect commitment and demand expression mechanism.

Empowerment sinking; Self-regulation; Social sports organization; Regulation contract; Sustainable development

1007―6891（2022）02―0098―06

10.13932/j.cnki.sctykx.2022.02.21

2020-11-19

2021-02-09

四川省社会科学规划重大项目：成渝地区双城经济圈大体育一体化发展研究（批准号SC20ZDCY002）阶段性成果。

G80-051

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