新时代背景下城乡融合发展工作路径探析——以重庆市璧山区为样本

万小力

城乡融合发展是指城市带动乡村发展,形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。城乡融合需要人们在新时代背景下,持续推进城乡发展,不断缩小城乡差距,逐步推进城乡居民生产生活等值化发展,最终实现城乡全面融合、乡村全面振兴。2007 年,重庆市成为我国首批全国统筹城乡综合配套改革试验区,并于2019 年成为全国城乡融合发展试验区。璧山区作为国家城乡融合发展试验区(西部片区)九区之一,在宅基地自愿有偿退出、农村权益自愿有偿退出、城中村改造等方面积极开展探索,取得一定成效。在探索过程中,也面临一些现实困难和挑战,笔者通过实地调研,结合其他地区先行先试的成功经验,探讨了新时代背景下璧山区城乡融合发展的成效、瓶颈,并提出建议以供参考。

一、璧山区城乡融合发展的成效

(一)农业农村改革不断深化

近年来,璧山区积极探索“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变改革”,村民以土地、农房入股,将闲置农房、土地和风光都变成了吸引游客的生态资源,最大限度地激活了“人”“地”“钱”“自然风光”等资源要素,促进了农民增收、生产增效和生态增值,为乡村振兴注入了强劲动力。截止到2021 年底,148个村级集体经济组织经营性收入达24.59 万元,国家级、市级、区级农业产业化龙头企业分别达2 家、17 家、69 家,国家级、市级、区级农民合作示范社分别达5 个、27 个、37 个,家庭农场247 个。

(二)农业产业持续壮大

农业特色产业经过多年发展,目前已形成璧北10 万亩蔬菜基地、璧西5 万亩水果基地,璧南8 万亩花卉苗木基地,特色优势产业集群发展势头强劲,八塘樱桃、七塘蔬菜、大路黄花、福禄沃柑、大兴葡萄、丁家儿菜、三合茶叶、广普脐橙等“一乡一品”特色产业脱颖而出。农产品加工业快速发展,现有百亿级农产品加工示范园区1 个,规上农产品加工企业53 家,农产品加工业产值达到78.55 亿元。农产品品牌建设成效明显,现有绿色食品认证120 个,地理标志农产品2 个,重庆名牌农产品30 个,有效期内的绿色食品134 个,绿色食品生产经营主体68 个,成功创建国家农产品质量安全县、国家级出口食品农产品(蔬菜)质量安全示范区、国家农业绿色发展先行区。

(三)农文旅体康融合发展

创建市级休闲农业和乡村旅游示范镇4 个、示范村9 个、示范点11 个。正兴润天河、丁家莲花坝、七塘幺滩院子、莲花穴“艺术活化”村落每逢节假日游人如织。高质量举办“重庆乡村艺术集”“樱桃节”“葡萄采摘节”等乡村农事节庆活动,乡村旅游名片越做越靓。目前,正围绕建设高质量发展样板区,打造高品质生活示范区,以片区开发为统领,以“十大”重点项目为抓手,突出抓好“云雾花涧”“福禄研学小镇”“茅莱仙境”“云雾康谷”和绿色农产品加工园、垦造水田等重点农业项目,打造集现代农业、休闲观光、科普研学、体育健身、康养旅居、农产品加工、乡村艺术于一体的“农文旅体康”新业态。已启动八塘万亩梯田、璧北河亲水步道、七塘艺术村落、七塘体育小镇、福禄空间太阳能基地、茅莱山田园公园等10 余个项目建设,吸引朗基集团、北京花儿朵朵公司等多个企业合作落地。

(四)数字乡村建设加速推进

15 个镇街均已覆盖5G 网络,正向村(组)延伸。建成璧山区“三农”大数据平台(一期),打造璧山区琪金网销生鲜猪肉质量溯源平台项目等共6 个市级智慧农业示范点。建成80 余个末端物流配送点,实现15个镇街全覆盖。与西部(重庆)互联网科技有限责任公司联手培养农村直播电商人才100 余人,打造5 个村集体网络直播间矩阵,通过网络直播带货、网络平台展示等,持续拓宽农产品网络销路。璧山区农村互联网普及率达97%,农业生产数字化总体水平达28.5%,农产品网络年销售额达3.2 亿元。

(五)农村人居环境改善明显

接续推进农村人居环境整治提升五年行动、村庄清洁行动和“五清理一活动”专项行动。卫生改厕实现应改尽改,农村生活污水治理覆盖率达92.12%,行政村生活垃圾有效治理率达100%。整合农业农村、水利、交通等部门涉农资金,完成8 条主干道、10 条产业路文旅路提升整治,打造璧北25 平方公里农村人居环境示范片。制定《璧山区乡村建设导则》,对农村地区房屋、道路、绿化、标志牌等进行全面规范,成功创建30个美丽宜居乡村。

二、璧山区城乡融合发展的瓶颈

(一)农业农村产业用地难以落实

一方面,2021 年重庆市政府办公厅印发《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的实施意见》,明确“制定各区县粮食安全任务清单,落实面积和产量任务。指导各区县建立撂荒耕地摸排机制,动员农户复耕复种,或采取村集体代耕代种、托管服务等形式,重点用于发展粮食生产”。以璧山区为例,璧山区须在2026年前补足耕地缺口,这部分耕地补齐后须全部用于粮食生产,而新增耕地来源主要从在永久基本农田上的现状园地、林地以及集体建设用地中寻找空间,短期内势必对农业产业用地带来一定冲击。另一方面,在推进一二三产业融合发展过程中,往往需要一定比例建设用地(国有建设用地和集体建设用地),推动各类资本投入农村后,形成的资产能够拥有产权,形成有效资产,既有利于投资者投资安全,又便于银行融资。但是,国有建设用地方面,受国土空间规划、“三区三线”划定等政策限制,绝大部分国有建设用地指标集中投放在城区,在农村地区投放的指标少之又少。集体建设用地方面,璧山区乃至整个重庆地区集体建设用地指标相对于东部发达地区总量偏少,且性质多为宅基地,地块较为分散,不能较好地满足项目发展需要。

(二)社会资本投入回报率不高导致城市资本下乡难

农业项目相对于工业、服务业类项目,投入大、周期长、回报率低,导致农业对社会资本吸引力不足。一是种植模式存在局限性。以璧北蔬菜大户为例,“存活”10 年及以上的种植蔬菜大户已不足30 户,大多数种植大户“看天吃饭”,每年盈亏各半,水果产业亦是如此。虽然绝大多数蔬菜、水果认证为绿色产品,也在做有机农产品的转型,绿色或有机农产品没有权威机构“背书”,没有机制、政策的支持,市场认可度和接受度不高,暂未实现优质优价。二是社会资本投资方向逐渐转向。目前,在全面推进乡村振兴的大政策下,社会资本投资方向不再是传统的种植业,主要依托农业基础产业,发展农产品加工和农文旅体康融合产业。在吸引社会资本落地的过程中,社会资本更着眼于投资经营性项目,偏重于投入轻资产、回报快的领域。三是政策性贷款难以申请。当前,政策性银行可以提供贷款,但需国有公司配套不低于贷款金额20%的资本金,还必须坚持同比例支付,若国有公司资本金来源不足或自身财务状况不佳,很难申请到政策性贷款。

(三)城乡公共服务的差距导致农村人才流失

全面推进乡村振兴,离不开各类人才支撑,但目前农村吸引人才的动力不足,人才流失率大于引进率。一是农业专业技术人员匮乏。近年来,各地积极推进人才振兴,培育壮大“三乡”人才队伍,吸引各类人才到农村创新创业,回引农民工返乡创业就业,但效果仍不明显,留守农村的主要还是以老人、儿童为主,农业经营性人才、技术类人才、职业新农人占比较低。以璧北蔬菜和璧南水果基地为例,在农业产业用工中,采摘、施肥、除草等普通工作基本由留守老人承担,部分技术性工作需从外省聘请(一般用工成本在100～200 元/人/天,技术性用工成本在300～500 元/人/天),且存在花钱请不到工人的现象。二是基础设施和公共服务配套不完善。农村公共基础设施、公共服务配套虽然有较大变化,但与城区还有较大的差距,特别是教育、医疗、商业等方面。三是政策支持力度不足。对农村回引人才创新、创业的相关激励政策还不够,扎根在农村还不足以支持和保障一家人的生活费用,社会对于农民和从事农业人员的认同感存在偏差,农民和从事农业人员的获得感和幸福感不强等问题都导致农村人才流失严重。

三、促进城乡融合发展的建议

(一)多措并举转变思维,破解发展用地问题

一是提前规划布局建设用地。在坚决落实党中央关于遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的大政方针,保证耕地面积、粮食播种面积和产量只增不减的基础上,利用本轮国土空间规划调整和“三区三线”划定为契机,在城乡产业融合发展的重点区域提前布局国有建设用地指标。二是创新解决用地指标。开展农村整体权益退出试点,落实农村居民自愿有偿退出农村宅基地(房屋)等措施,鼓励进城落户农民主动退出全部或部分农村权益,给予合理补偿,解决部分建设用地指标,同时,将农村宅基地复垦获得的建设用地指标全部用于乡村振兴,切实解决城市资本“下乡”有地可用的问题。三是适时调整用地模式。通过全域土地综合整治和村规划调整,把可用的集体建设用地配置到农文旅体康项目核心区域,再合理调配一定比例的园地(林地)。这样,就形成“国有建设用地+集体建设用地+园地(林地)+永久基本农田”混合用地模式。

(二)盘活农村资源要素,推动社会资本下乡

一是要进一步完善土地经营权和宅基地使用权流转机制,用好用活农户自愿有偿退出宅基地的政策,在市农村产权交易所的基础上,组建区级农村产权交易所,进一步规范农村闲置土地资源、房屋、水库、山坪塘等资源要素的交易。二是深入推进农村“三变”改革,积极引导农户利用土地经营权、宅基地使用权作价入股,引入社会资本发展特色产业、休闲农业、观光农业、设施农业等,带动村级集体经济组织及成员增收。三是积极推动农村承包地、宅基地的“三权分置”,试点将农村宅基地使用权颁证确权,拓展深化承包地经营权、宅基地使用权的抵押担保贷款,推广村集体经济组织框架下的“内置金融”,打消社会资本“下乡”的各方面顾虑,多举措解决城乡融合发展资金难的问题。

(三)统筹整合涉农资金,加强财政资金保障

一是梳理农业农村领域的重大项目,对年度确定的重点项目,统筹整合各类涉农资金,“集中力量办大事”,对基础条件好、积极性高的农业农村项目给予充分资金保障,发挥以点带面和典型示范作用。二是始终把对“三农”投入作为财政支出的优先保障领域,应结合客观现实,健全城乡融合发展的财政投入保障机制,加快形成“财政兜底、金融倾斜、社会参与”的多元化资金保障格局。三是健全完善财政支出稳定增长机制,确保财政投入与城乡一体化发展目标任务相适应,并完善与落实相关配套激励政策,建立健全多元化资金保障格局,促进“三资”加大力度投入“三农”。如融资投资扶持机制、配套设施建设补贴补助等。

(四)推动城乡一体发展,夯实人才留乡基础

一是基础教育方面。要动态调整城乡学校布局,综合考虑办学条件、辐射半径、群众意愿等因素,有序推进乡村学校集约化办学,同时,推进城乡学校之间行政干部和任课教师的交流,实施“城乡携手共进计划”,以城带乡、以强带弱,推动教育优质均衡。二是医疗卫生方面。要进一步深化“三通”改革成效,纵深推进分级诊疗、上下转诊,提高基层医疗资源利用效率和群众就医便捷度,同时,实施公开招聘、定向培养、培训提升等“三个一批”项目,研究做实“区管镇用、镇聘村用、上挂下派”等工作机制,推进基层公共卫生人才体系和能力建设。三是乡村建设方面。要以“美丽宜居”乡村为发展目标,注重生态环保,进一步加强以路、电、气、水、通信等为主的基础设施建设,进一步改善农村人居环境,绿化美化香化村庄,让农村真正成为望得见山、看得见水、记得住乡愁的地方。

(五)优化人才引育机制,注重农村人才培养

一是以乡情为纽带凝聚乡贤智慧,引导和支持党政干部、企业家、专家学者、技能型人才等回乡参与建设,培育乡贤文化,凝聚乡贤资本,打造城乡融合发展“造血”功能。二是注重农民知识技能培训,着力提升本地农民素质,对农村留守人员进行继续教育和职业教育培训,有序开展高素质农民培训,大力培育本土人才、职业新农人。三是持续回引本土人才,向乡村振兴重点镇、村持续派驻驻村工作队和第一书记,进一步发展壮大农村集体经济,加强和改进乡村治理。四是围绕乡村振兴人才需求,在相应大学、高职院校、职业培训学校开设相应专业,开展订单培训,培养农村急需各类人才,并制定相应的创新、创业激励政策措施,吸引他们到农村就业、发展,形成一大批新农人。