国土空间规划背景下乡村精明收缩规划研究——以本溪市上沟村为例

马 青郭曼曼云露阳吕正华

在我国城镇化历史进程中，与城市空间“增长式”发展相对应，乡村人口不断减少，空间不断空心化，乡村空间整体呈“收缩式”发展。如果没有乡村规划的干预，放任乡村自由发展，则其将朝向萎缩、稀释或蔓延的方向演变[1]。而传统针对“收缩式”发展的乡村往往是以“撤村并屯”、整体搬迁等以空间收缩为单一目标的简单粗放的手段，无法充分尊重村民的意愿和生活习惯，也无法真正推动乡村现代化发展[2]。而同样为应对城市的日渐衰退，起源于欧美国家的精明收缩理论，主张“更少的规划——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[3]，通过各种策略保持城市活力、解决大量荒废的用地，从而实现城市复兴[4]。将其引用到我国乡村振兴领域，精明收缩理论下针对衰败型乡村，规划主动采取“精明”的收缩策略，有效利用闲置、荒废用地，激发村民参与积极性，保证乡村在收缩的同时保持活力、特色和生产效率。

上沟村位于辽宁省沈本新城的东北部，距离本溪市半小时车程，距离沈阳市1小时车程，便利的交通条件和区位优势使村里年轻劳动力大量向周边城市转移，现状村庄面临人口老龄化、空心化等问题，是典型的受城镇化影响呈收缩式发展的乡村类型。本文以本溪市上沟村为例，研究在精明收缩理论指导下的发展路径，为我国衰退、萎缩的乡村发展提供一种思路。

1 国土空间规划体系下的村庄规划

1.1 传统村庄规划存在的主要问题

自改革开放以来，在社会主义新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴建设等多项乡村现代化发展的政策引领下，我国现行的乡村规划类型主要有村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、村庄整治规划等[5]。不同的规划类型产生时代背景不同，侧重内容也各不相同（表1）：在新农村建设时期，乡村地区建设刚起步，该时期规划的主要任务是协调乡村内部建设无序的矛盾，规划的主要内容包括住宅、道路、供电等物质空间建设方面的问题[6]；美丽乡村建设时期的整治规划主要是对乡村落后的人居环境进行治理，规划主要内容集中在乡村基础设施和公共服务设施等配套建设方面[7]；乡村振兴时期的村庄规划实质上是对新农村建设时期和美丽乡村建设时期规划的整体提升，更加注重乡村产业经济发展规划，同时对村域土地资源、耕地保护、生态环境保护等方面提出控制要求[8]。

表1 村庄规划类型统计

传统村庄规划受城市规划影响，较多关注集中建设用地的管控，对于村庄大面积的耕地、林地等非建设用地管控不足[9]，如长期积累，容易出现乡村粮食安全和生态安全隐患。同时，现有村庄规划由不同部门依据不同的规范要求独立完成，部门之间缺乏充分沟通，导致各种类规划内容存在交叉甚至冲突、规划落地性差、实用性有限的问题[10]。

1.2 国土空间规划体系下的村庄规划内容体系

为改善传统村庄规划存在的不足，在国土空间规划体系引导下，需要将多种规划进行协调统一，明确村庄规划的内容体系，结束“多规”并存的局面，制定一张蓝图、一个平台、“多规合一”的村庄规划。

首先，在国土空间规划“五级三类”体系中，村庄规划属于详细规划，村级层面的国土空间管控关系到整个区域的健康发展，因此“三区三线”的划定和管控是村庄规划的首要任务。应在基本农田保护红线和生态保护红线的控制下，结合乡村实际确定建设用地边界，划分“三区”并分别制定管控细则，实现对乡村土地资源的优化配置[11]。其次，在乡村振兴时代，村庄的产业兴旺成为乡村振兴重要任务，乡村的产业发展规划成为助推乡村振兴发展的重要工具，是村庄规划的重要内容[12]。多规合一驱动下的村庄规划应跳出传统“就乡村论乡村”的思想桎梏，以融合、协调的视角推动乡村的健康有序发展[13]。最后，在城乡融合发展的宏观背景下，乡村的发展已不再只是农民自己的事，开放的市场经济和城乡一体化为乡村发展建设带来多元化的参与主体，为协调多方主体的矛盾，保障村民的利益，村庄治理规划成为确保规划实施的重要保障。

2 城镇化背景下上沟村的收缩趋势与困境

2.1 上沟村的发展困境

（1）青年人口外流，空心化问题突出

上沟村现有户籍人口639人，共185户。经调查发现上沟村现状只有4.32%的农户完全依靠农业种植，大多数农户处于半农半工的兼业状态，更有11.35%的农户已经实现行业的城市化，完全从事其他行业，并且这种趋势在逐年增长（图1）。进一步调查发现上沟村现状常住人口419人，人口净流出达到34.4%。乡村人口的流出导致闲置民宅、宅基地、土地逐年增多，从2000年左右开始到2020年，上沟村住房空置率已经达34.6%，乡村空间“空心化”趋势明显（图2）。对上沟村现有常住人口进行统计发现50岁以上常住人口约占全村70%（约447人），“老龄化”问题十分突出。从乡村发展角度，未来上沟村将在周边城市吸引作用下人口逐步流出，属于撤并搬迁类村庄。

图1 上沟村农户从业构成

图2 上沟村闲置农户演变

（2）土地资源基础薄弱，产业发展局限大

上沟村总占地面积1007.76hm2，其中林地689.33hm2，占比68.40%，均为生态公益林；耕地205.40hm2，占比20.38%，其中基本农田178.26hm2，占所有耕地资源的86.79%（图3），现状以普通玉米种植为主，人均耕地4.82亩/人（全国人均耕地面积1.46亩/人，东三省人均耕地面积5.41亩/人①），人均第一产业年收入2000～3000元。村内现状仅存个别企业投资农家乐，已处于半荒废状态，第二、三产业基础薄弱。从产业分类角度讲，上沟村属于典型的农业型村庄，乡村产业经济的发展以耕地资源为主。但是，在基本农田的有关规定限制和气候、土壤等自然条件的约束下，上沟村第一产业的发展空间亦十分有限。

图3 上沟村国土空间现状

（3）建设用地布局分散，配套设施较落后

上沟村地处山谷、四面环山，与周围城镇相对隔绝，坡度在25%以上的用地占全村用地的63%(图4)；经村河道为北沙河上游重要的行洪通道；同时村庄东北部临山区域处于市级生态功能红线区内，村域内生态用地（林地、水体）占比达70.81%。小山环绕的地形条件导致上沟村内用地切割较为严重，村状建设用地除中部、北部的居民点布局较为集中，村域范围内共有7处分散的建设用地。由于人口规模小且用地布局分散，一直以来上沟村缺少配建公共服务设施，村屯内居民为满足上学、就医、购买生活用品等需求均需步行半小时以上去其他村屯解决；基础设施配套方面除了部分主要村道进行硬化以外，其他基础设施均未配建。配套设施的落后导致上沟村人居环境较差。

图4 上沟村地形分析

（4）向往美好生活，资金技术受限制

在上沟村实地调研中，通过调查问卷和多家走谈等方式了解到，与大多数贫困的乡村地区类似，上沟村的村民对于改善自身生活条件和发展自身产业的愿望强烈，但是有限的产业基础和村民个人集体贫乏的经济发展资本技术成为制约上沟村产业经济发展和人居环境改善的重要因素。

2.2 上沟村的收缩趋势

在市场化和城镇化的作用下，上沟村处于被动萎缩状态，出现老龄化、空心化等衰败现象。从上沟村自身现状条件评估角度出发，在没有显著乡村发展资源优势条件下，收缩式的发展趋势是不可逆转的。从全局发展角度出发，在新型城镇化和农业现代化、规模化建设的浪潮中，部分乡村的收缩是不可避免的。近年来我国城乡融合、城市资本下乡、乡村土地制度改革等一系列政策的施行，正是为部分乡村的收缩创造条件，鼓励像上沟村这类的乡村化被动萎缩为主动收缩。

从乡村的区域环境和上位规划角度出发，上沟村是沈本新城张其寨街道办事处达贝沟行政村下的三个自然村之一，在《沈本新城总体规划（2013—2030）》的规划中，出于未来沈本新城的城市空间扩张需求考量，达贝沟村的房身屯和下沟屯将发展成为城市建设空间，而上沟村由于有限的建设条件和良好的农业和生态基础，未来将逐步完成退宅还耕，发展定位为沈本新城的城市附属生态林地和耕地。由于沈本新城处于建设和发展初期，有限的资金和人力向新城区建设倾向，短时间内难以完成上沟村的整体性搬迁工作，只能伴随市场化和城镇化的带动作用，通过有机更新的方式逐步完成退宅还耕。未来一段时间内上沟村仍将以乡村的形态存在，乡村规划既要满足短期内居住于此的村民生产生活需求，同时又要符合长期发展中逐实现精明收缩的要求。

3 精明收缩理念下的上沟村规划

3.1 精明收缩式的国土空间规划

由于上沟村未来将逐步完成退宅还耕，在人口逐渐减少，建设空间闲置不断增多的现实条件下，规划坚持“收缩式规划”的空间设计原则，以整治现有空间环境为主，不再增设建设用地。首先，上沟村未来发展定位为周边城市的生态绿化保障区和粮食生产区，规划通过对上沟村进行土地评价并划定“三区三线”（图5），明确基本农田、生态保护红线和城镇开发边界的具体界限和范围，对其耕地和生态用地进行保护。其次，对现状存在环境污染问题的建筑、违法加建建筑、闲置且存在安全隐患的住房、布局过于分散的用地进行梳理和整合，通过拆除、置换、流转等方式将该原有33.51hm2的建设用地收缩到25.89hm2，置换的土地根据具体情况调整成为耕地或者林地（图6），通过这种方式引导居民点集约化、收缩化发展。最后，对集中后的居民点进行人居环境整治，通过改水改厕、道路亮化硬化等基础设施建设，改善现有集中居民点的生活条件，保证近期生活其中的居民的生活质量。

图5 上沟村“三区三线”规划

图6 上沟村国土空间规划

3.2 三产融合式的产业策划

产业的兴旺和发展对于乡村的振兴来讲至关重要，产业的定位及策划将决定乡村未来的发展方向和空间布局。基于上沟村的现实条件，采用三产融合、与城市融合的发展策略，构建包含现代绿色种植、加工、观光的绿色玉米生态产业链（图7），规划上沟村为集绿色规模种植、有机加工、休闲观光为一体的“玉米庄园”。

图7 绿色玉米产业生态链

（1）第一产业——绿色玉米规模种植

上沟村与外界相对隔离的地形条件可以有效避免耕地的交叉污染，良好的水源及生态环境有利于绿色、无公害种植产业的发展。但丘陵地区有限的土层厚度和土壤肥力又限制耕地的种植种类，经村民多年种植实验表明其耕地更适合玉米种植。故上沟村的第一产业规划为近期发展无公害玉米种植，停止农药、化肥等的使用，在不增加新的成本前提下，经过三年的土壤自我代谢达到无公害种植的标准。同时，利用玉米秸秆有机肥还田技术，不断增加土壤的肥力，保证玉米产量的同时为发展绿色玉米种植蓄力，争取在五年时间内达到绿色玉米种植标准。现有的普通粮食玉米种植每亩收益约为262.5元②，根据市场价格估算，实现无公害玉米种植，每亩地可实现增收1500～2800元，实现绿色玉米种植每亩可实现增收约4000元。

（2）第二产业——绿色玉米副食加工

由于上沟村未来将完成撤并搬迁，不宜新增建设用地，故采用与相邻的生态农产品加工公司合作的形式发展绿色玉米加工业。上沟村提供生产原料和资金人力，利用加工公司成熟的加工技术，二者合作形成速冻玉米、真空鲜玉米、玉米罐头、玉米饮料、玉米杂粮粉、玉米爆米花、玉米淀粉等绿色玉米副食加工生产线，将在绿色、无公害玉米种植增收的基础上延长产业链，进一步扩大利益空间。以速冻玉米和真空鲜玉米为例，在市场售价2～3元/根的前提下，每亩地的收益将达到10000～15000元左右。

（3）第三产业——乡村玉米观光体验

农业本身具有多功能性，除了粮食安全、经济发展和生态功能外，休闲观光、文化教育也是重要功能之一[14]。与周边现代化城市建设风貌形成强烈反差，上沟村至今保留坡屋顶、苞米楼、地烟囱、木栅栏、矮院墙等典型东北乡村的风貌特征（图8），作为沈本新城近郊村落具有发展乡村旅游的潜力。发展绿色玉米种植产业的同时，借助不断扩大的知名度和品牌效应，利用原有半荒废的农家乐和人口外流闲置的农宅发展特色玉米庄园旅游产业。提供品尝特色玉米食物、观赏特色玉米乡村庄园、体验现代玉米种植和传统农家生活、购买绿色健康玉米特产的全方位旅游服务。将产业链延伸到第三产业，有效利用闲置农宅的同时发展乡村经济。

图8 上沟村乡村风貌

3.3 多元共治式的治理计划

在规划实施过程中，上沟村要实现收缩趋势下的“精明”发展，单纯依靠自身难以具备启动条件，需要将地方政府、专家学者、村集体及村民等多元参与主体汇集到一起，采用以村民为主体，政府为主导，多元主体共同参与的治理模式。一方面联系沈阳农业大学的专家团队为上沟村提供绿色玉米种植的技术支援；另一方面与原农家乐的建设投资公司多次探讨研究并达成合作意向，公司负责前期部分的资金投入和后期绿色玉米产品的销售和品牌推广工作，村集体作为土地资源所有者和农业生产者负责绿色玉米种植加工。当地政府在规划治理过程中负责协调各方利益关系，搭建多元共治的治理平台，通过相关政策和法制手段规范不同主体的治理行为，引导乡村收缩式发展。乡村集体提供土地空间资源和人力，专家学者提供技术，社会企业提供启动资金和营销服务，在政府的组织引导和规范调控下，在乡村发展和经济利益的共同驱动下，上沟村采用多元共治的治理模式，确保乡村在人口规模和建设空间有序收缩的同时实现经济水平的精明增长。

结语

在城镇化的进程不断加深的发展过程中，像上沟村这样位于山区且缺少资源竞争优势的乡村，其收缩式发展是必然趋势。如何处理这类型乡村近期居民的生活生产需求和远期退宅还耕（林）发展趋势的矛盾关系成为村庄规划的难点之一。本文以本溪市上沟村为例，借鉴精明收缩的理论与方法，以国土空间规划改革为契机，在城乡融合发展、乡村集体土地入市等政策环境下[15]，基于上沟村的现实发展条件，提出综合运用一二三产业生态链建设、收缩式的空间环境规划和多元共治的治理模式等对策，探索“收缩式”乡村的“精明式”发展规划策略。

资料来源：

图1～2：根据实地调查数据结果绘制;

其余图片均为自绘、自摄。

注释

① 全国人均耕地数据来源于《中国统计年鉴2019》，东三省人均耕地数据来源于《黑龙江统计年鉴2019》、《吉林统计年鉴2019》、《辽宁统计年鉴2019》。

② 上沟村亩产玉米约750斤，每斤售价按2020年全国玉米平均售价0.75元/斤（0.45～0.99元/斤）计算，根据辽宁省统计年鉴及全国农产品成本收益资料汇编关于玉米种植的成本计算上沟村农户自种每亩成本（主要包括物质与服务费）300元左右，除去成本费用，上沟村每亩玉米田年平均净收入约为262.5元。