国家创新体系国际化政策协同关系研究

刘 云，张孟亚，翟晓荣，杨亚宇

(中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049)

0 引言

自20世纪80年代中期以 Freeman[1]、Lundvall[2]、Carlsson[3]等为代表的欧美学者创建国家创新体系理论以来，国家创新体系的研究不断深入并从理论走向实践，成为各国政府和国际组织研究、制定创新政策最重要的分析工具之一，各国将国家创新体系建设作为提高国家竞争力的重要手段。经济全球化和科技全球化的不断深化使得国家创新体系向国际化方向发展，并超越了国家创新体系的概念和地理范围[4]。实际上，国家创新体系的国际化已成为全球创新活动的一个重要发展趋势，关于国家创新体系国际化的研究已成为国际创新研究领域的前沿性课题。

中国创新国际化在相关政策的引领下获得了长足的发展，体现为人才国际化、产业国际化、科技国际化等，现阶段面临着国际政治经济动荡不安、逆全球化浪潮凸显的不利局面，因此如何在瞬息万变的局势中稳步推进中国创新国际化是政府亟待解决的问题，也是 “十四五”期间推进国家创新体系国际化政策的重点方向。实践和理论研究表明，政策协同对实现政策功能具有重要意义，协同关系对于调整政策实施方向具有指导作用[5]。国家创新体系国际化政策体系是由多个政策子系统构成的复杂系统[6]，呈现出政策实施主体多元化、政策工具差异性的特点[7]。国家创新体系国际化政策是否实现了协同？推进国际化政策改进的协同关系是什么？为了回答上述问题，本文在国家创新体系国际化政策分类基础上，对国家创新体系国际化政策协同关系开展深入研究，为完善国家创新体系国际化政策提供决策依据。

1 文献综述

1.1 协同和政策协同

物理学家Haken[8]首次提出协同的概念，他在其论著的 《协同学导论》中将协同定义为系统各部分间的相互作用，进而产生使整个系统形成微观个体层次所不存在的物质机构和特征的协同效应。政策协同是指政策体系是由多个政策子系统构成、多部门参与的复杂系统[9]，由于分工、职责范围、管理权限及部门利益的不同使得各部门关注的政策侧重点存在差异，因而有必要实现政策协同以提高政策实施的连贯性和稳定性，其目的是降低政策实施的不确定性，解决复杂公共问题，使公共资源配置呈现帕累托最优状态[10-11]。政策协同主要体现在以下几个方面：

(1)政策主体协同强调多部门对跨界问题的协同治理[12]。在实施过程中，主体呈现出多元性的特点，主要包括政府、非政府组织、社会组织等。主导的政策主体协同表现为公共部门与公共部门之间的合作[13]，包括管理部门之间的横向协同，表现为同一级别政府之间或者同一级别政府不同职能部门之间的协同；也包括执行过程中的纵向协同，表现为不同级别政府部门之间的主体协同。与此同时，非政府组织、社会组织等参与到公共部门政策制定和政策实施的现象也逐渐增加，成为近年来学者研究的热点问题。Trein等[14]认为，公共部门和非公共部门之间的协同模式与公共部门和公共部门之间的协同模式存在较大差别，应该采用新的方式对其设计、管理和评估。政策主体协同可以改善公共部门之间的碎片化行政现状[15]，降低政府运行的成本，提升政策实施的效果与效能。

(2)政策结构协同反映的是政策覆盖的完备程度。政策工具是指为了实现政策目标，被政府掌握和运用的手段和方法[16]。在理性视角的政策分析路径下，政策工具的选择与组合构成在既定政策目标下的公共政策[17]，用来反映政策的结构性特征。政策工具的选择也会受到国家发展阶段、实现条件以及政策目标等因素的影响，体现为在不同阶段不同区域条件下工具选择的差异性[18]。

(3)政策功能协同衡量的是拟实现政策功能的互补性。在同一政策目标下，不同的政策对社会生活产生的作用在性质和方向具有差异性，如鼓励性政策与限制性政策。但这种差异性不会造成非此即彼的政策选择，而是两种政策互相协调，发挥政策的互补功能，服务于政策运行的总体目标。

1.2 国家创新体系国际化政策协同关系理论与实践研究

从已有理论研究来看，学术界几乎没有探讨过国家创新体系国际化政策的协同关系，现有研究更多集中在国家创新体系国际化的内涵。虽然学者对国家创新体系国际化政策的定义进行了界定，但目前还未形成统一的概念。一部分学者继承了Carlsson[19]的观点，认为以跨国企业为主导的国际化行为是发展国家创新体系国际化的重要标志[20]。但随着知识、技术等创新资源流动，金融机构、高校、科研机构、政府等主体的作用凸显，成为国家创新体系国际化建设中不可或缺的参与者[21-22]。同时，衡量一国的国家创新体系国际化指标也不断完善。从国际技术转移、资本货物国际贸易、外商直接投资向海外研发经费、科技人员的国际流动、海外并购以及海外子公司数量、国际技术联盟、国外专利授权数量[20，23-27]等多维度发展。在此基础上，薛澜等[28]认为，以跨国公司为主体的全球生产网络和产业研发体系全球化、以科研人员为主体的科研机构全球化、以高等学校为主体的高等教育机构全球化，以及以上三个主体的交流互动共同构成国家创新体系国际化的主要内容。更为深入的研究关注到国家社会建制和科技战略对推动国家创新体系国际化的影响，刘云等[6,29-30]将其总结为创新制度和组织网络的国际化，即国家创新制度和政策的相互学习和互动，以及国际创新网络的形成和发展；除此之外，国家创新体系国际化还包括创新资源流动和配置的国际化以及创新主体互动和创新活动的国际化两部分内容。

刘云等[6-7]认为国家创新体系国际化政策包括创新制度国际化政策、创新要素国际化政策以及创新主体国际化政策，并从政策工具的视角深入研究了 “十二五”期间国家创新体系国际化政策工具的使用情况。在实践中，他将以 《全国科学技术规划纲要 (1978—1985)》 《关于科学技术体制改革的决定》 《关于加快科学技术进步的决定》和 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020)》等为代表性的政策作为国家创新体系国际化发展的里程碑事件，将国家创新体系国际化的进程划分为引进为主、引进为主向追赶转型、追赶以及追赶向自主转型阶段。为了补充现有研究，本文尝试对国家创新体系国际化政策的协同关系进行初探。由于国家创新体系国际化政策采用政府为主导的运行方式，本文研究了国家创新体系国际化政策的主体、结构及功能的协同关系，以期反映出既有创新国际化政策的实施情况，推动创新体系国际化发展。

2 国家创新体系国际化政策分类体系与政策工具构建

2.1 政策分类体系

本研究采用刘云等[6]提出的国家创新体系国际化政策分类体系，以北大法宝和清华大学政府文献中心的科技政策数据库为主要数据源，以科技部、教育部、国家自然科学基金委、海关总署、中国科学院等网站发布的相关政策作为补充，将 “十一五” “十二五” “十三五”期间已经实施的国家层面的法规、规划、意见、管理办法 (规定)、政府间协议等政策进行系统归纳整理。为了使创新制度国际化的政策分类更为具体和明确，本研究在上述政策分类的基础上补充国家创新体系国际化相关管理办法的政策，共收集相关政策文本356 件，其中创新制度国际化政策文本44件 (规划纲要类23件、决定意见类7件、科技计划类4件、管理办法类10件)；创新资源国际化政策文本200件 (技术国际化类39件、人才国际化类106件、投资国际化类55件)；创新主体国际化政策文本112件 (企业研发国际化类21件、政府间科技合作类78件、高校及科研机构国际科技合作类13件)，见表1。

表1 国家创新体系国际化政策分类体系

2.2 政策工具构建及编码

创新政策工具是指政府为了推动科技活动和产业创新发展、降低技术不确定和市场风险而采取的一套政策体系。Rothwell等[31]根据政策工具对创新活动的影响方式，将创新政策工具分为供给型-环境型-需求型政策工具。供给型政策工具通过优化创新要素组合，推动人才培养、资源优化和信息流动，实现对科技创新活动的直接影响；环境型政策工具侧重创新环境的培养，完善产业创新所依托的税收、金融、知识产权保护体系，发挥间接影响作用；需求型政策工具是政府为了弥补市场不足、减少市场不确定性，意在开拓和稳定新技术应用市场而采取的采购、服务外包等行为，其对创新活动起直接影响作用。基于以上创新政策工具分类，学者们分析了企业技术创新、风机制造业、光伏产业、科技金融等相关政策对科技创新活动的影响力[32-36]。本研究讨论与国家创新体系国际化相关的政策，Rothwell等的分类方式与国家创新体系国际化 “制度-要素-主体”的三方面较为契合，因此相关政策工具使用的合理性得以体现。国家创新体系国际化政策工具的类型及含义见表2。

表2 政策工具的类型、名称及含义

基于上述国家创新体系国际化政策分类及政策工具细分，以政策文本中的政策条款为基本分析单位，采用 “政策编号+序号”的方式对356条政策文本进行逐条编码。若某一条款可归纳于两种及以上政策工具，则分别进行政策工具编码；若可归纳为同一种政策工具，则以政策编号进行编码。

3 国家创新体系国际化政策协同关系研究

3.1 政策主体协同关系

国家创新体系国际化政策主体涉及62个部门之多，但本文所获得的政策部门历经2008年、2013年和2018年国务院机构改革，因而有必要对政策部门的名称整齐划一，最终本研究的政策主体共包括54个政府部门。政府部门名称采用简称形式，无简称的用全称形式。表3列出发布政策数量排名前15的政策部门，其累计发布政策数量占国家创新体系国际化政策总量的81.05%。其中，对角线上的数字表示某个部门发布政策的总数量；非对角线上的数字代表相应排名的两部门协同发布政策的数量。由表3可知，国家创新体系国际化政策部门呈现出一定的协同性，政策部门协同发布政策的数量与其发布政策总数量之比介于2.44%～100%之间。其中，财政部、发改委、海关总署、外交部、税务总局和商务部的比值分别为100.00%、94.44%、93.55%、87.50%、83.33%和68.18%，其在国家创新体系国际化政策中的部门协同性较高；中科院、基金委的比值分别为10.00%、2.44%，其部门协同性较低。原因在于在我国行政体制中，中科院国际合作政策服务于 “中国科学院系统”这个特定目标，而基金委国际合作政策侧重推动科学基金项目国际化发展。

表3 国家创新体系国际化政策主体颁发政策数量分布

国家创新体系国际化政策及其各维度的政策主体协同呈现如下特征：

(1)国家创新体系国际化政策整体协同度较好 (density1=0.54)，但制度国际化 (density2=0.29)、要素国际化 (density3=0.58)和主体国际化 (density4=0.42)的政策主体协同差异明显。原因在于制度国际化的政策文本大多为推进国家创新体系国际化发展、指导国家创新制度建设的规划纲要、科技计划、决定意见和管理规定，在我国行政管理体制中有明确的部门负责此类型政策文件的制定和发布，政策部门的协同性较低，而创新要素国际化与创新主体国际化涉及人才、技术与投资之间互动广泛，政产学研的协同发展，因而在这两个政策维度中政策制定要考虑多个政策部门，其政策主体协同性高。

(2)政策主体协同主导区呈现为科技管理部门与经济管理部门并重，体现为科技部、商务部与海关总署、财政部、税务总局之间的协同。彭纪生等[5]在分析创新政策的主体协同时也发现了相同的特征，他认为中国传统的管理体制使得科技管理部门不能掌握大量的经济资源，政策落实必须与掌管雄厚经济资源的部门协调。

(3)政策主体协同核心区发挥条件支撑与政策落实作用。例如，中组部、人社部、外交部、公安部和外专局共同颁布的 “关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知”，是为了落实 《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》，完善外籍高层次人才在华的人事关系、社会保障、户籍管理等事项。

(4)政策主体协同参与区表现为政策部门的多元化，与主导区和核心区联合发布相关政策，落实支撑相关政策的实施。

(5)处于独立区的政策部门具有 “部门特性”。全国人大及其常委会颁布的政策文件具有最高法律效力，而能源部、外专局、基金委等部门发布适用于本部门创新体系国际化的政策。政策主体的协同关系如图1所示。

图1 国家创新体系国际化政策主体协同关系

3.2 政策结构协同关系

政策部门是政策工具的实施主体，政策工具是政策部门实现政策目标的方式和途径，因此研究政策工具的结构协同需要考虑实施的政策部门。经统计，在国家创新体系国际化政策中排名前15的政策部门实施的政策工具约占政策工具总量的83.57%，其分布如表4所示，非对角线上的数字代表相应排名部门实施的政策工具数量。

表4 政策主体实施政策工具分布

本研究通过构建政策部门-政策类型/政策工具的二模社会网络，对国家创新体系国际化政策及其各政策维度的结构特征进行研究。度数中心度表示该政策类型/政策工具所涉及政策部门的比例，反映该政策类型/政策工具被使用的活跃程度；接近中心度表示该政策类型/政策工具所涉及的政策部门与其他政策部门和该事件的最短距离，反映使用该政策类型/政策工具与政策部门和其他政策类型/政策工具的连接程度；中介中心度表示该政策类型/政策工具联络的政策主体，反映该政策类型/政策工具受到政策部门的关注程度。根据刘军[38]关于网络位置的阐述， “度数中心度、接近中心度和中介中心度最高，位于网络的核心位置；反之，位于网络的边缘位置”。以中心度总和将国家创新体系国际化及其各维度的政策工具的位置划分为核心、中间和边缘。度数中心度、接近中心度、中介中心度及中心度总和的计算公式如下：

i政策中j工具的度数中心度Dij=

国家创新体系国际化及其政策维度的中心度计算结果如表5所示，各维度的政策类型中心度总和分布见图2、政策工具中心度总和分布见图3。结果表明，国家创新体系国际化环境型-供给型-需求型政策呈现核心-中间-边缘分布，政策的协同性不足。基础设施、公共服务、法规管制政策工具处于核心位置；人才培养、目标规划、金融支持处于中间位置；其他政策工具位于边缘位置。创新制度国际化供给型-环境型-需求型政策呈现核心-中间-边缘分布，政策的协同度不足。人才培养、基础设施、公共服务、目标规划政策工具处于核心位置；知识产权保护、法规管制、税收政策、金融支持和贸易管制处于中间位置；其他政策工具处于边缘位置。创新要素国际化环境型-供给型-需求型政策呈现核心-中间-边缘分布，政策的协同度不足。公共服务和法规管制处于核心位置；人才培养、目标规划、税收政策和金融支持处于中间位置；其他政策工具处于边缘位置。创新主体国际化供给型-环境型-需求型政策呈现核心-中间-边缘分布，政策的协同度不足。基础设施和法规管制处于核心位置，其他政策工具处于边缘位置。因此，国家创新体系国际化政策维度的政策类型和政策工具结构性呈现不同的特点，这种差异来源于各政策维度中政策客体的差异性，如创新要素国际化政策的政策客体为技术和投资的国际化，因而相比其他政策维度更多使用税收政策和金融支持政策工具。

表5 国家创新体系国际化及其政策维度的中心度计算

图2 政策类型中心度总和分布

图3 政策工具中心度总和分布

3.3 政策功能协同关系

本文在以上创新政策工具分类的基础上，从供给型-环境型-需求型层面探究国家创新体系国际化的功能协同。政策功能的实现依赖于政策实施的数量和政策实施的效力级别，因此政策功能协同需要考虑政策数量和效力级别两个方面。在对政策工具效力测算时，将北大法宝数量库中政策效力级别应用到本研究所涉及的政策文本中并将其赋值，如表6所示。

表6 政策效力

由图4可见，国家创新体系国际化整体强化环境型政策的使用和实施、弱化供给型和需求型政策，政策的协同度不足。在供给型、环境型和需求型中，分别强化运用基础设施和公共服务、法规管制、技术转移和政府采购，弱化使用其他政策工具。创新制度国际化强化环境型和需求型政策，弱化供给型政策，政策的协同度不足。在环境型政策中，强化使用知识产权保护、目标规划、税收政策等政策工具，法规管制和金融支持运用不足；在需求型政策中，技术转移政策工具得到强化，贸易管制运用适中，政策采购运用不足；在供给型政策中，除了公共服务，其他政策工具均被弱化使用。创新要素国际化强化环境型政策，弱化供给型和需求型政策，政策的协同度不足。在环境型中，强化使用法规管制政策工具；在供给型中，强化使用基础设施和公共服务政策工具。创新主体国际化强化环境型政策，弱化供给型和需求型政策，政策的协同度不足。在环境型中，法规管制政策工具的运用得到强化；在供给型中，除了弱化人才培养政策工具，其他政策工具的运用均被强化。因此，国家创新体系国际化政策维度的政策类型和政策工具功能协同呈现不同特点，原因在于各政策维度的政策客体具有限定性，使得政策的实施具有目标特定。例如，创新主体国际化政策意在推动企业技术创新、政府间国际科技合作和高校及科研机构国际科技合作活动，相比创新制度和创新要素国际化，更加注重科技计划、资金投入和技术援助政策工具的使用力度。

图4 国家创新体系国际化及其维度政策的功能协同度

3.4 国家创新体系国际化政策协同关系分析

国家创新体系国际化是政策主体实施创新国际化相关政策工具，形成政策结构、完成政策功能的结果。研究结果表明：国家创新体系国际化政策主体协同较好，政策结构和功能的协同性不足。原因在于：推进国家创新体系国际化的发展既需要制度上的保障，也需要政策部门的合作和落实，因此各政策主体往往需要相互协同、衔接和配套，推动国家创新体系国际化政策的全方位覆盖。但是，政策制定主体的通力合作并不意味着其制定的政策结构和功能完善。一方面，由于政策制定过程中难以实现完全理性的决策状态，对国家创新体系国际化过程中的政策问题缺乏完整的、系统的认识，也难以把握政策实施后社会系统的整体变化趋势，只能在有限理性的基础上做出相应的判断[40]，因此国家创新体系国际化环境型-供给型-需求型政策及其具体政策工具的结构和功能出现不协同、不均衡的状态；另一方面，在实际政策制定和实施过程中，国家创新体系国际化政策对创新主体的需求回应不足。随着近年来国际政治关系的动荡以及科学技术的封锁，走出去成为创新主体面临的共同时代问题，亟待国家层面政策引导。从创新主体需求层面补齐国家创新体系国际化政策短板，才能有效实现国家创新体系国际化政策的功能。

4 结论及政策建议

本文在梳理十一五、十二五、十三五期间中国创新体系国际化政策的基础上，采用 “创新制度国际化-创新要素国际化-创新主体国际化”的政策分析框架，构建政策工具及编码，对国家创新体系国际化政策及其各维度的政策主体、结构和功能的协同关系开展研究，结果如下：①政策主体协同性较好，国家创新体系国际化政策及其各维度的政策部门协同特点一致，体现为科技管理部门 (科技部和商务部)与经济管理部门 (财政部和税务总局)联合主导，人社部、外交部、外专局等部门落实，知识产权局、银监会等积极参与，全国人大及其常委会、基金委等部门 “特定”发文；②在政策结构上，国家创新体系国际化及其维度的供给型-环境型-需求型政策协同性不足；③在政策功能上，国家创新体系国际化及其维度的供给型-环境型-需求型政策协同性仍存在不足。

针对以上问题，提出十四五期间国家创新体系国际化政策协同的基本思路：

一是继续推进政策主体协同发力，保障国家创新体系国际化政策效用充分发挥。当前创新国际化环境正在发生深刻变化，以美国为代表的贸易保护主义、单边主义上升以及全球新冠疫情的持续蔓延对创新国际化造成诸多不便，中国国家创新国际化呈现出复杂的内容和特点，政策主体协同治理的重要性凸显。通过科技部、教育部等科技管理部门与财政部、税务总局等经济管理部门的高效协调，既能实现国家创新体系国际化在逆全球化趋势中的宏观把控，还可以提供人力、物力和财力方面的有效支撑；同时，知识产权局、工信部、人社部等政策主体在落实国家创新国际化政策中提供相应的知识产权保护策略、产业发展以及人才培养和引进等具体政策，为中国创新体系国际化提供全方位、多层次的政策指导。因此，推进政策主体协同发力，通过各个部门之间的有效合作和资源整合，实现国家创新体系国际化政策宏观制定、具体落实的目标。

二是改善政策结构协同度，推动国家创新体系国际化政策结构的均衡性。对创新国际化的发展阶段进行评估，判断政策工具的适用性；对政策类型及其政策工具的结构进行评价，减少政策工具使用 “厚此薄彼”的现象。现阶段创新国际化遇到瓶颈，创新体系国际化政策已经提供了良好的环境政策和供给政策，国际化政策需要从创新主体的需求端出发，通过政府采购、贸易协定以及技术援助等方式引导其创新国际化行为，激发创新活力。强化需求型政策的实施并不是实现供给型-环境型-需求型政策的均等性，而是政策实施的均衡性。例如，创新资源国际化立足于人才、技术和投资等政策实施客体，在强化税收、金融、人才培养、公共服务等环境型和供给型政策实施的同时，也应该提高需求型政策工具，促进政策结构的完备性，增强应对国际国内环境变化的挑战。

三是提高政策实施的效力，推动实现国家创新体系国际化功能。国家创新体系国际化政策效果是政策主体实施政策工具产生合力的结果，政策工具效力的参差不齐必然会影响整体功能的实现。创新制度国际化、创新要素国际化和创新主体国际化政策体现在供给型政策的法律效力不足，尤其体现在人才培养、科技计划等具体政策工具。然而在逆全球化趋势和科技封锁的背景下，中国创新国际化面临严峻的挑战。因此在十四五国家创新体系国际化政策制定和实施中，发挥政府在创新行为中的引导作用，加强人才国际化、科技国际化等方面的政策实施力度，推动中国科学家发起或参与重要国际科技组织以及国际科学研究计划和大科学工程。除此之外，创新要素国际化和创新制度国际化政策还体现为需求型政策的法律效力不足，各相关部门在政策制定过程中还应关注创新主体的实际需求，为创新主体贸易全球化和海外技术转移开拓新渠道。