我国义务教育入学政策与择校行动的互构：历程、规律与启示

● 陆 韵

为推进义务教育优质均衡发展，使教育发展成果公平惠及全体人民，教育部将“全面落实免试就近入学全覆盖和‘公民同招’，指导各地完善学校划片政策”列入2022 年工作要点。1986 年《中华人民共和国义务教育法》已规定“使儿童、少年就近入学”，从而保障适龄儿童的受教育权利。然而，20 世纪90 年代起屡禁不止的中小学择校乱象扰乱教育公平生态并引发家长焦虑，直到2020 年“公民同招”①新政落地，“择校热”才全面缓解。义务教育入学关乎公共教育资源分配并牵涉着千万家庭的命运，近30 年自上而下的择校治理拉锯战体现公共领域与私人领域之间的胶着与博弈。家庭作为嵌入社会变迁进程的基本单元，如何受到自上而下的国家政策力量干预？又如何对教育治理发起能动性回应？对此类问题的思考有助于解释义务教育免试就近入学工作的艰巨性。新制度主义不仅拓宽对制度环境的考察视野，而且预示着教育政策与其他制度要素间的复杂互动以及行动者应对政策的多种反应。本文将在新制度主义视角下梳理我国义务教育入学政策与择校行动互构的历程与规律，从中挖掘阻滞抑或推动治理进程的因素，进而为推进“免试就近入学全覆盖”提供启示。

一、我国义务教育入学政策与择校行动互构的变迁历程

与西方发达国家提升公立教育质量、保障家长教育选择权而推行的择校不同，我国义务教育阶段择校是家长为争取优质教育资源放弃政府的就近入学安排，自行为子女选择学校。在我国择校现象产生、风靡继而逐渐消解的历程中，“小升初”政策与择校行动间的互构经历了以下阶段。

（一）考试升学与重点学校制度联合诱发择校（1949—1978）

新中国成立初期人才培养需求迫切但教育资源紧缺，小学升初中主要遵循考试选拔规则。1951 年，中央人民政府政务院《关于改革学制的决定》指出“小学毕业后，得经过考试升入中学或其他中等学校”；1952 年，《中学暂行规程》规定报考初级中学“不分性别、民族、宗教信仰，经入学试验，取者，均得入学”；《教育部、高等教育部关于1954 年全国中等学校招生工作的指示》对中学学生入学年龄、考试科目等作出详细规定，并首次提到考试选拔之外的“特殊照顾”范围，“各地区在确定录取学生时，除对于烈属子女应予以照顾外，其余照顾对象可根据当地具体情况决定之”；1955 年《关于中学和师范学校招生工作的规定》明确以省、市为单位统一组织全面认真的招生考核，“采取同一地区的学校联合招生或各校单独进行招生的办法”，并依据各省市自定的条件与手续对部分品学兼优、身体健康的学生实施保送升学。

同时，集中力量办好部分学校是国家在“效率优先”原则下的战略选择。1953 年，毛泽东主席在中央政治局会议上提出设置重点中学；同年，教育部发文表示“各地应办好一般中学外，还应根据当地情况，选若干所不同类型的完全中学和高中，加强领导，办得更好一些，以便取得经验，指导一般中学，并培养质量较高的学生”；1962 年，教育部又出台《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，提出适当扩大招生范围，“在较大的地区范围内择优录取德、智、体几方面条件较好的新生”。重点学校旨在树立典型示范、“重点带动一般”，但实际发挥了集中资源培养拔尖人才、为高一级学校提供优质生源的作用。

这一时期初步形成了以考试择优录取为主、特殊照顾和保送入学为辅，区域统一与学校自主相结合的义务教育入学制度。重点学校制度带来师资力量、教学资源、培养质量上的校际差别，家长在子代跃升的欲求刺激下产生重点中学偏好，培养孩子提升文化课成绩考入理想学校成为一种择校雏形。虽然“以分择校”现象尚未成规模，但部分家长的择校行动增加子女学业压力的同时，也使重点学校制度得以存续。

（二）免试就近入学制度难抑择校热度增温（1978—1995）

20 世纪70、80 年代伴随改革开放与经济体制变革，义务教育资源紧缺状况得到有效改善，为扩大民众教育普及、减轻学生学业负担，“免试就近入学”成为一贯的政府办学思想。1983 年，教育部《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》指出“要逐步实行初中不进行招生考试”“初中招生原则上采取划片就近入学的办法”；1986 年，《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》中提出“积极而稳妥地取消初中招生考试”；1986 年，《义务教育法》中就近入学原则得到法律形式的确定；1993 年，国务院发布的《中国教育改革与发展纲要》开启了初中入学招生制度改革。这一时期的免试就近入学政策旨在规范政府义务教育行为、保障少年儿童就近入学权利，并不形成对家庭教育选择的限制。

与此同时，城市经济发展带动家庭教育投入资本的增长。计划生育政策全面实施后，家长更为重视子女教育培养，重点学校制度下的校际资源差距依旧客观存在，并且城市户籍制度与就近入学规定阻碍部分家长寻求优质教育资源。诸多因素共同催生择校欲望，使择校行动不断蔓延：一是择校需求与能力同步增长，城市家长将独生一代求学命运与家族荣誉相关联，愿意为之付出经济、文化等多重资本；二是择校范围扩大，包含公办重点学校、民办“贵族”学校以及“民办公助”“公办民助”等转制学校；三是择校途径多样化，除凭借优异成绩，还可通过出赞助、托关系等方式择校。择校行动与部分学校逐利行为共同导致择校乱收费的猖獗。教育管理部门对此予以重视。1995年，国家教委提出的“五不准原则”中包含“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学原则，不准招收‘择校生’，严禁把捐资助学与录取学生挂钩”，至此形成国家反对择校的政策基调。

（三）择校行动与招生制度改革博弈共存（1995—2010）

依托于“钱”与“权”的择校更为考验家庭实力，家庭社会经济地位越高的学生，越有可能进入重点学校，［1］优质教育资源的累积优势有利于他们获得更高教育成就。重点学校制度引发的教育不公平问题日益突出，这一时期的招生入学制度改革以推进教育均衡发展、保障公平办学为价值导向。一方面，扩大“小升初”免试就近入学覆盖面。1995 年，《关于进一步推动和完善初中入学办法改革的通知》规定普及初中的地方不得变相进行初中入学的选拔性考试，并主张通过加强薄弱初中建设缩小校际差距；1996 年，《全国教育事业“九五”计划和2010 年发展规划》要求改革和完善小学毕业生就近入学制度；2000 年，教育部在《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》中进一步规定“任何初中入学、招生不得举行或变相举行选拔性的书面考试”；2002 年，《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》指出“坚持义务教育阶段公办学校就近免试入学，任何民办和各类进行办学体制改革的小学、初中也不得以考试的方式择优选拔新生”。另一方面，加强择校乱收费治理。2001 年，国务院纠风办与教育部《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》规定义务教育公办学校“不准招收择校生，严禁把捐资助学与录取学生相挂钩”；教育部在2004—2010 年间每年重申“禁止择校”，［2］2010 年《关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》中提到“力争经过3 到5 年的努力，使义务教育阶段择校乱收费不再成为群众反映强烈的问题”。

然而，招生制度改革以维护和实现公共利益为价值导向，必然引发多方利益群体的复杂博弈，择校治理难以抑制部分家长对优质教育的热切渴求，也难以逼停部分学校对优质生源和办学经费的竭力争取。政策乏力的背后存在以下原因：一是政策变通引发替代行动。“赞助费”“借读费”“捐助费”等替代性名目为家长以钱择校行动留下操作空间。二是政策松动助推择校升温。1997 年，《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》允许部分城市少数义务教育公办学校招收择校生，政策“开口”减弱治理力度。三是政策扭曲执行激化择校矛盾。20 世纪90 年代初“名校办民校”制度原本是依托名校助力薄弱学校，扩大优质教育资源覆盖率，但“强强联合”下优质资源的集聚反而使“国有民办”校成为择校家长的首选，随之而来的“培训热”“杯赛热”和“考证热”大大阻滞了减负进程。

（四）治理趋严缩小择校行动空间（2010 年至今）

当“小升初”择校引发严重社会焦虑，民众对公平的呼声日涨，择校治理从禁止择校费逐渐转向校际资源平衡与招生制度优化，治理力度不断加大，择校行动受到限制。

首先，聚焦于“教育资源分布不均”的治理举措使择校范围逐渐变小。2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出“义务教育均衡发展改革试点……切实解决区域内义务教育阶段择校问题等”；2012 年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出“切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距”。兼顾公平与效率的特色化发展成为办学取向，随着重点校重点班的取消，“国有民办”校重新改制为公办校或民办校，“择校生”和“赞助费”退出历史舞台。国家于2014 年启动义务教育免试就近入学改革，各大城市开始倡导“公办不择校、择校找民办”。当城市公办初中全部实现免试就近入学后，家长择校目标仅限于少数热门民办中学。这引发新一轮“民办择校热”。

随后，义务教育招生入学的综合改进不断缩小家长择校行动余地。应对民办学校的暗自“掐尖”、竞赛培训机构的顶风作案和地方教育主管部门的监管滞后等现象，招生制度改革充分突出“机会均等”与“录取公平”。一是规范招生方式，选拔择优改为随机录取。2017 年起“采取电脑随机派位方式招生，不得采用统一笔试或者任何变相形式的统一知识性考试方式选拔生源”。二是调整招生秩序，从民办优先转向“公民同招”。家长“广撒网”奔波多个学校的非理性择校行为有所抑制。三是出台“十项严禁”纪律，强化监督与惩处。2018 年，教育部重点解决中小学招生与校外培训机构考试竞赛挂钩、民办学校违规跨区域争抢生源、特长生招生等问题。2020 年，全国多个城市进入“全民摇号”时代，择校家长、培训机构与学校之间的“合谋”关系被打破，围绕择校展开的竞逐行动彻底受到约束。

二、我国义务教育入学政策与择校行动的互构规律

教育政策提供协调利益分配的游戏规则，具有减少不确定性的作用。我国义务教育入学政策旨在规范学校招生行为，本质上体现了能力取向、户籍取向、随机取向的教育机会分配规则，并在执行过程中衍生出财力取向、权力取向的非正式规则，多种取向的规则都对择校行动起到形塑作用，约束抑或开拓择校空间并对家庭教养行动产生影响。相同制度环境下，不同社会经济地位的家庭因能动性差异表现出对教育政策不同程度的反作用力，采取默认或遵守、妥协、回避、反抗、操纵等策略性应对方式。［3］择校行动实际上是入学政策实施效果的重要反映，不断推动着义务教育资源分配规则的变革。新中国成立至今，义务教育入学政策与家长择校行动的相互建构充分应证了制度与行动的复杂关联，体现出如下规律。

（一）政策初衷与家长诉求间的错位引发择校行动

新制度主义在强调制度塑造行为的同时也关注行动者的能动性，意识到具有一定感知和理解能力的行动者会对制度安排进行变革，［4］政府机构并非中立工具，而是承载着文化、使命和价值认同，［5］制度对行动产生的影响必须经过人们对制度本身意义的感知与赋予。当政策价值取向与家长诉求间发生冲突，家长站在自身立场无法理解决策者初衷时，就会引发与政策导向相悖的择校行动。我国义务教育资源日益充足背景下的“免试就近入学”政策带有公平分配教育资源的初衷。然而，存续长达半个世纪的重点学校制度在实现效率优先的同时也导致学校间的不均衡发展，再加上经济水平增长后家庭对子女教育的重视程度显著提升，部分家长期望获得优质教育资源的公平竞争机会而不仅仅保障“有学上”，政府与家长相互错位的公平诉求引发择校热度持续增温。并且，这一规律同样出现在“民办择校热”时期，政府倡导“公办不择校、择校找民办”并允许民办中小学具有一定比例自主招生名额，政策初衷在于缓解公办校择校压力，发挥民办校作为个性化教育资源必要补充的作用，但当民办学校跃升为集聚优质师资与生源的热门名校时，反而使“择校找民办”成为家长争夺优质教育资源的新突破口。这背后也体现着决策意图与利益相关者诉求间的冲撞，以致出现“有意行动的意外后果”即偏离于政策主观动机的客观后果，［6］威胁到社会普遍珍视的公平公正价值，导致不同地位群体享受优质教育资源的机会差异。

（二）利益攸关方的行动复合使择校现象屡禁不止

如果说屡禁不止的“择校热”是教育制度安排的意外后果，那么择校行动展开并非孤立的，正是多个利益攸关方有意图行动的复合造成不如人意的效应，意外后果与制度再生产的过程和行动未被认识到的条件直接联系在一起。［7］一方面，招收择校生的热门学校为家长竞逐优质教育资源提供重要前提，并对家庭教养行动起到导向作用。优质生源是学校生存发展乃至获得良好口碑的关键条件，即使国家一再强调“免试就近入学”政策，部分热门学校为提升办学绩效通过“掐尖”方式吸纳优质生源，形成政策制定者与执行者之间“规制-变通”的互动格局。热门学校设置以文化课测评为主的选拔规则和经济赞助获取入读资格的特殊通道，使家长为择校增加子女学业负担与家庭教育支出，催生减负问题与教育焦虑。另一方面，课外培训机构通过提供文化课辅导服务，成为热门学校掐尖与家长择校行动的重要助推力量。部分违规机构抓住盈利机会游走于政策边缘，暗地为名校培养和输送优质学生，通过举办面向家长群体的“择校规划讲座”，传播热门学校的招生偏好以及主动出击、充分干预的逼迫式教养观。随着择校升学相关产业链的肆意蔓延以及家庭之间的相互效仿，越来越多家长为子女购买培训服务，提升择校竞争力。总之，制度的形成经由人类能动的选择和设计，从未脱离拥有不同程度权力的利益群体的干预而发展与运作。［8］家长择校虽为争取权益的自发之举，实际离不开多方利益相关者有意图行动的相互推动，从而导致择校现象屡禁不止，“免试就近入学”推进受阻。

（三）制度冲突削弱政策安排对教养行动的理性引导

我国义务教育“免试就近入学”政策试图通过机会均等的规则设计实现对家庭教养行动的理性引导，提倡减负降压和快乐教育、淡化学业竞争与等级排名。制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素。［9］教育政策属于规制性制度要素，它与规范性、文化认知性制度要素之间并非总是和谐一致。“择校热”的生成伴随家长在多元价值体系中的权衡与选择，多种制度要素间的冲突削弱了政策导向。一方面是规制性制度要素内部的冲突，主要表现为政策之间的矛盾。我国各区域间社会经济与教育事业发展极不平衡，个别地区在国家规定禁止招收择校生后仍然保留“以钱择校”路径，各地政策不一致大大影响治理成效。另外，关于民办义务教育招生规则，教育部在招生入学工作要求中规定民办学校与公办学校同步招生，但《民办教育法》保障民办校自主招生权利，不同政策文件之间的矛盾同样产生模棱两可的行动导向。另一方面是不同制度要素之间的冲突，主要表现为共享价值、文化习惯对政策价值的消解。改革开放以来，“人往高处走”的价值追求和“阶层”敏感助推城市社会空间分化与区隔，家长期待子代实现阶层跃升，愿意付出时间、金钱，寻求社会关系帮助子女进入名校。同时，制度赋予人的身份并塑造其思维习惯和行为模式，传统父母角色规范使家长对孩子学业的关心帮助与深谋远虑成为理所应当，择校行动背后蕴含着道德与情感的寄托。总之，制度要素间的交互作用削弱了义务教育入学政策对家庭教养行动的理性引导，使择校家长更加倾向于赶超比拼和逼迫教养的非正式规则。

（四）路径依赖阻滞免试就近入学政策的全面落实

制度外在于人并保持着现实性，会抵制人们改变它或逃离它的企图。［10］转型期社会通常会出现体制混合，免试就近入学政策推进过程不断受到择优选拔、赞助录取等旧规则的干扰，形成新制度理论视野下的“路径依赖”现象，即制度得以自我保持并在一定程度上对多种形式的变化产生抵抗，［11］人们面临新制度时仍旧习惯于延续过去的行动规则。收益递增是产生路径依赖现象的重要原因，具体表现为原有制度下相关利益集团间的互补活动产生协调的合作效应，有利于减少不确定、实现稳定的利益递增，从而使政策变迁受到阻滞。［12］新中国成立初期重点学校制度下的考试招生规则使优质生源集聚，不仅塑造了名校口碑而且满足了家长望子成龙的期待，“择优录取”规则在免试就近入学政策实施后仍长期存在。当公办学校被禁止招收择校生，民办学校少量自主招生名额录取依旧遵循择优倾向，以此维持生源优势与高升学率。同时，盈利性培训机构协助民办学校筛选优生，他们与拥有强大经济资本和社会资本的择校家长之间形成稳定合作链条并促成多方受益，发展出一种抵制政策变革的潜在行动规则，使择校现象屡禁不止。直到2020 年民办中小学按电脑随机派位方式招生，“占坑班”与“择校考试”彻底退出历史舞台，围绕“培优”展开的家庭教养行动才受到限制。“路径依赖”使得一贯信奉“抢跑赶超”式教养方法的家长会寻找替代性方式应对延迟而来的学业竞争，如引导孩子超前学习。因此入学政策变革对家庭教养行动的影响存在迟滞性，难以迅速减轻学生负担，政策效应有待在进一步深化落实中显现。

三、新时期我国义务教育入学政策实施的优化建议

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化”。在当前城乡居民生活水平显著提高而优质教育资源尚未实现完全均衡的情况下，免试就近入学全覆盖与公民同招政策的全面落实对推进义务教育均衡发展、提升人民群众教育获得感尤为重要。新中国成立至今，义务教育入学政策与择校行动的互构充分体现国家宏观力量与家庭微观行动之间的相互作用，新制度主义视野下入学政策的实施优化需充分发挥政府作为“家庭支持者”的角色，将制度环境复杂性和行动者利益诉求纳入综合考量，不断完善工作方案与实施细则、突破陈规旧习对新政新规的阻滞。

（一）统筹安排与自主选择相结合

免试就近入学政策下的择校行动体现政策公共属性与主体自由意志之间的冲突。政策规约带有工具性逻辑下的强制性，［13］例如“公民同招”中的随机派位通过平均主义制造了分配公正，却忽略了个人在禀赋、能力与努力上的差异，与适当性逻辑下家长对拔尖选优规则的固着认知和精心筹划子女学业的习惯行动相矛盾。为缓解规制性要素和文化认知性要素间的冲突，义务教育招生入学工作需考虑家长利益诉求和选择偏好，在统筹安排时给予一定自主选择空间并培育家长理性选择能力。一方面，公办“多校划片”招生和民办摇号招生过程中，初次报名与补录环节都应允许家长在可选范围内填报多个学校志愿，避免统筹安排或随机分配使家长处于完全被动状态。另一方面，发挥学校和公益组织的作用，加强中小学招生规则普及、报名流程指导和学校特色宣传，面向普通家庭、随迁子女家庭、优抚优待家庭等不同类型家庭，以主动联络、跟踪指导与个性化支持的方式协助家长作出理性选择。同时，由于同一制度环境下行动者能动性存在差异，需将家长自主选择控制在合理范围之内。如规定拥有多套房产的家庭只能选择一户信息作为入读公办学校的依据，并按照住户一致优先原则分配学位，从而减少家庭社会经济地位差异导致的教育不公平。

（二）招生规则与新法新政相协调

教育选择作为一种家庭决策会受到复杂制度环境中多方面因素的交互影响，教育行政管理部门细化完善中小学招生入学规则时需关注与家庭教养有关的各项新法新政，在家庭内部境遇与社会错综复杂现象之间建立联系，预防公共政策矛盾对家庭的冲突。首先，招生入学工作需响应国家优化生育政策、促进人口长期均衡发展的时代需求，为多子女家庭提供入学便利。例如，在坚持划片对口就近入学的前提之下，允许家庭中两个或三个孩子申请就读同一所学校，实行电脑派位录取时允许家长申请双胞胎、多胞胎捆绑摇号，当某学校出现空余学位时优先考虑在已有兄（姐）在该校就读的二孩、三孩中进行补录。其次，民办义务教育招生规则需与《民办教育促进法实施条例》相协调，在实行免试摇号招生的同时严格坚持民办教育公益性原则，通过合理规范学费定价消除隐性招生门槛，保障不同经济条件家庭享有同等录取机会。最后，在全国上下深入推进“双减”政策、强化学校教育和校外教育协同治理的形势之下，义务教育招生规则需遵循“双减”要求，继续严格禁止中小学以学业成绩和竞赛证书为招生依据，并严厉查处参观校园、接收简历、举办夏令营、组建实验班等名义包装下的提前选拔招生行为，防止招生入学过程增加家庭教养压力。

（三）强化宣传与增进认同齐考量

家庭作为义务教育入学政策变革的风险承担方被迫消化着制度转型的成本，公办学校学区范围调整和“公民同招”随机派位新政都会打破部分家长精心布局的“择校规划”。制度变革中，人们更容易意识到他们生活所依赖的价值、观念、信仰。［14］应对择校家长难以迅速转变子女教养规划的路径依赖效应，教育行政管理部门需做好中小学招生入学规则宣传并增进家长对政策的认同。一方面，加强公共机构与家庭的联结，做好政策解读和舆情引导。在规则修订之前充分调研征询民众意见，规则公布之时有针对性地利用社区、培训机构、官方网站、当地报纸、公众微信号等多个平台，面向家长做好幼升小、小升初政策专题宣讲。同时，借助互联网传播的优势，以微视频方式宣传政策要点，便于家长直观把握招生入学流程。另一方面，通过简化办事流程和提升教育服务质量，增进家长对政策的认同度。优化中小学招生入学网络报名程序，实现各项证明资料办理与上传的在线便捷操作，尽可能减少办理成本和时间消耗。同时，充分发挥学校在家校联系中的关键作用，为家长分析对口公办校与可选民办校的优势特色，帮助孩子完成“人校匹配”和升学过渡，将家庭教养行动牵引至与政策导向相符的方向。

（四）规范办学与优化学区共推进

制度变革效应的出现具有迟滞性，这一定程度上是由于资源分配规则和行动适当性标准已经成为惯例。［15］原有制度下相关利益集团间的行动复合产生协调效应，使政策变迁受到阻滞。［16］免试就近入学政策的全面推进，必定会引发利益格局重组，使原先以“掐尖选优”方式招生的学校不再占有生源优势。为防止部分中小学以“改头换面”方式开启潜在筛选行动，教育行政管理部门在落实入学政策时需加强对各类学校招生办学行动的监管，明确招生规则的具体内容、条件、标准，防止招生工作中出现的有令不行、扭曲执行和替代执行，尤其要对普通中小学的入学分班与分层教学、中外合作办学主体的自主招生等制定细化规则或指导意见，尽可能消除政策盲点、保障优质教育资源共享。当然，强化制度规制的同时还需充分发挥制度对行动的使动作用，使家长满意于“家门口每一所学校”才是缓解择校焦虑的根本举措。各地需在“学校划片入学，生源就近入学”的目标导向下不断优化学区结构、合理配置教育资源，通过扩建名校分校、名校弱校绑定、学区联盟办学、吸纳民间办学力量等方式扩大优质学校品牌效应与教育资源辐射范围，使同一行政区域内各学区间优质教育资源分布相对均衡且每一学区均包含特色各异的优质学校。

注释：

①2019 年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提出“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生，对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”，简称“公民同招”。