市场机制视域下高校非学历继续教育管理机制改革研究

李中亮

(河南大学 继续教育学院，河南 开封 475001)

一些高校非学历继续教育存在的诸多问题多因管理机制问题而起，基于市场机制的视角改革管理机制是当前高校非学历继续教育管理机制改革的一个基本理念。市场机制的引入既是管理机制改革的重要契机，也是非学历继续教育改革的重要方向。笔者在解读市场机制与高校非学历继续教育管理关系的基础上，分析了高校非学历继续教育管理机制存在的主要问题，并构建了市场机制视域下高校非学历继续教育管理机制改革的行动路径。

一、市场机制与高校非学历继续教育管理的关系

高校根据市场需求研制非学历继续教育项目、设计非学历继续教育方案、实施教学活动并从中获得经济利益是一种“市场经济”行为，高校非学历继续教育的管理和运行也应遵循基本的市场规律，坚持市场导向。高校非学历继续教育作为一种商品意义上的教育教学服务，应考虑市场需求、市场资源、市场竞争、市场效率等市场手段和方式，用市场机制统筹处理非学历继续教育的发展目标、办学条件、教学质量和经济效益等管理问题。高校非学历继续教育管理机制改革引入市场机制的基本动力在于借助市场机制明了发展机遇、促进教育资源的供给、学习满意度提升和协调各方利益关切。

第一，目标导向机制明了发展机遇。市场机制要求以生产者的动机和动力为生产基点，因而，非学历继续教育运行应确立适当的规模、层次、质量和效益目标，以目标调控继续教育工作者的主观努力方向和行为倾向。

第二，能力建设机制确保教育资源供给。市场机制要求以生产能力为商品生产的基本前提，因而，非学历继续教育运行应建立在包括认知水平、教学条件、后勤保障、管理机构和管理能力等在内的教育能力建设的基础之上。

第三，质量保障机制提升学习满意度。市场机制要求等价交换、物有所值，因而，非学历继续教育项目方案、师资配备、教学质量和品牌建设皆应以学员为重心，以高质量的教学满足学员的学习需求。

第四，利益分配机制协调各方经济利益诉求。市场机制要求以生产者获取一定的利益为生产终点，因而，非学历继续教育应加强成本管理、薪酬管理和利益分配设计，满足教育培训各方的经济诉求。

在实践中，应避免市场机制和市场化概念的混淆和滥用。非学历继续教育的市场机制并不等同于一般意义上的市场化，非学历继续教育作为一种特殊的商品，必须尊重教育教学规律，确保教学质量，不能以牺牲教学质量为代价而获得经济利益和经济效益。非学历继续教育的市场机制理论主张教学质量和经济效益的兼顾，主张教育教学规律和市场规律的统一，片面追求短期经济利益和经济效益的做法无异于“杀鸡取卵”，没有了教学质量，经济利益也就无从谈起。

二、市场机制视域下高校非学历继续教育管理机制存在的主要问题

目前一些高校仍然未能摆脱传统管理机制，致使高校非学历继续教育管理存在失灵的目标导向机制、弱化的服务能力建设机制、失范的教学质量保障机制和缺失的利益分配机制等非市场化或市场化程度不高的问题。

(一)教育目标导向机制失灵，发展机遇把握不足

一是规模目标认识不当。一些高校认为做大了规模而保证不了教育质量，这样的非学历继续教育迟早会“出事”的，会被“问责”的，因而行动上有所顾忌。规模不做大就会出现“赔钱赚吆喝”的现象，没有经济效益的驱动，导致行动上停滞不前，“做反而不如不做”。

二是层次目标处置不当。一些高校集中管理力度不大，各个办学实体自行其是、遍地开花，致使教育项目五花八门，教育层次参差不齐，这种分散办学现象自然创不出品牌，形不成特色。

三是质量目标设置不当。一些高校继续教育普教化思维严重，按照全日制高等学历教育的培养目标、课程内容、教学模式和评价方式去开展非学历继续教育，未能体现非学历继续教育的性质、特点和要求。[1]

四是效益目标设计不当。一些高校过分注重非学历继续教育的经济效益，主张多赚钱、赚大钱而忽视了人才质量、学员利益和社会反响。一些高校强调学校形象和声誉的维护，主张办高质量的教育，而忽视了教育作为商品的产出效益，没有利益的教育往往会因经费短缺而难以维持和发展。

五是理论研究目标认知不当。一些高校认为继续教育学院的重点任务是开展学历继续教育和非学历继续教育，至于理论研究是个别学者的兴趣，学院职工不应该把理论研究作为重要工作对待，这种理论研究弱化的现象导致一些高校继续教育因缺乏理论指导而陷入转型困难和发展停滞的状态。

(二)教育服务能力建设机制弱化，教育资源难以供给

一是重视程度低。一些学校对继续教育的性质、特点和重要性存在认知偏差，仅仅作为创收手段，未当作事业列入学校发展规划、学校重点工作，未能深入调研继续教育现状，未能解决继续教育发展中的障碍。

二是办学条件有限。一些高校由于全日制学生规模大而导致教室、教师和教学设备等教学资源十分紧张。教室使用率过高，课表从早上排到晚上，星期六和星期日也不见教室空闲，留给非学历继续教育使用的教室十分有限。教师课时量过多，许多教师一周要上二十多节课，繁忙的教学工作使许多教师无暇再兼任其它教学工作。

三是后勤资源有限。一些高校全日制大学生的宿舍、食堂、业余活动设施不但数量不足，而且标准低。在普通民众生活水准越来越高的情况下，学生宿舍的简陋条件、学生食堂的简陋饭菜难以满足学员的正常、正当生活需求。而在社会上租赁的宾馆、酒店不仅费用高，而且不够稳定。由于教室和宾馆的距离较远，一些教育项目不得不租赁必要的交通工具，这也是教育成本上升的重要因素。

四是无序竞争。一些学校管理体制未能建全，政令难以统一和严格执行。院、系多头办学，存在恶性竞争、相互拆台，乃至存在无证办学以及委托、出借和挂靠办学许可证的现象，致使学校声誉和形象受损。一些高校对社会教育与培训机构在校内举办语言培训、考前辅导等活动缺乏监督，对虚假挂靠现象缺乏问责机制，甚至成为社会教育与培训机构违规办学后果的“受害者”或参与者。

五是管理能力不足。一些管理者缺乏敬业意识，创业与干事精神不足，管理技能不高，服务态度不好，从而导致管理与服务过程松懈。由于管理能力不足，生源市场难以开拓，教学管理难以落实，教育监督难以到位，制约了非学历继续教育规模和效益的提升。

(三)教学质量保障机制失范，学习满意度难以提升

一是教育方案趋同化严重。一些高校缺乏学员学习诉求和教育需求调研，往往直接抄袭、套用以前类似的教育项目方案，一个方案应用于所有的教育项目。这种陈旧、缺乏个性的教育方案，造成了教育项目的低吸引力。

二是师资水平难以稳定。尽管高校并不缺少教师，但非学历继续教育却难以聘任符合学员学习需求、教学效果良好的教师，专业能力突出、教学经验丰富的教师因日常教学和科研的工作任务繁重而没有精力再去兼任其他教育教学任务，而较低的教育教学报酬也一定程度上压抑了部分教师的教育教学积极性。

三是教学质量参差不齐。一些继续教育办学实体虽然在招生宣传上下功夫，但在教学实施中却放松教学管理，致使一些教师脱离教育目标，讲课随意性过大、理论教学活动多而实践教学活动少，照本宣科活动多而辅导答疑活动少，从而使学员即学即用、解决问题的学习动机得不到满足。

四是品牌管理严重滞后。一些高校缺乏特色发展和品牌形象塑造意识，所开展的教育项目凌乱繁杂，无特色、无个性，不能体现自身所具有的专业优势、师资优势和教学优势，不能发挥学校的形象号召力和感染力。

五是缺乏理论指导。一些高校忽视了理论研究的重要性，忽视了理论研究力量的配置，导致非学历继续教育实践缺乏理论支撑和理论指导。一些高校认为，发表论文、学术交流、课题研究和人才培养需要支付版面费、差旅费、调研费和讲课费，而理论研究却不能为本单位带来直接、显著的经济效益，因而削减乃至取消继续教育研究机构。

(四)利益分配机制缺失，各方利益协调困难

一是成本控制意识不足。一些高校由于成本计算能力不足和教育条件的变化导致许多项目在支付讲课费、场地使用费、食宿费、交通费等费用后经费所剩无几，甚至亏损。这种成本控制的短板现象往往是高校在市场竞争中不能取胜的重要原因，也是一些高校不能做大继续教育规模的重要因素。

二是绩效管理改革滞后。一些高校对继续教育职工没有实行绩效管理制度，从而导致职工生源市场开拓意识不足以及教育质量管理松懈。

三是管理体制改革滞后。一些高校、继续教育管理机构和继续教育办学实体之间的关系难以理顺，致使继续教育管理机构难以自主管理，致使继续教育办学实体难以自主办学，也因此致使学校继续教育资源投入逐年增加而经济回报并不理想。基于各自的经济利益立场视角，学校、继续教育管理机构和继续教育办学实体对经济利益的分配方案存在认知分歧，各方经济利益诉求得不到妥善处理。

三、市场机制视域下高校非学历继续教育管理机制改革的应然路径

基于市场机制视域，高校应结合自身的定位、学科、师资和实力，紧贴国家和地方经济发展格局，统筹完善发展目标、教育服务能力建设、教学质量保障和利益分配等市场机制，为区域经济发展和产业结构调整培养合格非学历继续教育人才。

(一)建立教育目标导向机制，细化教育发展目标

高校应紧密围绕学校发展战略，确定与学校整体定位、办学条件和社会声誉相适应的非学历继续教育发展的规模、层次、质量、效益和理论研究等预期实现的目标，以目标导向机制促进高校进一步明确非学历继续教育发展思路。[2]

1.确立一定的教育规模目标。面对日益扩大的非学历继续教育市场，高校不应以校园场地有限、教室和教师资源紧张、食宿条件拮据等为理由压制非学历继续教育的发展规模。在力所能及和充分挖掘校内外资源的前提下，高校应推动非学历继续教育做大市场规模，以一定的生源规模去契合巨量的社会教育培训需求。市场环境下，规模是维持生产的基础，是产生效益的前提，高校只有把规模做大，才能在此基础上办出高层次、有特色、高效益的非学历继续教育。

2.标定科学的教育层次目标。非学历继续教育层次由低端、中端和高端组成，而高校举办的继续教育以大学后继续教育为主体，因而具有高端的特征。高校应避免与社会初等和中等教育与培训机构争生源、争项目，不搞文化补习、艺术兴趣培训等技术含量低的教育与培训。高校非学历继续教育应以大学后学员为主体，以知识和技能更新、新技术和新技能教学为重点，以培养素质高、创新能力强的综合型人才为教育培训目标，以创新型教育为主要教育培训形式。

3.确定有保障的教学质量目标。社会效益和经济效益的获得皆应以教学质量为前置条件，非学历继续教育教学质量的主要标准应为：教育培训方案契合委托方和学员的教育需求；师资的教学能力符合委托方和学员的期望；教学内容和教学方法选择得当；教学质量有保证，委托方和学员满意度高。

4.确定适当的教育效益目标。教育效益由社会效益和经济效益组成，高校非学历继续教育一方面应通过人才培养的规模、质量以及学员发展和职业进展等方式取得显著的社会效益，另一方面应通过办学成本核算、管理和控制而获得一定的经济效益。社会效益目标应通过班级数量、教育人数、教育效果、学员评价、单位反馈等指标予以具体量化，经济效益可通过教育收入、教育利润、教育利润率等指标予以展现。经济效益绝对化、一切向钱看的思想不是高校办学活动的本意和初心，仅仅把继续教育作为学校创收的手段并不符合教育培训的本质和办学的规律。

5.确定引领性的理论研究目标。高校是继续教育智库的重要主体，一方面应在继续教育理论研究方面争当“先锋”的角色，在国家和地方的继续教育理论研究中发挥主导、组织和示范作用，产出具有一定社会影响力的学术成果，另一方面应规划学校继续教育发展、加强学校继续教育问题研究、制定学校继续教育标准，为学校继续教育发展提供智力服务和改革方案建议。高校只有开展继续教育研究，才有可能在继续教育领域发挥全面的引领作用，体现高校继续教育的高水平。[3]

(二)健全教育服务能力机制，丰富教育资源供给

教育服务能力是高校开展非学历继续教育的基础性条件，高校应加强包括战略地位、教育教学条件、后勤保障条件、归口管理机构和管理能力等在内的教育能力建设。

1.提升学校战略地位。继续教育作为高等教育的三大任务之一，列入了国家教育改革与发展的目标。由于高等教育大众化和学习型社会建设进程加快，高校应改变学历继续教育为主的局面，转型为学历继续教育和非学历继续教育并重，或以非学历继续教育为主的局面。面对改革与发展的历史机遇，大力发展非学历继续教育，促进终身学习的社会化。为社会提供终身教育服务，已成为高校义不容辞的职责和推进高等教育改革的动力。学校领导班子应具有全局意识、战略意识和协调意识，摆正本科生教育、研究生培养和继续教育发展之间的关系，坚持以平等、协调、绿色、开放、共享的管理理念在学校规划、工作计划、规章制度、组织施策等方面予以重视、落实和强化，从而促进继续教育高水平、高质量、高效益的发展。

2.充实教育教学条件。相对独立且稳定的教学条件有利于非学历继续教育教学的正常进行。学校应加大继续教育教学资源的投入力度，配备会议室、教室、课件录播室、学习支持服务室和业务办公室等必要的办学条件。学校加大教育教学资源的统筹使用力度，各教学学院的教育教学资源应向非学历继续教育加大支持力度，增强共享意识。学校不提供基本的教育教学条件，而让继续教育办学实体长期租赁社会资源的想法并不符合非学历继续教育的学校特性，也不利于高校与社会教育和培训机构的竞争。

3.升级后勤保障条件。学员之所以选择高校而不选择社会教育与培训机构作为教育举办方的一个重要理由在于高校所具有的文化氛围、校园气氛和良好声誉能够满足教育需求、校园体验需求和文化熏陶需求。宿舍、食堂等后勤服务条件应采取新建、改建、扩建等措施以提升学员的生活满意度。校园管理、操场利用、图书借阅、交通服务等后勤服务条件应给予便利化关照，以提升学员的校园文化体验。

4.健全归口管理机构。由继续教育管理处或继续教育学院代表学校行使统筹管理的一级管理体制，既是响应国家关于“管办分离”的政策需要，也是规范学校内部生源有序竞争的针对性举措。各教学学院应在学校继续教育管理机构的统一指导下，树立统一的社会形象，遵守学校统一的招生和管理政策，主动开发潜在的社会生源，合规合法管理非学历继续教育活动，避免各自为政、相互拆台、恶性竞争的情况。如继续教育管理处代表学校归口管理全校的学历继续教育和非学历继续教育，那么，继续教育学院则和其他教学学院一样是继续教育办学实体单位，在地位上是平等的，可以采取独立办学或和其他教学学院合作办学的形式。如继续教育学院代表学校归口管理全校的学历继续教育和非学历继续教育，那么，继续教育学院应实行管理职责和办学职责的分离，一方面对教学学院和本学院继续教育办学实行统一的政策、制度、指导、监督等归口管理，另一方面鼓励教学学院和本学院办学实体在合法合规的前提下平等、自由、充分的竞争，避免出现既管理又办学，“管理和办学一体化”现象的出现。

5.加强管理能力建设。高校既应配备具有真干事、实创业精神和能力的继续教育领导班子，也应配备综合素质高、敬业意识强、协作精神突出、业务能力强的管理人员。领导班子成员的绩效工资与综合考核结果挂钩，新进人员在学历和能力等基本条件具备的基础上应具备一定的市场开发能力和经济创收能力。继续教育办学实体应根据非学历继续教育发展的需要调整原有部门设置和人员配置，组建非学历继续教育综合管理部、项目研发与对外联络部、项目执行部、后勤保障部等部门。[4]非学历继续教育运行应适应专业化、市场化和信息化要求而实行项目化、标准化、规范化和流程化管理，明确管理目标、管理环节、管理流程和管理标准。[5]管理就是服务，教育培训项目策划、项目营销、课程研发、质量管理、教学服务、教育培训效果评价等各个环节都应做到职责到位、责任到人，以热情、周到、细致和标准的服务提升学员的学习满意度。[6]

(三)完善教学质量保障机制，提升学习满意度

教育教学质量体系是以学习满意度为核心，以项目设计质量、师资质量、管理质量、评价质量等为外围的系统结构，高校应通过制定科学的教育方案、充分挖掘教师的教育潜力、优化教学环节、打造教育品牌和强化理论指导等措施确保学习满意度的稳步提升。

1.制定科学的教育方案。非学历继续教育多以教育培训项目的形式出现。非学历继续教育以项目来源为分类依据，主要有政府招标、补贴或授权教育项目，行业委托教育项目以及自主开发的面向社会的教育服务项目等三大类型；以教育培训内容为分类依据，主要有岗位培训、任职资格培训、出国留学培训、求职就业培训、考前培训、升学深造培训等多种形式；以教育培训对象为分类依据，主要有公务员培训、教师培训、农民工培训、企业员工培训和专业技术人员继续教育等多种形式。每一类教育培训项目的教育需求、学员基础、教育目标、教育内容、教育方法、评价标准、教育结果等皆有差异性。因此，项目设计者应认真进行市场调研，充分调研学员的学习需求、学习诉求、学习背景、学习目标和学习期望，充分调研用人单位需求信息、人才规格需求信息和市场供给情势信息，在此基础上制定分类型、分对象、分规格的教育项目培训方案。[7]科学、实用、操作性强的教育培训方案设计分析应包括：教育对象的设计分析；教育目标的设计分析；教育内容的设计分析；教育方法的设计分析；教育场所、学时等的设计分析；教育效益的设计分析。[8]

2.挖掘教师的教育潜力。师资是高校最重要的教育资源，也是高校非学历继续教育赖以发展的第一资源。如何平衡和协调高等教育教学和继续教育教学需要，如何发挥师资力量的双重教学价值，既是学校应认真思考的问题，也是继续教育办学实体认真面对的问题。当前继续教育办学实体，一方面应组建一定规模的专任教学人员以满足教育培训公共课、基础课等教学的需要，另一方面应组建规模较大的兼职教师师资库以满足专业课、专业核心课等教学的需要。适度提高教育培训报酬标准是调动和保护教师教学积极性的有效措施，对不同层次的教师应采取不同标准的激励办法，市场价值越高的教师课时薪酬也就越高，教学水平和教学满意度高的教师的教学报酬也应相应提高。[9]师资聘任应在政策允许的前提下优先本校教师。

3.优化教学环节。非学历继续教育应本着按需施教、学以致用、学用结合、讲求实效的原则实施教育教学，避免单纯理论化讲解，注重问题解决式教学。教学内容不应过分强调知识体系的系统性和完整性，而应依据学员特定的职业适应和技能提升的教育需求通过典型工作分析法提取教学知识点，形成综合性和案例性的个性课程以增加教学内容的实用性和针对性。[10]“传递—接受式教学模式”固然可以提高教学的效率，然而，在必要的知识教学的基础上，现场教学和实践教学应是基本的教育教学模式，技能训练、案例分析、观摩切磋、示范教学、问题解决教学、情景体验教学、转化学习、团队学习等教学模式在教育教学中的应用应更为普遍。教育评价的重点不是学员的知识吸收情况，而是学员技能和能力的发展情况，不是掌握了多少知识，而是具备了解决问题的能力。

4.严格品牌管理。品牌是一种带来溢价、产生增值的无形资产，高校非学历继续教育应严控同质化教育项目，树立品牌意识，在特色化教育上做足文章。[11]“名项目、名师、名课程”是高校打造非学历继续教育著名品牌的有力手段，有了市场口碑才能有市场份额。“名项目”要体现学校优势、专业优势和办学条件优势，做到你无我有、你有我优、你优我新、你新我特。“名师”要从专业能力突出、教学经验丰富、教学管理技能高超的教师中选拔和培养，积极打造地方名师、区域名师和国家级名师。“名课程”要从学员学习需求、社会应用需求和特色课程中选择和塑造。学校传统的教育项目应做大规模、做出品牌和做出经济效益。具有市场潜力的社会教育培训应补足规模短板、社会份额短板和社会知名度短板，高校应论证、规划和实施一批具有品牌价值的社会教育培训项目。

5.强化理论研究与指导。高校应把继续教育理论研究作为继续教育事业的重要组成部分，高度认同继续教育理论研究的社会价值和学术价值，摆正理论研究的潜在价值和现实价值、直接价值和间接价值、长期价值和短期价值的关系，组建专职人员和兼职人员相结合的研究队伍，提供必要的研究条件和研究经费，引导研究课题实现基础理论研究和基层应用研究、宏观研究和微观研究、社会研究和校本研究的融合，引导研究成果实现国家继续教育发展和单位继续教育发展的双重指导作用。在非学历继续教育理论研究活动中，高校应倡导“工作者即研究者”的研究理念，引导教学人员和管理人员在从事教学和管理工作的同时，结合本人、本部门工作实际开展问题解决研究、经验总结研究，从而实现非学历继续教育实践和理论的共生共赢发展。

(四)创新利益分配机制，调动各方参与积极性

协调和平衡各方经济利益是激发各方参与积极性的重要途径，非学历继续教育管理应通过严格控制教育成本、实施绩效和薪酬改革、平衡各方利益与利润等措施调动各方参与积极性。

1.强化成本管理和控制。与全日制教育相比，追求经济效益、获得合理利益是非学历继续教育维持生存和发展的必然选择。[12]非学历继续教育涉及招生费用、租赁培训场所开支、培训师资开支、交通工具开支、食宿开支、培训管理开支、税收开支等教育培训经费支出，经费支出种类多、程序复杂、变动性大。这就需要设立成本管理和控制机构，配置专业人员，制定成本管理和控制制度和细则，科学编制成本预算，严格招生、教学和管理等经费支出，减少支出漏洞，杜绝经费浪费，在保障教育培训质量的前提下做到合理支出，并有结余。由于教育培训项目来源的复杂性、教育培训环节的多样性和教育培训诉求的多元性，成本管理和控制应体现科学性和艺术性的统一和融合，在坚持原则的前提下加大成本管理和控制的灵活性。

2.实施绩效与薪酬改革。为了减少非学历继续教育与全日制在校教育的时间冲突，非学历继续教育往往集中于周末、节假日、寒暑假等时间开班，因而，继续教育职工的工作不再局限于正常的八小时，常加班、加长班成为工作常态。针对非学历继续教育的市场特点，高校应给予人员编制、人员聘任等与市场机制相适应的灵活政策，扩大非学历继续教育管理的用人权、使用权、聘任权和辞退权，实现在编人员和院聘人员相结合、按劳分配和市场激励相结合。绩效管理和薪酬管理等方面的改革，应实行多劳多得、优劳优得、奖勤罚懒、奖优罚劣的激励办法，绩效工资应由过去的平均发放方式转型为按照任务完成的数量和质量发放的方式。[13]教育培训项目独立核算制度有助于节约成本、减少开支和增加效益，同时也有利于激励和约束机制的建立。

3.平衡各方利益。科学合理的学校、继续教育管理机构和继续教育办学实体之间利益分配制度的建立是非学历继续教育管理机制改革成功的重要标志。学校因提供硬件资源(培训场地、学校校园等)、软件资源(专业、课程、师资等)和无形资源(学校声誉和形象等)而应获得一定的利益回报。继续教育管理处因代表学校行使组织、管理、监督等职责而应获得一定的管理收益。继续教育办学实体因投入一定的物力、财力和精力而应获得一定的办学利益。基于非学历继续教育市场运行的角度，利益分配机制可以选择从教育培训总收入或教育培训总利润角度进行量化设计。若以前者为设计依据，则应把保障教育培训活动的顺利开展作为重点考虑因素，留给办学实体足够的教育培训经费。若以后者为设计依据，则应把主要的利润留给学校以争取学校今后更大的教育资源支持。也有高校尝试了资源使用费方式，即继续教育办学实体根据使用学校资源的数量来上交资源使用费，使用得多则多交，使用得少则少交，这种方式也符合市场机制的要求。