高等继续教育管理改革进展、问题与策略

葛 平

(河南大学 继续教育学院，河南 开封 475001)

管理是实现高等继续教育科学、规范、高效运行的重要举措，组织管理、校外教学点管理、学费分成管理、学费收缴管理、教学形式管理等关键管理因素和环节的改革有助于高校高等继续教育的高质量发展。以河南省部分高校继续教育学院为调研对象，梳理近年来省内高校高等继续教育管理改革的关键亮点、成功经验，分析省内高校高等继续教育管理存在的主要问题，并提出今后省内高校高等继续教育管理的任务与策略建议，具有高等继续教育理论发展价值和现实指导价值。

一、高等继续教育管理改革的主要进展

(一)组织管理

目前，河南省高校对高等继续教育的管理主要实行“一级管理”和“二级管理”等模式。郑州大学远程教育学院、河南工业大学远程与继续教育学院、中原工学院继续教育学院、河南理工大学等高校继续教育学院代表学校行使高等继续教育管理权和办学权，即“管办合一”。河南大学继续教育学院、河南师范大学继续教育学院、河南财经政法大学继续教育学院等高校继续教育学院代表学校行使高等继续教育管理权，高等继续教育办学权则由教学学院行使，即“管办分离”。“管办合一”的一级管理模式有利于调动继续教育学院的积极性，提升学校办学的整体形象；“管办分离”的二级管理模式有利于调动教学学院的积极性，通过市场竞争实现专业设置优胜劣汰。 近年来，一些高校根据自身情况进行高等继续教育管理资源的调整和优化。2019年8月，郑州大学将远程教育学院和继续教育学院合并，实行“一套班子，两个牌子”的管理运行机制，是学校全面组织实施非学历教育培训、现代远程学历教育和自学考试的主管部门和办学实体。2021年6月，河南大学将干部培训中心和继续教育学院合并，实行“一套班子，两个牌子”的管理运行机制，是学校全面组织实施干部培训、非学历教育培训、成人高等教育和自学考试的主管部门和办学实体。

(二)校外教学点管理

校外教学点是辅助主办高校承担教学辅导的社会机构，其承担的招生辅助功能是一些高校对其难以取舍的重要原因。 近年来，一些高校根据自身情况进行校外教学站点的规范管理。黄淮学院取消校外函授教学点，从2020年起，校外不设置任何教学站点，继续教育学院和各教学学院承担管理和办学职责。2021年3月，华北水利水电大学远程与继续教育学院发布“关于停止与未备案合格校外教学点合作的声明”，决定废止与未备案合格校外教学点的合作协议，撤销不合格校外教学点。2021年9月，河南理工学院在其招生简章上公布15个校外教学点的设站单位名称、地址、联系人和联系方式，只允许与其合作的校外教学点参与招生宣传、咨询等工作。2021年9月，安阳师范学院在其招生简章上公布14个备案教学点的名称、地址、联系人和联系方式，引导学员在备案教学点报名。2021年9月，河南农业大学在其招生简章上公布9个备案校外教学点名单，“除了以上校外教学点以外，2021年未委托或授权其他任何机构和个人开展高等学历继续教育招生宣传等工作”。

(三)学费分成管理

学费分成是指主办高校和校外教学点之间的学费收入分成。 近年来，一些高校根据自身情况进行学费分成比例的调整与优化。黄淮学院2020年取消所有校外教学点，学费收入全部归学校所有。河南大学严格控制校外教学站点数量，不降低学费分成比例，视校外教学点的专业招生人数给予40%—52%的分成。河南工业大学、华北水利水电大学、河南财经政法大学等高校给予校外教学点60%的分成。这些高校严格遵守省教育厅学费分成比例规定，“高校与校外教学点的学费分成比例不得低于4∶6”[1]。

(四)学费收缴管理

按照河南省教育厅政策，高等继续教育学员应把学费按时缴纳给主办高校，校外教学点和个人不能代收学费。目前的缴纳方式主要是到校线下缴纳和网络缴纳等两种形式。到校线下缴纳程序比较烦琐，学员及时缴纳存在一定的困难。网络缴纳存在信息缺失不全等可能问题，加大了高校继续教育学院的信息核对难度。一些校外教学点存在代收学费、超范围超规格收费、搭车收费、超前收费、不按标准收费等违规现象，严重影响主办高校的社会形象，败坏主办高校的社会声誉。

为了方便学员缴纳学费，一些高校或高校继续教育学院开设微信公众号、网络缴费系统等。2019年3月，河南理工大学开通财务处微信公众号、财务处网页版缴费系统，学员可以根据学号和初始密码登录缴费系统修改密码、完成缴费活动、下载财政电子发票等。2019年6月，郑州大学远程教育学院启用学院支撑平台网上在线缴费和扫描二维码缴费(支持微信支付和支付宝支付)，学员直接将学费交至郑州大学账户，严禁将学费交由任何人代交。河南农业大学继续教育学院要求学生本人在规定的时间内，通过“河南农业大学财务处”微信公众号直接向学校缴纳，除了微信平台在线缴费以外，不存在其他任何缴费方式，学校也未委托或授权任何校外机构和个人收取学费。开封大学继续教育学院已经建立自己的微信公众号，作为学院与学员之间的交流平台，学员可以关注该微信公众号而获得信息通知、完成学费缴纳、查询校外教学点信息等。

(五)教学形式管理

在河南，开展成人高等教育(函授、业余)的高校数量最多，成人高等教育的教学形式改革最受学员关注。线下教学将学员集中于课堂，由教师进行集中精讲精练和辅导，有助于师生互动。线上教学通过网络进行远程学习，有助于缓解学员的工学矛盾。 黄淮学院、郑州师范学院等一些高校为了保障教学质量，将学员集中于校本部或条件较好的校外继续教育点进行线下面授和课堂辅导。河南师范大学、郑州轻工业大学、河南科技学院等一些高校为了缓解学员的工学矛盾，开始用网络教学和线上辅导来取代部分课程的线下教学，采用线下教学和网络教学相结合的方式。河南工业大学、黄河科技学院等一些高校则全部采用网络教学的形式来代替线下教学，这些高校已经完成网络教育平台建设、网络课程建设、线上学习支持服务等工作，用网络教学代替线下教学环节，实现了函授、业余教学形式向网络教学形式的转型。

二、高等继续教育管理存在的主要问题

(一)重视程度不足

在全日制高等教育快速发展的背景下，个别高校对高等继续教育重要性的认识产生偏差，继续教育边缘论、逐渐消亡论、资源挤占论、冲突论等错误观念在个别管理部门和管理人员中具有一定的影响力，从而使继续教育成为学校可有可无的工作而受到歧视、冷落和排斥[2]。学校战略地位的下降，伴随着组织、人力和财力资源投入的下降，个别高校将年龄较大、进取心弱、业务不熟悉的同志安排在继续教育学院领导岗位上，不及时补充年轻、学历高、业务技能强的新鲜血液，不能及时增添、更新办公场地、教学设施和管理设备，从而使高等继续教育发展缺乏充足的人力、物力和智力支持。

(二)办学动机存在偏差

个别成人高校把继续教育作为一种经济产业来经营，想方设法扩大招生规模、增加市场占有份额，追求更大的经济利益，实现学校经济利益的最大化。为扩大招生规模而擅自降低学费标准，给予校外教学点70%—80%过高的学费分成比例，默许校外教学点乱招生、乱收费、超前收费等违规行为。个别成人高校减少高等继续教育的教学资源投入、课程设置、教学时数，降低教师课时报酬、零教学、零考试。这样做虽然减少办学成本、增加经济效益，但以牺牲高校主办权、牺牲教学质量为代价。

(三)教育管理规范性较低

个别成人高校缺乏宏观管理，默许以二级学院名义对外合作办学，从而造成学校各单位对内争资源，对外争生源。个别成人高校随意下放办学主导权，本该高校承担的招生录取、专业课程设置、主干课程教学、考试命题与评卷、论文答辩、毕业资格审核等职责被转移给校外教学点。个别成人高校教育教学环节管理松懈，不能有效开展面授辅导、直播答疑、评卷等相关教学活动，教学过程无记录、无监控、无评价、无追溯。个别成人高校课程考试不规范，命题、监考、评卷等环节要求不严，考试作弊行为屡禁不止。个别校外教学点办学场所和教学设施不足，师资配备不达标，管理人员和辅导教师素质较低。个别校外教学点或没有办学资质，或没有完成教育行政主管部门审批备案，或违规转让承办权，或擅自设点外点、点外班。个别校外教学点存在虚假宣传、违规承诺、自立名目收费、搭车收费、超前收取学费、擅自违规调整学费标准等行为。个别校外教学点没有规范的人才培养方案，存在不教学、不辅导、不考试甚至学员轻松拿证的现象。对于这些可能存在的现象和问题，个别高校监管意识不强，表面上严格要求，实际上放任纵容。

(四)管理信息化推进缓慢

个别成人高校自主开发成人高等教育网络学习平台，独立建设网络课程，独立承担学习支持服务，然而由于技术、人员和管理等因素的制约，这些平台、课程和服务更新速度较慢，甚至常年得不到更新，教学信息化条件较差。社会网络教育科技公司存在良莠不齐、服务能力千差万别等情况，个别高校与社会网络教育科技公司的合作并不顺畅，一些网络教育科技公司课程资源简单粗糙、教学管理滞后，全面实施网络教学存在较大困难。个别成人高校缺乏信息化管理意识，教学管理和学习服务平台的信息化水平过低，功能不够健全，兼容性较差，教师、学员和管理者的信息化管理应用频次和效能较低。教育部门、高校、校外教学点和学员之间的信息资源相对闭锁、“信息孤岛”现象比较明显，难以进行及时有效的信息共享、共用和交互。

(五)长期未调整学费标准

河南省现行成人高等教育学费标准，在全国排名后几位，既低于东部地区发达省份，也低于多数西部省份，在中部省份同样居于后位。由于物价上涨而导致办学成本不断上升，在缺少财政配套经费支持的情况下，学员学费收入已经严重低于生均教育培养合理成本，低廉的学费收入难以覆盖实际办学成本，长此以往必然会引发教育教学投入不足，进而使教育教学质量持续下降。学费标准长时间得不到调整，原因比较复杂，其中缺乏与教育厅等相关行政管理部门的及时沟通与协调是一个重要原因。成人高校单独去反映、沟通的难度较大，这就需要发挥省内成人高校联盟的上传下达功能。近年来，省成人高等教育研究会、省继续教育公共服务平台、省高等学历继续教育指导中心等高校联盟由于各种主客观因素影响，组织的活动不多、研究的问题不多、实地调研的次数不多、撰写的改革建议不多，一些制约高等继续教育发展的关键问题如成人高等教育学费、成人学位外语考试费、成人学位论文指导费等改革一直进展缓慢，难以完成。

三、高等继续教育管理改革的行动策略

(一)提升重视程度，加强学校统筹协调

1.提升认知水平，强化政治站位。成人高校应切实提升认知水平，将其作为学校的重要工作、重点工作来对待，“口惠而实不至”的态度会造成发展时机延误，及时、充分、战略性的支持将会促进高等继续教育壮大市场规模、提升办学条件和保障人才培养质量。

2.实行归口管理，建立管理责任共同体。成人高校应加强组织领导，将继续教育纳入学校发展规划和党委、行政议事日程，明确继续教育在学校的地位、作用、定位和改革方向等有关继续教育发展的重大问题。成人高校应理顺管理体制，明确继续教育学院管理职责，实行归口管理，避免校内继续教育市场的无序、恶性竞争。成人高校应完善高等继续教育的综合管理机制，各有关处室、教学学院和继续教育学院建立协同沟通工作机制，定期或不定期专题研究高等继续教育工作，形成管理合力，协同做好办学评估、计划编制、招生宣传、专业建设、教学管理与改革、学费收缴、学生管理及学籍、学历和学位管理等工作。

(二)端正办学动机，兼顾社会效益和经济效益

1.端正办学宗旨，回避经济廉政风险。成人高校应将办学规模控制在学校办学条件可承受的最大值内，将办学质量控制在国家规定的标准内和学员满意的范畴内，不能无视办学条件的限制而无限扩大生源规模、抢占生源份额。成人高校应坚持学费分成的主体地位，根据责权利一致原则合理确定合适的分成比例，兼顾主办高校和校外教学点的双方利益诉求。成人高校应实行收费公示制度，严格执行省定学费标准和收缴规定，不增加收费项目，不擅自改变收费标准，不超前收费，不允许校外教学点代收学费和搭车乱收费[3]。

2.加强办学条件建设，提升高等继续教育供给能力和服务水平。成人高校应增加教育教学资源投入，加强教室、宿舍、食堂和阅览室等办学建设。成人高校应加强专兼职教师队伍建设，满足专业发展、课程发展和学员发展等需求，教学人员应了解企业生产和管理实际，具备岗位实用理论知识和技能，具有较高的教学能力和艺术。学员专业学习的目的在于解决岗位工作中遇到的问题和任务，因此成人高校应重点设置应用型、实用型、适用性强、与就业市场融合度高的专业，及时撤销社会需求量小、知识结构老化的传统专业。在课程设置、教学内容安排上应摒弃学科导向思维，坚持问题和任务导向思维，依据学员职业发展和岗位胜任的实际技能需要重塑课程体系，根据典型工作分析方法提取教学知识点，满足学员兴趣求学、问题求学和任务求学的学习诉求。

(三)加强教育治理，提升高等继续教育管理规范化水平

1.强化办学治校主体责任，切实规范主办行为。成人高校应加强教育教学全过程、全流程管理，保证人才培养质量。科学制定招生专业规划，发布真实招生信息，严格进行前置学历资格审查，择优录取，保证生源质量。认真执行教学计划，规范备课、上课、作业和个别辅导等教学环节，严格学习过程考核和课程结业考核，依规严肃处理各类考试作弊行为。规范毕业论文(设计)管理，强化课题选择、开题报告、中期检查、毕业答辩等环节的导师管理责任，严格进行学籍管理和毕业资格审查工作。坚持办学主导地位，不下放招生录取权、主干课程教学权、专业评估权、学费收取权、论文答辩、毕业和学位申请资格审核等办学职责和权力，围绕人才培养“教”“学”“管”等三个关键环节，形成“全员参与、全员评价、全程监督、全面监控、常态运行、常态评估、持续跟踪、持续改进”内部质量保障机制。

2.规范校外教学点的设置与管理，严格监管校外教学点的办学行为[4]。校外教学点应具备办学资质，必须具备独立法人资格，营业范围符合国家相关规定。校外教学点应加强教师队伍建设，按照省教育厅校外教学点管理要求和高校校外教学点教师聘用管理办法等规定配足配强办学师资。校外教学点应配备管理人员和负责人，建立健全教学管理制度，按照教学计划要求积极组织学员完成线下和线上的学习，保障教学质量。成人高校应合理布局校外教学点，只与经市教育部门审批、省教育厅备案的具有办学资格的站点开展合作办学，不与个人、非法人单位和不具备条件的机构合作办学。凡是与高校合作的校外教学点必须履行严格的合同手续，接受主办高校的监管，明确双方的责任和义务。成人高校应清理整顿不规范教学点、取缔非法教学点，避免影响学员学业和社会稳定，防止廉政风险[5]。有条件的成人高校应在异地自建直属教学点，加强直属教学点办学条件建设，鼓励学员到直属教学点上课和课程考试。

(四)加强教育信息化建设，提升高等继续教育管理信息化水平

1.完善网络教学平台，满足学员网络学习需求。成人高校应选择服务条件好、服务能力强的网络教育科技公司合作，加强在线教育能力建设，加大网络课程建设、网络教学、在线教学辅导、在线管理等力度，为学员提供高质量的网络教学与学习支持。网络教学与学习支持系统应由分段式教学视频、阶段小测验、网上辅导、网上社区讨论、虚拟实验室、网上提交和批改作业等环节组成。成人高校应采取措施使大规模在线开放课程、5—10分钟的微课、在线教育精品课程等网络课程得到广泛应用。网络教学资源的丰富与完善应采取独立开发特色凸显的核心课程资源、合作开发专业性强的课程资源、租赁购买公共课程资源等多种课程开发形式。

2.加快建设信息化、网络化和智能化的教学管理和学习支持服务平台，为教育教学管理提供更加便捷的技术支撑。全方位、全过程的信息化教学与学习管理平台应具有网络端口、移动端口和APP端口，具有实用性、可兼容、可扩展、可维护、先进性和安全性等特征，具有教师模块、学员模块、教务管理模块等基本部分[6]，教师可完成课件发布、实时授课、作业布置与批改、试卷编制和评分、答疑解惑等功能，学员可完成自主学习、作业提交、章节测验、课程考试、学习咨询等功能，管理人员可完成入学审查、学籍注册、课程成绩记录、学费收缴、毕业资格审核、学位论文管理和学业证书发放等功能。教育行政部门、成人高校、校外教学点、学员和社会之间的信息共建共享、开放互通工程应加快建设，各主体应在高等继续教育共同体中达成共识、承担职责、协调配合，在教书育人、环境育人和管理育人中目标一致、行动一致。

(五)发挥高校联盟作用，积极协调解决学费标准等关键问题

1.积极参加高校联盟组织的各种活动。在河南，省成人高等教育研究会、省继续教育公共服务平台、省高等学历继续教育指导中心等不同性质的高校联盟发挥团结和指导省内成人高校提升教育教学质量、规范办学行为和促进信息化建设的重要作用。河南省成人高等教育研究会现有成人高校集体会员70余家，定期召开常务理事会议、会员代表大会，讨论成人高等教育发展、改革和创新问题，交流办学成功经验，开展专题研究。河南省继续教育公共服务平台由河南朝明教育科技有限公司提供技术支持，为全省高校继续教育资源共建共治共享、学分互认、政府监管提供平台支持。河南省高等学历继续教育指导中心由河南开放大学负责运营，受教育厅职成处指导，承担行业培训、指导、监管和评估等职责，为全省高等学历继续教育规范化、信息化发展提供平台支持。省内各成人高校应积极成为高校联盟的一员，参加高校联盟组织的各种研究、培训和经验交流等活动，不断深化高等继续教育规律的认识，不断提升政策执行能力，不断提升教育治理水平。

2.高校联盟应协调解决发展中的学费标准等关键问题。高校联盟是省教育厅等行政管理部门和成人高校之间的信息沟通桥梁和纽带，应积极向上级管理部门传递成人高校的发展诉求和改革建议，主动协调解决发展中的学费标准等关键问题。在缺乏财政教育配套经费支持的情况下，成人学历高等教育应实行学习者合理分担培养成本、学校多种渠道筹措经费的机制。目前，河南省民办和公办高校学历教育收费标准调整工作已经完成，因而成人学历高等教育学费标准调整工作应及时纳入政府管理部门工作议程，启动改革进程。河南省成人高等教育研究会等高校联盟应牵手省内各高校继续教育学院共同起草成人学历高等教育学费标准建议草案，积极与省物价局、财政局和教育厅保持联系和沟通，促进学费标准调整工作早日完成。