中国的反经济制裁立法：关于构建评估机制的思考

葛淼/安徽财经大学法学院

中国为应对外国的经济制裁，在2020 年《中华人民共和国出口管制法》与《不可靠实体清单规定》中初步构建了出口管制法域外适用规则体系。1. 参见刘瑛、李琴：《〈出口管制法〉中的域外适用法律规则及其完善》，载《国际经济评论》2021年第4期，第51-74+5-6页。其基本运作逻辑与欧盟的阻断条例和美国的“实体清单”有相通之处。2021年1月中国出台了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，继之6月颁布《中华人民共和国反外国制裁法》，为中国在遭遇他国经济制裁之下以必要的反制裁捍卫国家利益提供立法依据。反制裁是维护国家经济安全的必然要求，也有利于完善中国的对外经济制裁法制。2. 袁达松、苏航：《我国应对经济制裁的反制法律机制》，载《天津法学》2020年第1期，第32-38页。由此，中国已经构建起较为完备的有关经济制裁的国内立法体系。

单边主义和域外适用是经济制裁的两大支柱。主权国家是现代国际关系中理论上的不受约束者，国家意志与单边主义相联系，因此天然具有单边主义的冲动。这个世界是多边的，但是各个国家每天都在采取单边主义措施。3. P Sands, 'Unilateralism', values, and international law, European Journal of International Law, Volume 11, Issue 2, 2000, pp.291-302.单边主义通常成为大国主权权力扩张的内在逻辑，国家行为和单边主义可谓一枚硬币的两面。经济制裁与单边主义共生，倘若国家发起经济制裁应当经过国家主权意志以外的许可，那么经济制裁就已经和国家主权发生了某种脱钩效应。当代的国际关系是以国际法为导向的规则主义，经济制裁是介于战争和无所作为的中间手段，对于主权国家的安全具有重大而现实的意义。这可体现为三个方面：一是国家遭遇经济制裁如何进行反制裁；二是国家如何在必要时对外实施经济制裁；三是应科学评估经济制裁可能产生的后果，将之限制在一定范围内，不能引发国际社会的系统性风险。

经济制裁的评估机制，是当前理论和实践的盲点。现有的关于经济制裁评估的论述，研究视角和方法都集中于建立一类经济学的模型，缺失规范性意义上的经济制裁评估法律机制的讨论。中国现有的经济制裁立法已经明确了经济制裁的防御性和工具性原则，二者与经济制裁的效果评估有着内在联系。对于经济制裁的运行及评估机制仍应进一步地改进和完善，以促进经济制裁从政治方式向法律方式的转变。

一、中国的反经济制裁立法缺失有关评估机制的内容

《反外国制裁法》与《出口管制法》和《实体清单规定》《阻断办法》以及《对外贸易法》《外商投资法》《出口管制法》《数据安全法》《个人信息保护法（草案二次审议稿）》《国际海运条例》《进出口关税条例》《货物进出口管理条例》《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》等法律和行政法规中的反制裁依据条款一道构建了中国的反外国制裁立法体系。4. 马光：《论反制裁措施的国际合法性及我国反制裁立法的完善》，载《法治研究》2022年第1期，第151-160页。纵览《反外国制裁法》全文，还是反映出了中国一直以来的防御式和被动式的外交理念。是反制裁法律而非制裁法律，并非为主动发起指向他国的经济制裁提供行为依据，对外国的制裁进行反制是立法的动机和目的。《反外国制裁法》第三条：“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。”该条表明中国发起制裁以他国诸如“遏制、打压、歧视或干涉”为前提，是国家外交行为的反击，而不是主动挑起事端。根据《不可靠实体清单规定》第二条国家对外国实体采取措施，是由于其可能危害中国国家主权、安全、发展利益；或者违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益。也可见同样是首要关注外国实体是否存在不当的行为。

从立法的字面意义上理解，现行立法着重于对他国先行发起制裁的反制裁，强调以反制裁作为国家对等反应行为的必要性，体现了中国反经济制裁立法中的防御性原则。对外国国家发起的一系列违反国际法的制裁进行反制，并非主动对外国发起单边制裁，具有明显的防御立场。5. 罗国强、刘恬：《我国〈反外国制裁法〉的适用规则及其法律调适和完善》，载《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期，第120-127页。即人不犯我，我不犯人，这与中国的和平发展道路的内涵保持一致。“以其人之道，还治其人之身”，中国政府通过立法采取反制措施，显然是适应当下形势发展的必然要求。6. 马忠法：《〈反外国制裁法〉：出台背景、内容构成及时代价值》，载《贵州省党校学报》2021年第4期，第5-13页。当前的国际现实，经济制裁大行其道，尤其是美国等西方发达国家动辄对他国挥舞制裁大棒，推行非暴力的霸权主义。中国一直以来的主要立场是认为单边主义的经济制裁不具有国际法的合法性，因此中国的外交实践总是回避经济制裁或类似的外交行为。但实际上，经济制裁是国际法上的“灰色地带”，很难说经济制裁在国际法的语境中就一定是不合法的。

《反外国制裁法》的出台，似乎表示中国对于经济制裁的立场有所微调。单边主义和域外适用的制裁，对于中国而言，在一定条件之下，被认为是国家外交“工具箱”的一部分。中国的立场或许是，主动对他国发起经济制裁仍然被认为是不正当的，但是作为一种自卫性质而从事的反制裁行为，则无论基于国际法一般原理还是国家主权的应然范畴都是成立的，反制裁也是对国际法上国家自卫权利的一种行使。国际环境复杂多变，国际形势风云诡谲，中国应当丰富外交“工具箱”的内容，并特别注重于运用国际法理对国家行为的阐述和解释。中国的国际地位在变化，中国在国际经贸体系中正在完成从过去的公共产品的接受者向公共产品的提供者的角色嬗变。作为新兴的贸易大国，不免会挑战和撼动守成贸易大国的既得利益，无论有意还是无意，都无法回避这种现实。因此，中国现实中既有可能遭遇制裁，也有可能制裁他人。将反制裁理解为自卫权当然问题不大，但是中国也不可能放弃主动发起制裁以维护和实现国家利益的权利和可能。

一国发起经济制裁主要依据其国内法，由其国内的行政机关具体实施。或许制裁所取得理想的效果，需要第三国的跟随或者国际组织的协助，但是仅就经济制裁的发起而言，则完全是制裁国的主权意志范畴和国内法事项。换言之，经济制裁是在境内完成实施但效果显示于境外的行为。就制裁的终结而言，当制裁国的制裁目的已经实现，被制裁国因遭受经济制裁的不利益所致而不得不修改国内立法、政策或者改变外交行为时，制裁国或许会考虑终结制裁行为，以促使两国关系回归正常化。但是否终结制裁，也仍然属于制裁国主权意志的自决事项。或许现实的国际关系中，制裁国也可能因为顾及国际舆论，不愿受更多的国际道义上的批判，而决定终结制裁。但这不能改变，制裁的发起、实施和终结，仍然主要是制裁国的主权意志以内的事实。只要国际社会未能形成普遍的认知，即经济制裁是一种违反国际强行法的不法行为，那么经济制裁仍是主权国家的当然和固有的权力。国际法可能会在主权国家同意的基础上规范经济制裁的具体行为方式，但是不太可能完全否定经济制裁本身。

反制裁立法不可能排除国家主动发起制裁的权利，因为即使他国未以经济制裁之名为一定国家行为，但实际效果与经济制裁也可能无异，此时一国主动发起的经济制裁实则为反经济制裁。经济制裁的目的在于迫使被制裁国做出政治上的改变，因此经济制裁的效果应当与这一目的相称。制裁的力度过大，可能造成被制裁国承受其他损失，超过制裁发起国的意图；制裁力度不足，对于被制裁国的影响寥寥，制裁国发起制裁没有意义。就整个国家的经济制裁立法体例而言，防御性原则和工具性原则为经济制裁预设了前提和框架，毕竟经济制裁作为一种强制性的国家行为，为之应当与国家面临的国际问题的复杂和严重性相对应，其发起、执行和效果评估都应体现出限制精神和谦抑精神。因此如果对此进行一个比喻，对于制裁和反制裁立法而言，主权国家这一巨人，持制裁之剑，以反制裁为盾，秉持防御性和工具性的原则，以制裁和反制裁的效果评估为活动范围。

《反外国制裁法》的出台较为匆忙，条文也比较简略，在具体实施过程中留下了一些亟待厘清的问题。7. 杜涛、周美华：《应对美国单边经济制裁的域外经验与中国方案——从〈阻断办法〉到〈反外国制裁法〉》，载《武大国际法评论》2021年第4期，第1-24页。该法具有宏观性和抽象性，可操作性和执行性不明确。可以视之为中国整体性的对外经济制裁法律制度的初探和雏形。8. 廖凡：《比较视角下的不可靠实体清单制度》，载《比较法研究》2021年第1期，第167-179页。作为成文法，抽象原则和具体规则齐备，是现代立法应有的法理学品格。对于经济制裁的评估机制，未来可能会通过颁布相关的政府部门规章和行政法规作出补充规定。

二、经济制裁评估机制的对象：工具的有用性和防御的有限性

（一）工具的有用性是评估经济制裁的使用价值

无论是反制裁抑或主动发起经济制裁，其目的都在于实现和维护国家利益。作为国家行为，因应国家利益而发起、升级和结束。国家利益在一个国家的外交决策中起着关键作用。9. 转引自罗圣荣、刘明明：《国际金融制裁的目的、条件、方式及其对中国参与国际金融制裁的启示》，载《云南大学学报（社会科学版）》2019年第4期，第126-136页。经济制裁同样是国家利益实现的工具，关于国际经济制裁的传统认识是建立在工具理性的基础之上。10. 阮建平：《关于国际经济制裁的理论述评》，载《世界经济与政治》2004年第9期，第32-37+5页。国家利益和经济制裁之间是目的和工具的关系。工具的生命力在于有用性。工具应当体现其使用价值，难以评估效果如何的工具将为使用者带来任择困境。经济制裁的运作机理相当复杂，牵涉国内多部门的协同及法律、法规和规章的竞合调适，规范性评估机制的相对阙如，可能导致国家难以准确衡量和把握经济制裁的有用性，从而构成外交政策构建和运用中的失误。

对于国家而言，对外关系中可能关联到的任何抽象的原则、规则或者具体的行为，都应当是工具性的，这是国家以实现国家利益为存在意义的本性所决定的。工具主义理论的哲学基础是完全理性观，内在逻辑是主体（国家）在对工具特点和属性全面分析后获得应用的全面知识，并形成系统性的工具适用策略，以指导现实（国际关系）中的选择与运用。11. 张磊：《国际公共管理的工具与工具选择：基于国际争端领域的分析》，载《国际观察》2016年第2期，第127-141页。经济制裁更加凸显了具体的工具性意义，相对于抽象工具性意义的国际法，只是在为这种具体的工具准备理论支持以证成其合法性和合理性。但这样论述，并不意味着国际法的虚无主义，或将国际法放在一个可有可无的地位上，国际法自行为工具到内心确信有一个渐次的历史进程。其间国际法本身因人类理性发展和国家行为实践相呼应，同时自身于技术上不断臻于完善而更加发扬其良法的品质和属性，从而更广泛地为国家承认，建立更具普遍性意义的法律确信。如同16世纪的西欧各国还以相互间的战争为光荣，并将权力政治奉若圭臬，而今天国际社会对战争的态度则转为普遍禁止，国家也因此以不同的方式重新思考国家利益。12. [美]亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海人民出版社2000年版，第40页。

国家的行为并非是在某种国际道义或者国际理想的抽象前提下，而必须为或不为。主权国家应当自主决定如何行为，即使国际法或许已经形成了一些更为普遍和广泛的认知，但是这并未改变是在国家的承认为前提之下，国际法才具有了普遍性意义；而并非国际法先验的具有普遍性意义后，才使得国家的行为具备了国际法给予的合法性。这样可能更有助于辩证地理解国际法对于国家的意义，绝对公正合理的国际法或许终有一天会成为国家参与国际关系的信仰和准则，当这一完美意义之上的人类社会理想还未实现时，人们只能接受国际法更应当被描述为一种外交工具，因为其工具属性而非价值属性促使当今时代大多数国家都会无例外地宣称自身的行为是符合国际法的，而不论这种宣称在国际社会获得了更多的认可还是更多的否认。因为国家可能并不关心这种表态距离真相和答案有多远，实际上国际法自身也仍然处于从未停止的争议中，并不能提供正确的结论。

经济制裁的效力在很大程度上取决于目标国、派遣国和国际社会的动态情况。现实中美国对于朝鲜的制裁收效不大，最重要的一点是由于朝鲜的政治结构和历史，几乎没有一个选区可以对制裁压力作出反应；相反，经济制裁似乎只会增加国内对外来敌对行动的抵抗。13. J Chen, Why Economic Sanctions on North Korea Fail to Work? China Quarterly of International Strategic Studies Vol. 03,No. 04, 2017, pp. 513-534.美国学者认为经济制裁应当像癌细胞一样腐蚀和破坏被制裁国的政治生态和经济环境，为其国内制造群体危机，并最终致其面临崩溃，14. VE Fitzmaurice, Economic Sanctions: Ideals and Experience, American Journal of International Law, Volume 79, Issue 1,January 1985, pp. 227 - 229.显然美国对朝鲜的经济制裁并未达到。

（二）防御的有限性应避免制裁的溢出效应

反经济制裁是防御性的，一在于被动为之，二在于适度而止。后者表明反经济制裁应当注意有限性原则，反制裁的力度应当同发起制裁的力度大致相称，避免发生溢出效应，即严重超出了反制裁国的预期或应当预见到的效果范围，经济制裁的评估机制构建之目的也在于对其可能的溢出效应的专门化监控。

对于受外国经济制裁影响的国家而言，采取应对和反制措施是无奈之下的必然选择。15. 叶研：《美国经济制裁背景下的中国阻断法体系建构》，载《国际经济评论》2021年，第111-139+7页。中国对于经济制裁的态度应当是消极的和谨慎的，是反制性的和防御性的，并遵循有限主义的要求。所谓反制性和防御性，是中国不会主动发起经济制裁，以迫使他国承受损害和不利益。但是若他国以中国为目标国发起经济制裁，中国应当有权利也有能力发起反制性制裁和防御性制裁。他国首先侵犯中国的利益，是触发中国经济制裁的必要条件，仅作为对中国主权、安全、发展利益受到侵犯时的回应。16. 方炯升：《有限的回击：2010年以来中国的经济制裁行为》，载《外交评论》2020年第1期，第65-87+6页。

中国历史上曾遭遇美国和其他西方国家的经济制裁，但是因为国际地位和国家实力尚有不足，因此对于他国的经济制裁，难以做出有力回应，大多是尽量调整国内政策以减少制裁造成的损失，或者在原则性范围内适当改变外交战略，以换取制裁国停止制裁或缓和制裁的力度。因此可见，经济制裁的反制性原则，必然建立于对应的国家硬实力之上，这也完全应和了经济制裁本来就是强国对弱国、大国对小国的不对称游戏。制裁国通常不会选择对国家实力较为接近或者差距较小的国家发起经济制裁。自改革开放以来，中国的综合国力快速提高，军事、政治、文化影响力非同往日，尤其是中国的经济奇迹为世人所瞩目，当今已是全球第二大经济体，并且有可能在本世纪中叶超越美国成为第一大经济体。可以说，至少初步具备了对美国发起经济制裁做出及时的反制裁的能力。同时，主权国家自有经济体系的内循环也相当重要，若过分依赖进出口，或者重要的国计民生难以自给自足，外资控制国民经济的命脉的话，应对他国的经济制裁可能都难以为继，更遑论在确保自身安全无虞的情况下对制裁国发起反制裁了。

反制性也体现为有限主义，是指中国的反制性和防御性的经济制裁，有可能对先发起制裁的他国造成的不利益已经超过了他国意图对中国造成的不利益，此时只要中国可以确保自身利益不至于因他国的先行制裁行为而再次受损，中国应当主动停止或者减缓制裁措施，防止因制裁造成的损失持续扩大，或导致他国承受过分的不利益。中国在构建制裁制度时，应当秉持大国的责任担当，尽量减少对非目标国的影响，将制裁的效果控制在可控范围内。17. 李小弟：《单边经济制裁法律问题研究》，湖南师范大学2018年博士学位论文，第149页。

经济制裁不是战争，经济制裁是国家实现国家利益的辅助手段。经济制裁应当维持在一定范围和程度，否则经济制裁将超出其非战属性，成为战争的催化剂和导火索。对于制裁国和非制裁国而言，战争都应当极力避免。因此国家对于发起经济制裁，以及具体采用的经济制裁手段，都会有一定的谨慎，也都遵循着逐步加压的原则，通常在发起制裁之初，采取的是较为温和的制裁手段，对于被制裁国的影响较小，如制裁效果不理想，没有有效改变制裁国的处境，制裁国可能逐步升级制裁手段，对于被制裁国的不利影响开始扩大和深化。

经济制裁是非常规的外交方式，国家应当在必要的情况下发起，所谓必要的情况，即制裁国与被制裁国通过外交谈判、斡旋、协商等都难以奏效，制裁国的经济情况好于被制裁国，虽然经济制裁对两国都将发生影响，但是制裁国凭其经济厚度和韧性，可以承受经济发展受损的代价，被制裁国则相对受损更大。

中国需要进一步建立起自身在国际社会有力、有礼、有节的负责任大国地位，以人类命运共同体的理念持续强化自身的引领者和示范者形象，得到更多的国际社会支持和响应。即使确有发起经济制裁的必要，也应当尽力将经济制裁造成的不利后果限制在一定的范围内，应用经济制裁的评估机制，十分注重合理性和有限性，防止制裁措施的扩大化。

三、经济制裁评估机制的规范性建设

经济制裁的效果一直有争议，曾有国外的学者统计发现，经济制裁的有效性概率并不高。霍夫鲍尔搜集了1914-2000年期间的经济制裁案例，建立了一个16分制指标评价体系以评估制裁的有效性，得分9分及以上视为成功，并得出结论有34%的制裁案例成功实现了政策目标。帕普则以经济制裁和国际争端之间的因果关系为视角，认为制裁的成功率只有5%。18. 姜薇：《经济制裁对目标国经济增长的影响研究》，南京师范大学2021年博士学位论文，第15页。但是这样的统计本身也存在问题，经济制裁若效率真的如此之低何以在现实国际政治中有着大量实践。并且主权国家发起经济制裁未必追求被制裁国有切实的制度或政策改变，也可能只是建立在向被制裁国和国际社会传达一种强硬的负面立场和态度。同时，经济制裁是国家诸多外交手段的一类，有时也同其他外交手段结合起来运用。总之，经济制裁的效果可能是有形的，如被制裁国经济数据下跌明显、国内发展放缓，或者社会危机显现等；但也有可能是无形的，如对被制裁国形成威慑，即以经济制裁对目标国造成经济损失的方式提高对方的冒犯成本、迫使目标国进行成本-收益计算并放弃原有冒犯企图与计划、19. 周方舟：《经济制裁威慑功能有效性研究》，外交学院2020年博士学位论文，第42页。被制裁国的国际声誉受损、被制裁国遭遇到其他关联的第三方国家或者国际组织的压力等。经济制裁的效果，主要是有形的损害，无形的损害难以进行评估，因此不在本文讨论的范围以内。对于如何构建经济制裁的效果评估机制，尤其是以国际法的规范主义观点展开讨论，当前研究涉及较少，国外文献也多为定量分析的经济学、统计学视角。理论对于实践的指引应当建立在现实之上，从而寻求一个大致得以平衡的结果。因此，有必要构建对于经济制裁的整体评估机制。这一评估机制是规范性的，不追求数据上的定量分析，而是建立权利义务的定性分析框架；同时其最为主要的目的在于规避国际社会全部或局部的系统性风险，体现经济制裁的有限主义；评估的起点不仅在于发起制裁之时的前置评估，也在于发起制裁后对于制裁效果的后置式的动态和实时评估。

（一）经济制裁的评估是为了规避系统性风险

经济制裁是制裁国、被制裁国和国际社会（第三国）三者之间构成的关系，全球化将国家与国家之间以统一市场和国际分工紧密结合起来，因此经济制裁引发的社会经济政治效应存在一定的传导和扩散特性。经济制裁的对象是私人主体，通常是被制裁国的重要工商企业、政府高官或者重要的公共机构，这些主体的运行对于被制裁国的经济发展和政局稳定意义重大，遭遇来自制裁国的经济制裁，不利影响会很快传导和扩散至被制裁国政治、经济、文化的各个方面，严重威胁被制裁国的整体国家安全。

同时，经济制裁的不利影响往往难以局限在被制裁国边界的范围，也可能造成国际社会的系统性风险。制裁国发起经济制裁的直接目的是以被制裁国为对象和目标，但是国际社会各成员有着普遍的相关性，决定了任何国家遭遇的风险都并不能完全隔离在国际社会的体系以外，被制裁国对于经济制裁的应对方式不当，或者制裁国失去了对经济制裁引发的不利效应的控制，都可能造成被制裁国的国民经济和社会秩序崩溃，个别国家的风险就会演变成国际社会的系统性风险。

构建经济制裁的评估机制，对于制裁国、被制裁国和国际社会三方都是重要的治理路径。对于制裁国而言，评估经济制裁是为了明确国家对外政策的有效性，如经济制裁未能实现目的，将及时更改对外政策；对于被制裁国而言，评估经济制裁是为了测量本国承受制裁的红线，接近红线的状况下可能选择以更为温和的立场与制裁国进行外交往来，避免遭遇更严重的国家损失；对于国际社会而言，会关注到国际秩序的稳定，避免经济制裁造成的局部的不利后果蔓延成为区域或全球的系统性风险。

如果将经济制裁评估机制的视角仅着眼于对制裁国和被制裁国的关系进行的个别性评估，制裁国的经济制裁是否实现了制裁目的，如被制裁国修改或者废止了不利于被制裁国的国内立法和政策；制裁国在被制裁国的利益是否得到了扩大；制裁国与被制裁国的外交关系有了相应改善等。相对而言，国际社会更为关注全球化背景下的经济制裁的后果和影响，会否演化成系统性风险、会否导致现有的国际秩序稳定性遭遇严重损害，或者制裁国对于被制裁国的经济制裁是否已经超出了制裁本来的界限，进而有可能发生大规模的人道主义灾难等，从而危及国际秩序的稳定。经济制裁对于全球局势或者地区局势的影响不能否认，世界是相互紧密联系的，经济制裁虽然是制裁国对于被制裁国的行为，但是影响可能并不绝对局限于两国之间。国际体系有其蝴蝶效应，经济制裁不可能仅在制裁国与被制裁国两方产生涟漪，波及到第三国或者局部、全面的国际体系都存在理论上的可能性。如被制裁国因经济制裁造成国内市场萧条，市场主体破产关闭，难民流出和物资短缺等，都会对全球或者地区的秩序造成影响。

（二）经济制裁的效果难以进行量化评估

经济制裁尽管一再发生，但是似乎并没有确凿的证据，证实经济制裁真正有效，这里的有效是指，单就经济制裁而言，被制裁国发生了某些制裁国希望的改变，如被制裁国修正了对内政策、调整了对外政策、同制裁国在某个国际问题的看法上趋于一致。经济制裁名为经济的，也大多是在使用经济学的方法，但是经济制裁不是为了获取经济利益，而是以压促变，借助经济手段实现政治或安全目的，获取政治利益。

政治是权利义务分配的活动，或者说是为了明确领导者和被领导者。经济活动多是量化的，通过数据、指标可以大致衡量。但是涉及政治就会相对复杂得多，政治事件难以量化分析和考察。这也是当今很多学者对经济制裁究竟是否有效，或者是否得以脱离其他外交手段而单独有效发出质疑的原因。大卫·科特里和乔治·洛佩兹认为，预测经济制裁的效果十分复杂且细微，且难以量化。考虑的因素很多，包括被制裁国已公开和未公开的声明，或者一国实际和象征的政治需要等。20. D Cortright, GA Lopez, RW Conroy, J Dashti-Gibson, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s, Lynne Rienner Publishers, 2000, p85.但是尝试构建经济制裁的评估机制仍然有现实意义，对于主权国家而言，科学的评估机制促使其可以较为理性地看待经济制裁，并尽量减少对这一强制性行为的依赖，因为经济制裁毕竟仍然受到国际法的责难和非议。制裁本身并不具备国际法上正义或者不正义的价值评判意义，而应当综合考虑制裁国施加制裁措施的动机、对国际秩序的影响程度以及国际环境综合考量。21. 葛淼：《美国单边金融制裁的国际法性质与应对》，载《上海金融》2018年第10期，第55-59页。

帕普认为，经济制裁与制裁结果之间的因果联系及其量化指标难以准确认定。22. RA Pape, Why Economic Sanctions Do Not Work, International Security, International Security, The MIT Press, Volume 22,Number 2, Fall 1997, p93.经济利益是可以量化体现的，也有相对比较全面和适当的数据、公式和模型可以套用，如果只是为了评价经济体量的变化，在经济制裁发起以前进行评估是适当的；问题在于，发起经济制裁的目的是政治性的，政治是一个复杂和多元的事务，不可能以单纯的量化指标为唯一考察对象，并且政治的变化也可能是猝然发生或潜移默化的，因此，对于政治效果的评价要比经济效果的评价更为复杂。如2006年美国对朝鲜的经济制裁，从数据上看似乎并没有对朝鲜的宏观经济产生多大的影响，相反朝鲜的对外贸易还在增加，一些工业部门的指标也有所改善，根据官方的统计数据，1999年中朝贸易额仅为3.7亿美元，到了2013年达到64亿美元，并成了朝鲜最主要的贸易国。23. JW Lee, K Gray, Cause for optimism? Financial sanctions and the rise of the Sino-North Korean border economy, Review of International Political Economy, Volume 24, Issue 3, 2017, pp.424-453.因此数据并不能够真实反映经济制裁的效力和作用，也不能以数据为结论，从而认为经济制裁在国际关系中并无实际意义。因为即使不能实现削弱被制裁国的经济实力，但依然有可能进一步孤立和隔离被制裁国在国际关系中的处境，使被制裁国在国际社会的公共评价中更为不利，或者进一步激化了被制裁国的国内社会矛盾等，被制裁国并非仅因为内外部的经济压力而改变政策。

对于现实主义的国际关系而言，一切国际问题都是国际政治问题，国际经济某种意义上是国际政治的一部分。因此，国际政治是如此复杂，以至于国际经济只是提供了一种探索和理解国际政治的视角。对于经济制裁引发的国际政治后果，不仅是评估经济制裁相关方因此而发生的国民经济数据变动，还往往涉及被制裁国的国内社会稳定问题、人权民生问题、政权更迭问题以及将来制裁国与被制裁国可能的外交协同问题等，对国际政治的分析并无相对可靠的方法和模式，只能是在评估机制的运作中依据即时的现象和事件持续进行调整、重构和补充。

可见，正是由于经济制裁是表现为经济外观的国际政治博弈，而国际政治的复杂性之高超出了规律性和数据性的判断，经济学中单纯的成本收益评估方法，难以真实评估制裁国对目标方实施经济制裁的实际功效。24. 刘威：《美式金融制裁的实施体系、功效评价与可能趋势》，载《当代美国评论》2020年第1期，第105-121+126页。也有国外的学者将制裁国的制裁行为同被制裁国的政策改变程度相联系，以评价经济制裁的效果，主张将制裁的政策目标分为：被制裁国的政策发生轻微改变、被制裁国的政局不稳定、改变被制裁国的军事冒险行为、削弱被制裁国的军事实力、被制裁国其他政策目标发生改变。25. GC Hufbauer, JJ Schott, KA Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, MIT Press, 1985, p80.但国际政治现实中，制裁国发起制裁的动因以及意图范围可能更加难以预测，有可能制裁国认为发起经济制裁可以将被制裁国完全排除出国际经济体系，从而达到极大弱化被制裁国的国际竞争力的目的，但可能因为国内外复杂的环境，实际上完全没有达到这样的目标。因此对于经济制裁的预先估计就会变得相当不可靠。

联合国前秘书长加利曾提议在制裁之前对潜在的影响进行评估和监测。26. B Boutros-Ghali, Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the Secretary-General on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the United Nations, Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, 1995, p2.但这一前置评估的可靠性令人怀疑，难以在没有事实依据和已有统计数据的情况下，对经济制裁这样的重大事件可能发生的影响进行评估。或许，对经济制裁与国际法的解读路径不妨稍加调整，不是着眼于经济制裁发起时的国际法约束，而是更多研究如何将经济制裁的效果限制在理性的范围以内，不会对现有的国际秩序造成严重的破坏。

（三）经济制裁的后置评估更为重要

发起经济制裁固然为制裁国主权意志之事项，但绝非完全恣意。制裁国于发起制裁之前，已经在预判制裁可能引起的后果，不仅是对于被制裁国造成的不利影响究竟如何大致量化，也要对制裁国自身的利益影响以及国际社会的舆论反应做出估计。经济制裁也会对制裁国自身的经济利益带来损害。27. 杜涛：《国际经济制裁法律问题研究》，法律出版社2015年版，第327页。经济制裁的评估机制，应对经济制裁引发的后果做持续跟进和实时评价，防止经济制裁制造的不利波动导向彻底失控。如经济制裁的执行及监督机制，对制裁的全过程进行专业技术评估。28. P Wallensteen, C Staibano, M Eriksson, Making Targeted Sanctions Effective: Guidelines for the Implementation of UN Policy Options, Uppsala University, 2003, p.15.这一经济制裁的效果评估，应同时具有国内法和国际法的双重意义，就国内法而言，制裁国中止或终结制裁，被制裁国进行反制裁或诉至第三方国际争端解决机构；就国际法而言，国际组织对经济制裁行为的人道主义干预，避免事态升级。

国际法对经济制裁进行调整和规制，但是调整和规制的重点不在于经济制裁的发起和经济制裁本身，而应当在于经济制裁的效力和后果。经济制裁的真正作用在于威慑，制裁国也并不一定总是追求以其制裁行为实际损害被制裁国的现实利益。国际法先行确认了国家的主权地位，经济制裁是国家间竞争的术语，竞争是承认彼此主体资格和权利能力平等的国家间互动。如果国家行为的目的在于完全消灭另一个国家，那么这就不是竞争。经济制裁是为了影响而非摧毁被制裁方，是影响被制裁方的意图而非能力。29. S Chan, AC Drury, Sanctions as Economic Statecraft: An Overview, Sanctions as Economic Statecraft Theory and Practice,2000, pp.1-16.如制裁国发起经济制裁导致被制裁国经济体系崩溃，从而造成大量人员失业，无政府主义横行，酿成大规模的人道主义危机，这就已经超出了一般意义上经济制裁的目的，因为任何制裁都只是制裁国为了迫使被制裁国改弦更张，不再实施可能损害制裁国利益的行为，而不是为了毁灭被制裁国。

对于制裁国而言，发起经济制裁的目的并不在于消灭被制裁国，而是制裁行为迫使被制裁国改变当前不合于制裁国利益的政策。因此，将制裁的效果控制在合理和必要的范围，也在制裁国的期望之内。再者，当今各国相互依存程度较深，全球金融体系已形成，金融体系有其相对复杂和深远的内部传导机制，经济制裁的后果极有可能因此而超出制裁国的意图范围，最终引发区域性或全球性危机。因此，对于经济制裁的规制和调整的重点，应当后移至其效果评估。

当然，经济制裁是否实现了制裁国的目的，并不是国际法关注的问题，国际法应当关注的是经济制裁对国际关系和国际秩序的影响。假设由于制裁国和被制裁国的力量悬殊，制裁国的制裁行为可能造成被制裁国国内的民生和经济状况快速恶化，引发失业危机和政府垮台，难民问题涌现。此时，国际社会应当及时要求制裁国停止制裁行为，并为缓解被制裁国国内的局势做出努力，如给予紧急贷款、物资援助及派出维和部队等。国际社会关注的重点不在于经济制裁是如何发起的，而应当是经济制裁的后果及其边界。对此可引入比例原则的概念，比例原则作为国际法的基本原则，包括必要性和相称性检验，必要性测试包括评估法律制裁是否适合实现其目标，相称性测试质疑制裁与制裁所针对国家的人权状况之间的因果关系。30. J Gutmann, M Neuenkirch, F Neumeier, A Steinbach , Economic Sanctions and Human Rights: Quantifying the Legal Proportionality Principle, Research Papers in Economics No. 2/18, 2018, pp.1-23.

对于经济制裁的评估可能发生在制裁国发起制裁以前，和制裁国发起制裁以后。前者称之为前置评估，后者称之为后置评估。前置评估是制裁国制裁决议过程的一部分，任何国家发起经济制裁，都应当经过谨慎的国家决策，本身就已经包含了评估制裁效果的内容。将其调整为致力于控制经济制裁对于被制裁国及国际体系的损害的后置评估，符合国际现实并且具有一定可操作性。经济制裁的后置评估机制，是制裁发起国和国际组织将对于经济制裁的效果如何以及经济制裁应否继续、改变、弱化或停止而展开专门的、跟踪的及准确的评价。由于制裁国都是依据国内法发起经济制裁，因此以国际法的规范形式调整前置评估不现实，有损国家主权的至上性，不符合大多数发展中国家的根本利益，极有可能助推发达国家历来宣扬的主权无用和主权弱化论调。相对于未发生经济制裁的国际秩序状态而言，经济制裁的发生属于国际秩序的异动事项，任何制度设计不可能无懈可击至消灭所有异动事项，而是将异动事项的危害尽量减轻，这是国际法作为一种国际秩序的行为规范能真正起到的作用。正如国际法学者布莱尔利所认为的，如何对运作经济制裁构建更合适的系统，要远比考虑尝试为制裁创建国际法重要得多。31. Brierty, J L & CJLM, Waldock, eds, The Basis of Obligation in International Law and Other Papers, Clarendon Press, 1958,p202.

经济制裁的后置评估机制是一个制度的构建，不仅是价值判断也是利益判断，这一评估机制应当是专门的、跟踪的以及准确的。制裁国和国际社会都应当建设由专门人员组成的经济制裁评估团队，由法律、经济、产业和统计相关的专家组成并且共享数据和资料，以应对因为各自立场不同产生的评估偏差。联合国、WTO或者其他国际组织都应当设立评估机制，一旦经济制裁引发了超出制裁目的范围以外的未预见损害，如造成被制裁国政权颠覆、民生凋敝、社会崩溃、人道主义危机爆发等。此时国际组织应当援引相应的关于制裁的国际法依据，要求制裁国切实终止制裁，帮助被制裁国恢复正常运行，必要时应当对被制裁国遭受的不可预见损失进行补偿。对于制裁国而言，此时发起经济制裁之目的已经实现，这种补偿相对而言当然是两害相权取其轻；对于被制裁国而言，遭受制裁的后果已经完全知晓并有切身体会，会尽力避免与制裁国发生重大利益冲突而再次遭遇经济制裁，同时被制裁国得到了相应补偿，利益损失有了一定的弥补。

制裁国国内的评估团队可能会低估经济制裁对于被制裁国的不利影响，也有可能因此对于被制裁国的严重危机缺乏预警的积极性和主动性。国际组织的同步评估系统，可以有效弥补制裁国的国内评估机制下发生的有意或无意的误读和遗漏，并且国际组织的评估结论更加透明与公正，也可以成为国际社会对于经济制裁发出公共舆论的依据。

经济制裁对于被制裁国及国际社会的影响未必是立刻显现的，有可能制裁行为发起以后，被制裁国并没有立刻受到影响，但其实因为制裁导致被制裁国国内的气氛和环境已经异常紧张，金融机构遭遇信任危机、企业的订单被大量取消、民众对于政府的不满正在加深等。因此，这种事后评估机制应当长期跟踪，以密切观察制裁的效果是如何显现出来的。通常而言，被制裁国因经济制裁而遭受的不利影响是一个逐渐累积叠加的过程，由于不同国家的监管体制而表现出不同的爆发频率，因此对于经济制裁效果的评估应当是长期的跟踪评价，贯穿于经济制裁从发起到中止或结束的全阶段。

后置评估机制不仅应当建立在经验的分析上，也应当具有充分的对于变化的把握。主权国家既是功利的也是理性的，因此评价经济制裁的效果时，线性地分析即是否经济制裁行为本身足以改变被制裁国的政策，往往很难得出确定的结论。经济制裁的发起也可能只是制裁国一系列针对被制裁国的外交行为的一部分，比如制裁国还有可能以话语权优势制造国际舆论，或者在WTO、联合国这样的国际组织内，就被制裁国的人权、贸易、宗教问题发难等。同时被制裁国对于自身不合于制裁国利益的外交政策的改变，也同样不是一蹴而就的，国际政治本身就是一个讨价还价的拉锯和妥协的过程，或许被制裁国的改变不足以完全迎合制裁国的利益，但是以制裁国而言，被制裁国的些许改变也未必就是完全不能接受的，毕竟动态的国际关系中，主权国家对于利益的考量也是可变的。国内外现有的一些研究，认为经济金融制裁的效果并不明显，因为很难认定是制裁行为导致了被制裁国的政策转变。这个结论是合理的，但这并不能否定经济制裁存在和应用的必要性。对于制裁国而言，发起经济金融制裁或许也只是一种外交姿态的表达。经济安全对于国家安全具有重要意义，一国经济体系受到冲击会引起该国的国民经济体系的联动反应，并且由于不同国家实行不同的监管体制，同样的经济制裁措施可能对不同的国家产生的影响也会不同。如果再考虑到一些国家正在经历经济体制改革的转型期，经济制裁造成的影响分析就会更为复杂。经济制裁的事后评估机制应当提供准确的信息，以客观反映被制裁国因为经济制裁而承受的不利益，是否已经可能引发超出制裁目的以外的损失。

后置评估机制在构建制度以外，更强调对于经济制裁的判断思路和评价取向。正是由于经济制裁天然具有单边主义特性，又处于一个动态的国际关系和必然非对称的国际秩序中，因此对于中国而言，经济制裁就不可能是一个绝对被否定的概念。当中国遭遇美国的经济制裁时，中国因自身国家利益受损，从而认为经济制裁是不符合国际法的不法行为。但是中国毕竟是一个新兴的发展中大国，并且正在加快获取全球治理中更多的话语权，中国过去是国际规则的跟随者和被动遵守者，对于构建更加公正的国际政治经济新秩序还只能停留在一种外交态度之上，中国国力的提高要求更多的国际活动空间，也对国际规则和标准的制定提出更多主张，中国作为遵守国际法的负责任大国，在维护区域和平和稳定，谋求国际共同福祉中，经济制裁对中国履行国际义务行使国际权利实现国家利益上，同样具有重要的意义和作用。中国发起经济制裁或反制裁，不是为了谋求霸权地位和片面强调自身利益，而是对于不遵守国际法制造周边威胁侵害共同利益的国际法主体产生威慑和实施必要的惩罚。

四、中国反经济制裁立法的思维建设

客观而言，中国对于经济制裁这样的强制性外交行为并不积极，中国历史上更倾向于通过政治方式，解决可能的国际争端。新中国建国以来长期以经济建设为中心，奉行独立自主的外交政策，倡导和平与发展。但是国际政治的客观实际，中国也难以完全独善其身，尤其是中国更加接近全球治理的中心，各种内外部挑战接踵而来，如中国周边极其复杂的地缘政治局势，以及中美关系的反复变化。经济制裁立法是中国法律体系不可缺少的部分，除此之外，思维决定行为，中国也应当进行与经济制裁相关的思维建设。

（一）经济制裁是主权性的国家行为

经济制裁取得怎样的效果，实际上取决于国家在国际秩序中的地位。制裁国的制裁能力表现为如对普遍性的国际市场规则和标准的制定权及干预权，在国际机构和组织中的席位以及话语权，自身经济实力的强弱以及能否为更多的国家提供资源从而获取利益上的国际一致行动人。因此，如果国家处于快速的发展中，综合国力持续提高，对于国际政治经济秩序的影响力增强，更加接近全球治理的核心地位，那么其发起国际经济制裁并获取理想效果的能力也将随之提高。目前中国正处于这样的历史时期，对外交决策者而言，过去偏重政治和外交手段的政策工具箱正在变得过时，而一个包含经济制裁在内的更均衡的政策工具箱将为中国外交增添新的动力。32. 白联磊：《中国为何不愿使用经济制裁》，载《复旦国际关系评论》2016年第1期，第150-166页。如果只是将目光集中于对当前美国的单边经济制裁的批判中，势必将得出经济制裁应当为完全否定性评价的短视结论，中国也将因此可能失去经济制裁这样一个非常有效且聪明的维护、实现国家利益的工具。一个运转良好的国际法律体系离不开强制措施的保障，33. 杜涛：《美国单边域外经济制裁的国际法效力问题探讨》，载《湖南社会科学》2010年第2期，第67-70+74页。国际法并未一般性禁止经济制裁这样的强制措施，也尚未形成禁止单边制裁的习惯国际法。34. 刘瑛、黎萌：《美国单边金融制裁的国际法分析》，载《国际经济评论》2020年第3期，第159-176+8页。

在国际公法领域，经济制裁并没有被列入国家禁止性规范的内容，这为经济制裁提供了一定的合法性理论基础。35. 况腊生、郭周明：《当前国际经济制裁的法律分析》，载《国际经济合作》2019年第3期，第141-155页。过分关注美国发起国际经济制裁依据国内法的所谓的长臂管辖原则合法与否，其实没有更多实际意义。长臂管辖之所以从纸面成真，凭依的仍然是美国及其盟友共同构造的利益偏好与价值偏好的体系。即使美国对于国际经济体系的控制力和影响力减弱，只要美国在国际社会中构建起来的价值偏好依然有相应市场，美国仍然具有协同伙伴共同发起国际经济制裁的能力。共同政治制度、价值观和利益的“民主国家”之间很少相互制裁，而是将制裁的目标对准了“非民主国家”。36. David Lektzian, Mark Souva, The Economic Peace Between Democracies: Economic Sanctions and Domestic Institutions,Journal of Peace Research, Vol 40, Issue 6, 2003, pp.641-660.只有对于其价值偏好和利益偏好的分化，方有可能真正瓦解美国对于国际经济体系的垄断，充分抑制其发起单边国际经济制裁的冲动和惯性。中国应当积极开展国际合作，共同反对美国过度的域外管辖。37. 杜涛、周美华：《欧盟针对美国域外经济制裁的阻却法令及其法律效果》，载《欧洲法律评论》2020年第5期，第15-41页。

（二）建立相对的对称性制裁格局

非对称性是当前国际经济制裁的现实，无论是中国、俄罗斯还是欧盟，都不太可能短时间内实质性改变目前这一格局。但是在构建更加公正的国际政治经济新秩序这一历史性任务之下，与美国以外具有更多利益和价值偏好的国家达成相应的应对单边主义经济制裁的反制裁联盟，建立相对的对称性制裁格局。这种相对的对称性，或许不能完全改变美国一家独大的现实，但是美国发起单边经济制裁将面临被反制裁联盟施以反制的可能，因此，这种相对的对称性是多数国家对美国的对称。中俄还是欧盟都开始严肃思考应对美国的经济制裁的问题，并展现出加强合作、相互支持的意向。38. 刘建伟：《美国次级经济制裁：发展趋势与常用对策》，载《国经济评论》2020年第3期，第144-158+7-8页。

这种反制裁联盟也并未悖反中国向世界做出的不结盟承诺，因为建立反制裁联盟依然遵循的是被动防御的立场，且只是松散的以应对不当的单边主义经济制裁为内容的非常设机制，并无任何其他的政治、经济和军事目的，不可能为中国实现区域称霸或世界称霸提供条件。相对的对称性格局将扭转单边主义经济制裁大行其道的环境，因为对称性的制裁是没有意义的，制裁国发起经济制裁的同时，几乎必然将要承受效力不亚于己的反制裁，也可能拉低制裁国的国际形象，恶化制裁国同第三国的外交关系，制裁国发起经济制裁的内在冲动会大为降低。

（三）中国的伟大复兴是应对制裁和实施反制裁的根本

国际上的制裁与反制是一国国力的体现，因而更需要理性的态度和谨慎的行动。39. 赵德铭、周文桐、金挺峰：《〈反外国制裁法〉述评》，载《国际经济法学刊》2022年第1期，第1-14页。通过对不同历史时期的国际制裁的实证分析，可以发现，应对经济制裁的最有效政策是不采取对称措施，关闭商品、服务、劳动力、资本市场，但要采取积极主动的政策，加大市场开放度，发展投资合作。40.Knobel, A., Proka, K., Bagdasaryan, K., The Theory and Practice of International Economic Sanctions, Journal of the New Economic Association, New Economic Association, vol. 43, 2019, pp.152-162.中国的企业在积极参与布局全球市场，在世界范围内寻找投资机会，人民币的跨境支付结算也为人民币的国际化创造了更多机遇。同时，中国企业面临的风险也在增大，中国企业可能遭遇美国或者其他追随者的经济制裁，中国能否施加相应的反制措施就显得尤为重要。对于美国而言，如果其发起的经济制裁可能遭遇体量、实力相当的他国的反制裁，那么这样的聪明制裁就名不副实了，美国自然就会减少或停止对于具有反制裁能力的国家再发起任何单边国际经济制裁，而是主动回到双边主义或多边主义的谈判桌上来，以正当的外交途径处理和解决国家间的纷争。直接对抗美国的单边制裁，最实际的出路仍然是我国以及企业本身国际竞争力的增强。41. 马光：《论反制裁措施的国际合法性及我国反制裁立法的完善》，载《法治研究》2022年第1期，第151-160页。

偏好理论有助于为解释和分析美国发起的经济制裁提供另外的视角。个人成了内在的，而且常常是偏好和信念的囚犯。42. 韦进深：《决策偏好与国家的国际制度行为研究》，上海外国语大学2013年博士论文，第21页。国家在对待国际关系问题时也是如此。长期以来，学界对于美国的经济制裁的分析和研究，习惯于将美国的经济制裁归之于美国对于全球经济的控制上，认为以美元为中心的国际支付和结算系统，实际上赋予了美国垄断全球市场的能力，因此美国得以轻易发起经济制裁。这可以被视为偏好理论中的利益偏好，因为附随美国的政策可能获取更多利益，因此美国的单边经济制裁在国际体系内有众多盟友一呼百应。美国通过二战后建立的国际同盟体系，可以分享乃至监听许多盟友国家提供的目标国情报信息。这些情报信息为美国围猎跨国企业、向竞争对手发起精准打击创造了条件。43. 王震：《对新形势下美国对华“长臂管辖”政策的再认识》，载《上海对外经贸大学学报》2020年第6期，第91-104页。经济制裁真正发挥效力，是美国和其盟友合作的结果。

利益偏好构成国际关系的一面，但是并未完全涵盖国际关系的全面。利益偏好以外，仍然有以价值观为中心的价值偏好构成，这也是将文明和文化范式分析导入国际关系和国际法的研究后形成的认识。价值观是一定的文明和文化形成，并与国际秩序中的优势国家相适应，持续对不同价值观的国家产生向心的吸引力。因此，强国和大国一般也会对外输出思想和观念。中国倡议的一带一路、亚洲基础设施投资银行等，将为周边国家和地区带来实在的经济利益，自然会受到相当多的支持和欢迎，这是一种利益偏好的构建。但同样重要的是，中国以自身的文化和文明，为国际法和国际关系贡献具有中国特色的新方案新理念，如中国的人类命运共同体理念，就超越了以国家为壑的传统国际关系起点，而将发展的目光汇聚到人这一本体，可谓在国际关系和国际法中人文主义的回归和人本主义的确立，具有非常重大的意义，也得到了国际社会的普遍支持和热烈回应，这可看作价值偏好的构建。人类命运共同体理念反映了新时代的中国国际体系观，已经成为中国将长期秉持的基本对外政策。44. 张辉：《构建人类命运共同体:新时代的中国国际体系观》，载《武大国际法评论》2018年第1期，第20-34页。中国应当继续共商、共建、共享的利益偏好的国际关系构建模式，也应当更加注重以文明和文化为底格的价值利益偏好的国际关系构建模式。