赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权实施路径探究
2022-03-25康治平
康治平,付 媛,唐 旭,肖 硕
(1.重庆大学前沿交叉学科研究院,重庆 400045;2.重庆大学管理科学与房地产学院,重庆 400045;3.重庆大学科学技术发展研究院,重庆 400045)
科技成果转化是加速创新驱动发展、实现科技自立自强的重要抓手,职务科技成果赋权改革是促进科技成果转化的重要途径。加大力度推进职务科技成果赋权改革,激发科研人员创新创业热情,促进科技与经济深度融合,对推动中国在新一轮产业技术革命中抢占先机、占据科技创新制高点至关重要。由于职务科技成果涉及国有资产保护、权利分配、科研单位与科研人员利益等敏感和复杂因素,虽然四川、湖北、上海、广东等省市纷纷探索各具特色的职务科技成果转化机制和模式,但尚未形成行之有效的实施路径[1-2]。2020年5月,科技部等9部门联合印发 《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》,探索形成可复制、可推广的经验和做法[3],标志着职务科技成果赋权改革迈向一个新台阶。本文系统地分析研究国内外职务科技成果所有权改革的不同模式和实施路径,并结合当前中国职务科技成果所有权和长期使用权改革重点和难点,提出切实有效可行的实施路径和政策建议,为职务科技成果改革试点工作提供重要参考,从而加快推动职务科技成果转移转化。
1 国内外职务科技成果管理机制和模式
科技成果属于自然科学范畴,一般是指运用自然科学的逻辑创新思维,通过实验、研究、分析等科学手段,改造客观对象而获得具有技术意义和实用价值的创造性成果[4-5]。按照 《合同法》 《专利法》 《科技成果转化法》等法律规定,职务科技成果是科研人员执行本单位任务产生的职责科技成果,或者是主要利用本单位物质技术条件完成的资源科技成果。纵观全球,不同国家在职务科技成果权益归属上形成了不同模式,同时世界各国也在实践中不断修改或完善法律法规、探索适用的操作办法。
1.1 国外职务科技成果权属分配机制
职务科技成果是中国科技管理领域的一个特有名词,国外并没有相对应的概念,比较类似的是政府资助科技成果,特别是专利权。在国外,政府资助科技成果所有权的法律归属政策,总体可归纳为4种模式,即政府下放所有权到研发机构、发明人移交所有权给机构、发明人私有和自主确定所有权归属,见表1。
表1 部分国家关于政府资助科技成果所有权的法律归属
20世纪60年代末,美国政府资助高校研发的科技成果转化率仅为10%左右,其主要原因是高校没能获得成果所有权,没有动力转化成果;同时政府部门没有能力和精力推动成果转化。为此,美国在1980年出台 《拜杜法案》,对职务科技成果权属进行了革命性改革。职务科技成果原则上由高校保留,学校有义务积极推进成果转化,如不能对成果进行转化,政府有权利收回该成果所有权,转化获取的收益由高校和发明人共同享有。 《拜杜法案》的主要核心是建立以大学为主体兼顾发明人利益的技术转移转化体系,而不是政府管制、发明人独占的极端情形。该政策一经出台,美国科技成果转化效率取得显著提升,因此获得大量国家竞相效仿。尽管各国现实状况有所差异,但都是朝着一个方面,即增强研发机构对职务科技成果的控制权。英国、法国、日本、韩国等均是将职务科技成果所有权由政府下放到机构,从而调动大学能动性[6-8];而德国、丹麦、意大利、挪威等国家是将原属于发明人的所有权移交到其所在单位[9]。目前保留 “教授特权”至今的瑞典也曾数次动议进行改革[10]。
此外,还有部分国家并未通过立法明确规定职务科技成果所有权归属,资助机构和研发机构、研发机构和发明人可以自主谈判协商约定所有权归属,如澳大利亚和俄罗斯。特别的,在加拿大,职务科技成果权益归属由高校自主决定,也就是 “单位决定制”,这就造成不同大学的权属机制各异[11]。其中,麦吉尔大学规定职务科技成果的决定权归研发人员所有,其他权益由发明人和机构共同享有;滑铁卢大学则仍保留 “教授特权”制,所有权完全归发明人所有,但发明人必须将成果进行转化并获得相应的商业利益[9]。然而,通过调研发现,将职务科技成果所有权由发明人本身转移到其所在机构并不如预期可以取得好的转化效果,甚至有的国家还出现一定程度降低[12]。例如,挪威效仿英美将 “教授特权”改革为 “拜杜规则”,3年来科技成果转化数量减少一半;保留 “教授特权”制度的加拿大滑铁卢大学由科研人员转化的科技成果数量,远高于加拿大其他大多数实行 “拜杜规则”的高校。
1.2 中国职务科技成果权属改革探索
近年来,中国高度重视职务科技成果权属改革,从科技成果 “三权下放”试点,到所有权或长期使用权改革,国家部委和地方密集出台一系列政策文件和支持措施,积极推动科技成果权益归属改革。2011年以前,职务科技成果一直归国家所有;2012年首次提出单位可与科研人员共同享有职务科技成果所有权;2016年中国开始探索赋予科研人员横向项目所有权或长期使用权;2018年职务科技成果赋权改革试点范围进一步扩大,不再局限于横向项目;2020年科技部等9个部门正式出台职务科技成果赋权改革试点实施方案,标志着改革探索进入全新阶段,如图1所示。
在此背景下,中国部分地区积极探索各具特点的职务科技成果赋权改革,主要可分为混合所有制、赋予完整所有权或权益让渡、其他所有权改革探索等方式,其中最为典型的是以西南交通大学为代表的职务科技成果混合所有制。
(1)职务科技成果混合所有制。职务科技成果混合所有制最早是西南交通大学在2010年为了解决本校面临的个案问题而采取的职务科技成果权属关系改革,学校将部分职务科技成果所有权转移给科研人员,所有权由科研人员和单位共同所有[2]。该项改革政策取得良好成效,促成若干个科技成果成功转化。据此,2015年四川省正式出台 《中共四川省委关于全面创新改革驱动转型发展的决定》,首次明确职务科技成果混合所有制度[13]。2016年职务科技成果实行混合所有制的政策规定数量快速增长,在全国各地散播开来。2016年1月,西南交大发布 《西南交通大学专利管理规定》把鼓励前置简化为国有知识产权的奖励,同时规定学校和科研人员按3:7的比例共享专利所有权。2016年5月,成都升级出台 “成都新十条”,支持高校院所开展职务科技成果混合所有制改革,学校和科研人员按不低于3:7的比例共享产权。武汉出台的 “新黄金十条”明确规定科研人员占所有权比重不应低于70%。值得注意的是,西南交大的规定限制科研人员自主对外转化或转让职务发明,武汉直接允许科研人员自主转化职务科技成果。2017年浙江省出台的 《浙江省促进科技成果转化条例》强调要实行分割确权,学校和科研人员占有比例由双方自主确定[9]。2020年8月,深圳市人大颁布 《深圳经济特区科技创新条例》,首次从法律层面提出职务科技成果应当实施混合所有权制,且科研人员所有权占比不低于70%。
图1 职务科技成果赋权改革发展阶段
(2)赋予完整职务科技成果所有权或权益让渡。2014年湖北省率先试点授予研发团队科技成果完整的知识产权,并在 《高校院所科技成果转化资产处置与收益分配实施细则》中明确科技成果的荣誉权归高校院所,处置权和收益权归科研团队,但该文件未涉及科技成果所有权的明确归属[9]。2019年重庆市教委、市科技局联合出台 《关于进一步促进高校科研院所科技成果转化若干措施的通知》规定在需要转化时,可以将所有权让渡给科研人员,由科研人员自主实施转化,但明确科研人员需要交纳不超过30%的资源使用费,用于补偿科研单位相关投入和后续研发。
(3)其他职务科技成果所有权改革探索。2015年5月,上海市发布加快科创中心建设的22条意见,鼓励科研单位先将职务科技成果投资成立公司,再奖励科研人员股权,即 “先投后奖”;或者科研单位先将所有权的一定比例奖励科研人员,再以该成果进行作价投资,即 “先奖后投”。广东试图出台在单位不能实施转化时,强制将成果权属转移给科研人员,由科研人员自主转化,获取收益后返还30%给单位,但该探索由于缺乏法律支撑,未能成功推行[14]。在此基础上,广州市正式出台 《广州市促进科技成果转化条例》,该条例表示单位在一年内未能成功实施转化成果,科研人员可与单位协商转化方式,协议不成,经上级主管部门批准,科研人员可自行创办企业实施转化,或与其他企业合作转化,获利后连续3年返还10%的收益给原单位[9]。
在不改变职务科技成果所有权归属仅赋予长期使用权方面,北京、上海、山东、重庆、广东、内蒙古等省市都明确赋予科研人员的长期使用权期限不少于10年,实施效果良好,还可延长期限,山东省还鼓励独占许可权方式赋予长期使用权。
1.3 实践经验及面临的困境
职务科技成果权益归属和转移转化,关键在于探寻符合国家发展实际的机制设计[15]。部分发达国家结合本国实际不断修改完善相关政策,颁布若干政府资助科技成果所有权的法律归属政策,探寻合适的管理办法。总体趋势是将成果所有权从政府向承担单位转移,但不同地区改革情况存在一定程度的差异[16]。可见,并不存在一种最佳的职务科技成果权属关系政策,世界各国都在积极寻求符合各自国情特色的促进成果转化政策,不同国家实行同一规定可能会存在不同的效果。
在中国,国家部委和各个省市都在积极研究实践促进转化的职务科技成果赋权改革政策和措施,既有自下而上的主动作为,也有自上而下的积极响应。但赋权改革的探索焦点基本都集中在将权利尽量多的转让给科研人员,最大程度调动研发人员转化成果的积极性。从目前各高校和科研院所实际情况来看,改革取得一定的成效,但科技成果转化的比例远远不够,仍需结合中国国情和地域特色探索高效的实施路径。
2 职务科技成果权属改革的关键问题和基本考虑
科技成果是重要的科技创新资源,其目的是促进经济社会进步和发展,但只有转化才能体现它真正的价值,不能转化而将其束之高阁就是最大的损失。深入研究职务科技成果赋权改革,首先要明确科技成果只有转化才能实现价值,不转化只是 “陈果”,不能因为担心国有无形资产流失为了免责而不转化;其次需要深刻把握科技成果转化的内涵和外延,理清 “什么科技成果需要赋权” “为什么需要赋权” “怎么进行赋权”等关键问题;然后才能提出符合实际规律、有操作性的改革探索实施路径。
2.1 什么科技成果需要赋权
科技成果常见的表现形式包括论文、论著、科技报告、专利、技术标准等,但在 “成果转化语境中”的科技成果需要具备 “应用前景明朗” “科研人员转化意愿强烈”等条件,前提是 “不涉及国家安全、国家利益、社会公共利益”,重点是指能够转化并有明确应用前景的成果类型,而不是全部科技成果。在科技部等9部门赋权改革试点方案中,成果类型包括专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权,以及生物医药新品种权和技术秘密权等[3],而不是论文、专著、科技报告等著作权或署名权[14]。同时,不同于专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权等通过国家机关登记依法产生权利的科技成果 (统称为 “有证技术成果”),技术秘密权因技术秘密本身具有非公知性、实用性和保密性,在职务科技成果赋权关系改革中应采取有针对性的特殊要求和解决措施。
2.2 为什么需要进行赋权
赋权的目的是为了转化,而不是简单进行权属分割,无论是先赋权后转化还是先转化后奖励,实质都是为了促进成果转化实现成果价值。赋权改革实践中,必须将赋权与转化有机结合起来,必须理清 “转化”为主、 “赋权”为辅的关系。2021年6月,重庆市出台 《促进科技成果转化24条》,提出赋权科技成果1年内限时转化,其目的是防止为了简单 “赋权”而进行所有权权属分割。
2.3 怎么进行科技成果赋权
科技成果赋权并不是简单的权属分割,其实质是以转化为基础和前提的赋权。从美国、德国等发达国家的实践经验看,其并没有进行所有权权属分割,科技成果转化也达到了预期目标,表明赋权只是一种促进成果转化的重要手段,而不是唯一手段。同时,在哈佛大学、加州大学伯克利分校、麻省理工学院等美国大部分高校的成果转化收益分配中,科研人员通常只能获得收益的30%~50%[17],并不是中国大部分省市提出的不低于70%。部分研究人员将经济学中的科斯定理运用到科技成果所有权赋权改革中,认为只有科技成果所有权明确,在交易成本为零或很小的情况下,成果所有权归属对于成果转化最终效率并不具有决定性影响[9]。在科技成果赋权改革中,本文认为重点不是科技成果所有权存在形式,也不是 “科研单位权益放弃越多,科研人员权益获得越多”就是最佳,而是如何调动各方积极性,明确转化相关主体之间的权、责、利,最优化各方利益,从而促进科技成果转化社会效益最大化。
2.4 如何处理所有权与长期使用权
科技成果所有权全部或部分转让给科研人员,与 《科学技术进步法》 《专利法》等现有法律法规存在不一致情况,也可能带来国有资产流失、决策低效、权益处置纠纷等问题。如果在不涉及所有权变动的前提下,将科技成果使用权赋予科研人员,并明确许可方式、许可时间和地域范围,则对所有权影响较小[18]。同时,考虑到科技成果从许可使用到产业化需要经历漫长孵化周期,才能实现成果价值的稳定性和可预测性,通常建议赋予科研人员长期使用权,并在许可时间结束后享有延长期限的权力。
3 职务科技成果权属关系改革实施路径
职务科技成果权属改革主要涉及到政府、科研单位和科研人员之间不同的权益主体,其权属关系从政府和科研单位的关系转变为科研单位和科研人员的关系,改革重点是如何调动科研人员积极性,最优化各方利益诉求,最大程度实现科技成果转移转化。本文按照 “突出转化导向、明确责权对等、各方诉求最优、强化政策引导”的原则,结合国内外研究实践,从赋权形式、收益激励、决策管理、保障服务等方面提出职务科技成果权属关系改革实施路径,如图2所示。
图2 职务科技成果权属关系改革实施路径
3.1 实施分层分类的职务科技成果赋权形式
根据职务科技成果产生资助资金来源、权属分配等不同情况,鼓励科研单位按照不同层次、不同类型的职务科技成果实施职务科技成果赋权。
(1)分层实施。利用财政性资金形成的归单位的职务科技成果,为体现财政资金的国家公益性,可将所有权与科研人员共有;利用本单位资金,企业、其他社会组织等委托资金形成的职务科技成果可将所有权全部赋予科研人员。
(2)分类实施。职务科技成果所有权进行分割确权的,科研单位和科研人员应按合同约定转化义务、转化期限,以及后续按照产权比例承担专利维护费、收益分配、资源补偿等责任。专利权、计算机软件著作权等有证技术成果应在赋权以后,办理相应权利人变更登记,变更为单位和科研人员共有所有权;技术秘密所有权赋权,实质是技术秘密的转让权,应签订转让协议,但不需要进行权属分割。对于不进行分割确权的,可根据科研人员意愿采取以下两种方式:①先转化后奖励,成果所有权归完成单位,但在转化后获得奖励现金和股权,具体奖励比例可根据单位实际情况研究确定;②赋予完整职务科技成果所有权或权益让渡给科研人员,但科研人员需限时自主实施转化,并按约定补偿科研单位前期研究投入和后续研发相关费用。值得注意的是, “有证技术成果”的所有权是国家机关登记依法产生的一种独占权,其权利主体是特定的,义务主体不是特定的。 “技术秘密”的所有权实质是当事人之间依据法律规定或者合同约定取得的使用、许可、转让技术秘密成果的权利,权利主体是特定的,其义务主体也是特定的。
(3)赋予科研人员长期使用权。赋予长期使用权不涉及权属转移,不需要权属变更登记,赋权时间不低于10年,可由科研人员独占或者与其他单位共同实施转化。如果科研人员转化实施效果良好,则可延长使用权。值得注意的是,集成电路布图设计所有权、实用新型专利等的法定保护期也仅为10年,不低于10年实质已经覆盖此类科技成果所有权整个完整周期。
3.2 落实以增加知识价值为导向的收益激励机制
科研单位应建立健全促进成果转化的收益分配机制,最优化科研单位、科研人员和技术转移机构专业人员等参与科技成果转化的各方利益。对于科研单位和科研人员,已实行所有权确权分割的,应明确所有权权属比例享受相应的权益;未实行所有权确权分割的科技成果,应当按约定获得股权、期权、分红等激励奖励。对于技术转移机构和成果转化管理人员,应根据成果转化过程中的实质性贡献给予一定比例权益奖励,如技术转移机构和成果转化管理人员通过自行组织转化而获得的奖励应高于通过挂牌交易、拍卖等方式实施转化的激励。同时,政府部门和科研单位应充分利用评价考核指标体系,调动科研人员积极性,将成果转化质量和转化绩效纳入职称评定、绩效考核,以及项目、人才、基地平台等各类考核,鼓励建立成果转化专门的职称评定通道。
3.3 优化职务科技成果的决策管理机制
健全职务科技成果产权改革统筹协调机制,统筹科技管理、人事管理、资产和财务、成果转化、国有资产管理、审计与监督、孵化及产业化等各个环节,及时解决成果转化中的重大事项。推进科技成果转化管理创新,在科技成果未有明确转化意向之前,可将其视同科技资源进行管理。健全科技成果转移转化的内部管理制度,建立成果披露、成果定价、收益分配、公示公开、转让许可、作价投资、公司组建等文件制度、保障措施和操作流程。优化科技成果转化国有资产管理方式,分类实施资产评估,探索符合科技成果国有资产特点的管理模式。在决策管理中,需注意的是技术秘密与其他知识产权不同,在许可或转让谈判、评估过程中必须保证非公开性,必须签署保密协议,明确保密内容、保密责任和保密义务,一旦公开,技术秘密即失去相应商业价值。同时,技术秘密在评估过程中,为降低泄密风险,可采取非营利性质第三方评估和技术秘密成果展示的方式。在签订技术秘密许可或转让合同时,一定要明确技术秘密衍生知识产权的申请权、所有权归属等问题。
3.4 完善科技成果转化的保障服务体系
健全职务科技成果转化容错和纠错机制,制定负面清单,明确基本条件、处理程序和实施细则,将已履行勤勉尽责义务、信息公示公开,仍造成损失的决策管理纳入免职范畴。大力培育技术转移服务人才,支持有条件高校开设技术转移相关课程,开展面向技术转移的学历教育或继续教育。发挥社会化技术转移机构作用,建立统一的科技成果转化公共服务平台,开展信息发布、成果评估、成果对接、经纪服务等工作。
4 推进职务科技成果改革的实施建议
当前全国各地都在积极开展职务科技成果所有权或长期使用权改革试点,在研究提出职务科技成果权属关系改革实施路径的基础上,还需要结合各地特点和实际,进一步形成合力,确保各项政策和条件落地实施。
4.1 进一步完善政府部门工作协同机制
职务科技成果赋权改革涉及科技项目、知识产权、税收征缴、国有资产管理等,政府应统筹协同科技、财政、知识产权、审计、纪检、税务等部门共同组成专项成果转化小组,建立全方位的职务科技成果转化管理服务体系。该专项小组应及时高效地解决改革探索中出现的问题,简化职务科技成果在权属分割、国资管理、税收优惠等方面的程序和流程,实现对成果转化全过程监督管理,密切跟踪赋权改革推进情况,制定有针对性的解决措施。
4.2 设立科技成果转移转化专项资金支持
进一步加大企业和企业家参与职务科技成果转化的支持力度,对愿意投身成果早期转化的企业给予税务折扣或减免,或通过合同约定在成果成功转化后可以享受优惠。加快建设高水平技术交易市场,扶持中介组织定期发布科技成果。加大金融投资对科技成果转化和产业化的支持,试点建立 “科技成果概念验证引导资金”,支持和引导企业参与高校科技创新和技术攻关,积极转化高校的前瞻性科研成果。
4.3 优化科技成果转化政策法律环境和创新氛围
建议尽快修订 《专利法》 《促进科技成果转化法》 《事业单位国有资产管理办法》等相关法律条款,解决科技人员后顾之忧,全面激发创新创造活力。营造良好的科技创新氛围,激发不同创新主体积极性,共同推动科技成果转移转化。政府部门也应容许试点单位在转化过程中出现的适当失误,建立健全的容错纠错机制,具体化条款化容错纠错的情形和规定,试点高校和科研院所正职领导根据实际贡献享有现金或股权奖励。优化技术市场服务,试点推进技术合同认定登记审批权下放,探索技术合同登记告知承诺制。
5 结束语
当前,职务科技成果转化率低由诸多原因造成,赋权改革只是促进成果转化的重要途径,而不是唯一手段。赋权改革的重点不是赋予科研人员部分或全部所有权的具体形式,而是职务科技成果相关主体之间的产权关系及其权责内容、配置和激励机制,营造鼓励创新、容忍失败的科技创新氛围,从而促进科技成果转化社会效益的最大化。同时,职务科技成果赋权改革的首要前提,是科研人员产出高质量可供转化的科技成果,只有这样创新科技成果转化的机制和模式才具有现实意义。