长三角区域养老服务一体化发展研究

杨海莉

（中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236115)

人口老龄化是我国今后较长一个时期的基本国情[1]。我国现有的异地养老服务模式是在全国范围进行运转，这种模式不仅无法顾及迁出地和迁入地的地域、人缘、文化是否相近、相亲、相通，更易受到季节的约束，无法缓解养老压力，更难以解决养老问题[2]。当前国内亟需构建一个具有地域相连性、文化相通性、人缘相亲性的区域养老服务融合发展模式。故此，本研究结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，探索构建新型的区域养老融合发展模式，以期实现长三角区域内养老资源的联动互通、共建共享、融合发展。

一、长三角区域养老服务一体化的现实基础

长三角是我国区域经济社会发展最具活力的地区，同时也是人口老龄化程度最高的区域，如何缓解养老压力，消除“养老焦虑”，破除“养老困境”，加快养老服务业发展，满足不同老年人的多样化需求，成为长三角亟待解决的共同话题。

（一）长三角区域人口老龄化问题严峻

长三角地区是全国老龄化程度最高的区域之一。第七次全国人口普查数据显示，长三角地区的老年人口比例已超过20%，三省一市的人口老龄化程度均已超全国平均水平，其中上海老龄化程度达16.28%，位居长三角区域之首，全国第4；江苏省仅次于上海市，老龄化程度达16.2%，位居全国第5；浙江、安徽两省的老龄化程度也均已高出全国平均水平，位居全国前列。这一数据也表明，长三角地区已整体进入中度老龄化，成为全国“最老地区”。2022年1月发布的《长三角区域养老产业发展概览（2021年）》显示，长三角地区养老床位总量仅有172.18万张，养老服务供求严重失衡，进一步加重了社会的养老负担。这就需要三省一市各扬所长、凝聚共识，通过资源整合进一步形成合力，共同解决此问题。

（二）国家发展战略的推动

国家战略的实施是区域养老服务一体化发展的重要前提和保障。2018年11月，长三角一体化发展上升为国家战略后，区域一体化发展尤其是区域养老服务一体化发展按下了“加速键”。同年11月底，三省一市正式签订了“长三角养老协会联合体合作协议”。随后，三省一市不断深入合作，相继成立了长三角旅居共同体、长三角国资养老产业发展联盟，共建了长三角一体化发展示范区对接合作机制、确定了首批17个市（区）联动试点，实现了长三角地区41个城市医保“一卡通”。直到2021年3月，《上海养老服务条例》正式实施，首次将“区域养老一体化发展”写入法规。这一系列举措将进一步整合三省一市养老服务资源，促进区域内资源共享、优势互补，为养老服务一体化发展奠定了坚实基础。

（三）良好的一体化条件支撑

2018年长三角一体化发展上升为国家战略后，三省一市积极对接合作，不断拓宽长三角区域合作的范围，在经济、文化、社会建设等方面取得不错成效，为区域养老融合发展提供了良好的一体化支撑条件[3]。首先，长三角区域经济一体化程度不断加深，尤其是近几年，经济增长势头迅猛。2021年，长三角地区GDP总和高达27.59万亿元，占全国GDP的四分之一。其次，地缘相近文化相通。长三角地区地域相连，人缘相亲、文化相通，为区域养老服务融合发展提供了条件。从历史上看，三省一市因地处长三角而频繁地来往合作，相互渗透融合，也因而具有相似的文化习俗、生活方式，成为区域养老服务融合发展重要推动力量。

二、长三角区域养老服务一体化发展的阻滞困境

近几年，虽然长三角区域养老服务一体化进程已取得不错成效，但仍面临区域顶层设计不完善、养老服务发展不均衡、养老服务平台缺失、人才队伍建设滞后等诸多问题。

（一）人文困境：老年人口的特殊性制约异地养老的推进

一是部分老年人有“叶落归根”“安土重迁”情节，早已习惯于自己熟悉的生活环境，对新事物的接纳程度不高，不愿到异地养老[4]。二是高昂的养老费用将老年人拒之门外。相较于居家养老，机构养老尤其是异地机构养老的费用较高，除了养老机构服务费、日常开销、生病就医等直接费用外，还有老年人及其家人往返养老机构的食宿和交通等间接费用。这两方面因素叠加导致老年人难以跨区域流动，严重制约异地养老的推进。

个性化、多元化追求难以适应模式化养老机构。自古以来养老最主要的方式便是家庭养老，虽然随着时代的发展，近年来人们的观念有所转变，但仍有部分老年人“养儿防老”观念根深蒂固，对于到养老机构养老非常排斥，更不用说到异地机构养老。相反地，新迈入老龄化行列的老年群体受教育程度更高、收入更高，在养老需求上呈现出更多元化的追求。而当前长三角地区主要依靠增设和完善养老机构以实现区域养老服务的融合发展的方式，已无法满足新时代老年人多元化的需求，也导致部分老年人对机构养老存在抵触心理，制约了区域养老服务的推进。

（二）政策困境：信息平台缺失与社会保障政策不统一

当前长三角地区还存在信息壁垒，三省一市的老年人口信息管理平台数据没有完全互通，区域内老年人口的基本情况、健康档案、服务需求等信息无法及时共享和相互借鉴[5]。这在很大程度上增加了实施异地养老的难度。此外，长三角区域内养老服务机构信息管理平台数据接口尚未完全打通，信息的闭塞不利于不同地域的老年人对跨区域养老机构的选择和综合评估。养老服务供需双方信息不对等，不仅导致老年人在选择服务供给者上失去了主动性，还可能会造成养老服务机构数量的不足或闲置。

社会保障政策尚未统筹的障碍加重了异地养老的成本。尽管在养老一体化发展背景下，区域内已有41个城市实现了医保“一卡通”，但在手续和程序上具有复杂性。一方面，由于长三角地区的社会保障制度尚未统一，养老保险异地转移缺乏可具体操作的统一标准。目前我国养老保险是由省级统筹，虽然在特定政策条件下可以进行异地转移，但由于转入地与转出地政策上存在差异，在实际操作过程中出现“相互推诿”“踢皮球”等问题，让不明政策的老年人操作起来难上加难。另一方面，区域间医疗保险标准差异明显。例如，共同纳入养老服务一体化发展的苏州和上海两地，经济发展特点不同，因而两地医疗保险的缴费标准、报销比例、报销范围等方面有明显差别，上海老年人异地就医报销的比例与在当地就医报销比例就不一致[6]。

（三）养老市场困境：养老服务水平不均衡和人才队伍建设滞后

养老服务发展水平的不均衡减缓了区域养老服务一体化的进程。地区间养老服务水平与一体化进程成反比，养老服务发展水平越均衡越有利于一体化发展，反之则阻碍区域养老服务一体化的进程。长三角区域养老服务发展水平的不均衡主要体现在两方面：一是区域养老体系同质化。当前，三省一市基本以“居家养老、社区养老、机构养老”三种养老模式为主，具有明显的同质性，养老体系建设并没有突出地方优势和特色，缺乏个性化、本土化、品牌化的养老服务模式[7]。二是养老服务供需失衡。当前三省一市养老床位的供给与需求存在很大的错位性，以上海为例，现有581万名老年人，而床位却仅有16.1万张，这就意味着不久的将来上海本地老年人可能会“无床养老”；而安徽、江苏、浙江三省则有大量剩余的养老床位，甚至足以提供给上海老年人进行异地养老。

养老服务人才队伍建设的滞后限制了区域养老融合的协同发展。长三角区域养老服务从业者的数量匮乏且专业性不强，其供给跟不上养老机构的建设要求，不能完全满足区域内老年人多样化的养老服务需求。就安徽一地而言，全省养老服务人员总数仅有2.4万人，其中获得养老护理员职业资格的仅5200人，获得其他专业技术资格的仅3800人。按照国际5：1的护理员需求标准，缺口超过40万人[8]。除数量上存在缺口外，长三角区域养老护理员总体存在“三低三高”的特点，即学历技能水平低、收入待遇低、社会地位低，劳动强度高、年龄偏高、流动性高[9]。造成这一现象的原因主要有两方面：一是缺乏对养老服务从业者统一规范的定期与适度的激励考核；二是养老服务行业的投入与回报不成正比，难以留住高素质、年轻的养老服务人才。双重因素叠加导致养老服务人才队伍建设滞后，限制了区域养老融合的协同发展。

三、推进长三角区域养老服务一体化发展的对策

（一）明确总体思路，打造养老服务新格局

1.强化顶层设计，编制专项养老发展规划

充分评估长三角区域内人口居住情况、老龄化发展现状和各城市功能定位等，明确总体思路，编制长三角地区专项养老发展规划，以长三角区域为整体统筹布局三省一市养老服务资源，在长三角区域打造定位清晰、功能互补、分工明确的养老服务新格局，优化养老资源的利用率[10]。强化区域养老服务组织机构建设，在三省一市抽调优秀干部，成立长三角养老服务一体化领导小组，立足长三角地区，服务三省一市，在养老服务政策研究、建章立制等宏观层面发挥主导作用。此外，引入社会力量，充分发挥社会力量的辅助作用，成立由行业专家、养老服务领军人物等组成的行业协会或者委员会，赋予其一定权限，由他们负责一些微观层面的具体事务，如举办养老护理职业技能大赛、养老行业发展论坛等。

2.明晰城市定位，构建区域养老服务体系

在整体评估区域内不同城市人口、经济、文化、产业、资源等条件的基础上，对各个城市进行合理、明确的分工，促使区域内形成功能互补、资源共享的养老服务体系。这就需要因地制宜对各个城市的养老功能进行定位，实现不同城市间各有侧重、错位发展、相互补充。一方面，可以将上海、杭州、南京、合肥等经济发展水平高、养老压力、养老服务供需矛盾突出的城市定位为处于支配地位的中心城市。另一方面，处于这些中心城市周边的扬州、无锡、常州、滁州等地，不仅风景秀丽、气候宜人、设施完善、交通便捷，最重要的是这些城市的生活成本相对较低，完全可以作为中心城市老年人异地养老的备选城市。未来养老服务很可能会由大城市向中小城市、乃至向城市周围的乡村进行延伸。

（二）消弥政策壁垒，完善养老协同保障机制

1.搭建基础平台，加强信息共享

养老机构信息可以作为连接老年人和养老服务机构之间的一个纽带，促进区域内养老服务资源的共享，弥补养老服务供需错位的缺口，帮助供需双方实现有效对接，优化养老资源的利用率，满足新时期老年人多样化需求。养老服务供需双方信息的互联互通是推进养老融合发展的关键，因而在长三角地区搭建一个统一的养老服务信息平台是必不可少的。首先，要增设老年人口信息共享平台，在长三角区域各地对辖区内老年人口的基本情况、健康状况、服务需求等信息进行统计收集，进一步打通三省一市老年人口的数据信息接口，实现区域内老年人口信息的共享。其次，拓宽区域养老机构信息的范围，在现有养老服务信息平台增加其他城市养老机构基本情况介绍。这样一来，老年人对养老机构可进行多元化选择，同时，养老机构也能够根据现有老年人的特点、需求等信息，主动地将自己的养老机构、产品、品牌向老年人推介。

2.完善补贴制度，实现异地通办

旅居、异地等养老模式都离不开政策的保障，实现长三角地区各城市社保的统筹与衔接，是推进区域养老服务一体化的基础条件。目前，长三角地区已有41市实现医保“一卡通”，未来要在此基础上，推动长三角区域内尽可能多的城市实现医保“一卡通”，增加医保定点医疗服务机构的数量，推行医疗保险尤其是门诊和急诊的异地结算。对于跨城市养老的老年人，使其能够享受与当地人同等的待遇。完善长期护理保险制度、跨区补贴机制等政策，实现养老服务补贴异地对接，逐步建立起老年人补贴“跟人走”机制，将老机构原有的“补床头”机制转变为“补人头”。

（三）鼓励多元参与，提升养老服务市场化水平

1.动员社会力量，撬动并引入社会资本

在长三角区域养老融合中，不仅要发挥党总揽全局、协调各方的核心作用，明确政府的基本责任和主导作用，还应充分调动全社会的资源，将社会力量引入养老服务领域，将具体的养老事务分摊给有关社会组织，形成长三角区域老龄工作“大格局”。首先，要发挥政府的主导作用，在完善政策上下功夫，营造有益于区域养老服务发展的政策环境。优化审批程序、简化审批流程、压缩审批时间，为养老服务机构提供一站式服务。其次，建立健全养老服务机构准入、退出和备案信用承诺制度，加强管理和监督。最后，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的养老服务企业和社会组织，加快长三角区域养老融合发展的进度。

2.强化培训协作，实施区域人才共建共享

长三角区域养老人才一体化是区域养老服务一体化的重要支撑。一方面，要充分发挥三省一市的优势，鼓励位于上海、南京等地的高校开设养老服务相关专业，打造长三角养老服务人才输送基地。利用南京、杭州、合肥等地的优质养老机构资源优势，积极组织养老服务从业者到高校、优质养老机构学习、交流[11]。另一方面，要搭建人才共建共享平台，打破人才条块分割格局，整合区域内养老人才资源，为区域养老服务融合发展提供智力支撑。通过举办长三角养老人才招聘会、养老行业发展论坛、长三角养老机构负责人轮训班，建立养老服务能力提升实训基地等多种形式的活动，为长三角养老服务人才队伍培育赋能，最大限度地在培养养老人才上做文章，培养养老行业的管理人才、专业技术人才和技能型人才，全面提升长三角区域养老服务能力。