制度和过程视角下的城市社区业主委员会 成立困境研究*

熊美娟 朱凌慧

（1.广州大学，广东 广州 510006；2.圣彼得堡国立大学，俄罗斯 圣彼得堡 190000）

自党的十八大特别是十八届三中全会以来，党和政府开始使用“社会治理”概念替代“社会管理”，当前中国的社会治理创新表现为国家和公民社会关系的重塑、社会联结和个体凝聚方式的重构。“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的提出，意味着当代中国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面，而城市社区的物业管理问题具有准公共产品属性，需要多主体的协同治理，尤其需要作为社区自治组织的业主委员会的介入和监督。

在我国，业主委员会（以下简称为业委会）是改革开放后商品房时代的产物，房屋产权私有化使城市居民希望自己的房屋得到妥善管理，以此获得良好的居住环境和增加的房产价值。业委会是基于社区自发形成的自治组织，是住宅社区的公共领域，也是居民管理社区事务的重要工具之一。业委会的产生顺应了时代发展的趋势，也体现了公民权利意识的觉醒。随着《物业管理条例》（2003）和《物权法》（2007）等法律法规的颁布，全国各大城市业委会数量和比例虽然有一定的上升，但始终都维持在20%—30%之间[1]。其后，随着各省市地方法规、文件的颁布，不同城市之间的业委会数量和比例开始发生明显变化。2012年，国内一线城市中上海是业委会成立率最高的城市，高达83%；而这个比率在北京仅为23%[2]。2019年上海已成立9478个业委会，组建率高达92.47%，位居全国第一；深圳市组建率约占41%；杭州的比例大概50%以上[3]；而广州小区2020年占比仅为11.52%[4]。

不同地区、不同城市业主委员会的数量比例何以存在如此巨大之差异？城市社区业主委员会成立到底受哪些因素影响？基于以上问题，本文试图探讨城市社区业主委员会成立的影响因素，并据此提出可能的建设路径，以促进我国城市社区自治主体的培育，发挥社区治理自治主体的重要作用。

一、国家、市场与社会关系下的业委会

法律层面上，《物业管理条例》明确业主委员会是物业管理区域内全体房屋所有权人（业主）组成的业主大会的执行机构。业主委员会是业主共同的公共事务管理机构和自治机构，其自治权来自物权[5]。业委会成立只需经过业主大会表决，通过业主选出业委会成员候选人，但备案行为将影响业委会行使权利。现实层面上，业委会成立除要求业主大会产生业委会外，还需街道办备案才能拥有类似特别法人的法律地位。本文主要采取法律层面的业委会成立概念，认为业委会实际成立即可，不以街道办备案时间为准。备案制度只是为了行政管理的便利性，不具有行政审批的性质。

关于业委会成立的文献，现有研究大多围绕国家（中央政府、地方政府和基层政府）、市场（房地产开发商）、社会（业委会筹备成员及其代表业主）三方面的主体进行阐述，各主体之间及主体内部关系不同，利益不同，都会对业委会成立起到不同程度的影响。

从国家层面对业委会成立的影响来看，公权力在权力格局中始终占据主导地位并努力维系和扩张这种地位[6]。在政策实践中也呈现了这种趋势，政府履行物业管理的职能出现了从分权到集权、从开放到限制、从宏观调控到微观管理等变化[7]。但公权力内部各主体对业委会的态度不尽相同，不同权力层级、不同政府部门对待业委会有不同的态度。各城市政府结构的制度性不同，这些因素使业委会成立处于矛盾场域中[8]。中央政府和高层级的地方政府对成立业委会一般是持支持态度的，但较低层级的政府及其派出机构对业委会的成立则态度不一。

在转型的社区情境中，基层政府的行为依据社区的层次和事件的重要性发生变化，其模式经常是策略性的。基层政府也不是铁板一块，不同部门各有其自主性。不同情境下政府管理业委会的行为包括直接干预、旁观调控[9]。政府逐渐加强了对社区的隐形管控，希望对业委会等自治领域加强控制[10]。业委会作为社会一般性自治组织，其实质是政府实现社会治理的补充，是提高社会服务效率的有效途径，但也具有利益的狭隘性和结构的松散性，需要政府的有效监督。但当前备案制度规定的模糊常常引发小区业主委员会与房地产行政主管机关之间的对立与冲突，需要政府以扶持、指导与监督为原则，强调其指导而非领导的手段去协助业主自治[11]。现实中，由于历史沿革等多种原因，政府的偏好信赖确立了居委会的优势地位，使得法律上公开要求业委会对居委会单方礼遇，接受居委会的指导和监督[12]。

就社会和市场层面对业委会成立的影响来看，业委会筹备组通常对自身的成立目标定位不准。大多数业委会出于维权而开始成立，但其本应是一个社区自我服务组织[13]。正是由于对这一点的不明确，才导致很多业委会在成立过程中，一旦维权事件缓和或得到解决，业委会继续成立的动力也就随之消失。业委会成立的难易与目前业委会在我国的发展程度也存在联系。业委会发展程度主要受以下因素共同影响：政府认同程度、发起人及业主积极性、代表群体认可程度、与政府互动程度等[14]。其中政府认同程度受业委会类型的影响，政府对斗争型业委会认同度低，对常规型业委会认同度高。针对基层政府而言，维权阶段的业委会更像是一个“麻烦制造者”，而自治阶段的业委会则有可能成为主管部门进行物业管理的抓手，可以同政府一起进行社区治理，实现共赢[15]。业委会、街道办和物业公司之间需要共享社区资源，而三者不同的组织性质决定它们之间必然存在矛盾[16]。业委会筹备团队的权利意识和行动力对业委会能否成立至关重要。前期筹备团队的组织、动员、博弈能力和团队成员拥有的社会资源在业委会的实际成立过程中往往起到决定性作用。每个团队成员自身的条件（如与开发商、政府的利益依存程度）也会影响其能否真实代表业主的意见[17]。不仅是筹备团队成员，小区业主的社会地位也会影响业委会成立的难易。在社会分层中的地位越高，意味着其资源掌握量和动员能力越强，与政府产生联系的渠道也越多，在成立业委会过程中与政府讨价还价的能力就越强，成立业委会也就相对更容易[18]。发起人之间还可能形成领导精英、寡头统治和派系斗争，社区内基于个人关系的信任缺乏普遍性，难以代表大众业主，此种情况下难以保证全体业主的真实意见[19]。

现有关于业委会成立影响因素的讨论多是从个别案例和单一视角出发，不够系统全面。据此，本文试图从两方面着手探讨业主委员会成立的影响因素，一是从制度安排出发，探讨不同城市业委会成立比例出现的显著差异问题；二是从多案例比较的实证研究出发，探讨业委会成立过程中的微观图景，以期发现业委会成立过程中的具体机制。

二、制度视角下的业委会成立困境分析

（一）主导者差异：以上海、A市业委会成立制度为例

上海和其他城市相比一直以来都有差距悬殊的业委会成立比例。2019年，上海是国内一线城市中小区业委会成立率最高的地方，高达92.47%，A市则不足20%。笔者通过对上海、A市业委会成立制度的对比分析，发现制度中的主导者差异是其中一个重要影响因素。

在业委会成立比例最高的上海，业委会主要是由以基层政府、街道办、房屋行政管理部门三者主导筹备组建成立的（也保留业主联名申请的权利），业主在筹备阶段主要起参与性作用而不是主导性作用。根据《上海市住宅物业管理规定》（2004年第一次出台，2010年修改）和《加强本市住宅小区业主大会、业主委员会建设的若干规定》（2011年颁布）安排，政府和街道办在业委会筹备阶段，对于符合成立条件的小区要求对应的建设单位在30日内提供筹备业委会所需资料，并在接到资料后60日内组成业主大会筹备组。筹备组由业主代表，建设单位代表，乡、镇人民政府或者街道办事处代表，房管办事处代表，物业所在地居民委员会或者村民委员会代表组成。筹备组人数应当为单数，其中业主代表应当符合本规定第十九条第二款的规定，人数所占比例应当不低于筹备组总人数的二分之一。筹备组组长由乡、镇人民政府或者街道办事处代表担任。筹备组中的业主代表，由街道办事处或者乡、镇人民政府组织业主推荐产生。筹备组成立后要求90日内召开业主大会，成立业委会。业委会备案要求在业委会成立后20日内完成。对业委会后期换届选举、移交事项、召开会议等活动，政府、街道办需要全程参与并为其顺利进行提供保障。可见，业委会得以顺利成功建立的最重要因素是政府的制度安排，筹备组组长由政府或街道办事处代表担任，这一要求体现了政府成立业主委员会的意志和执行力，从而使得上海业委会成立的难度大大降低。

在A市，根据《A市物业管理暂行办法》，业委会成立则依靠业主自己联名申请，街道办和政府在业委会成立过程中除了扮演“指导者”的角色外，更多的是站在“行政审批者”的角度。筹备组中包括业主代表（5人至13人的单数）、物业所在地街道办事处或者镇人民政府代表1人以及建设单位代表1人组成（第21条）。筹备组组长由街道办事处、镇人民政府在筹备组成员中提名，经过半数筹备组成员同意后产生（第26条）。据此，政府代表并不主动担任筹备组组长职务，而只是起着辅助、指导、监督的职责。街道办对业主成立业委会的申请筹备工作进行指导和监督，在政策上更强调对筹备组工作完成时间的限制。如第33条规定，筹备组自成立之日起6个月内，未能组织召开首次业主大会会议的，筹备组自行解散。政府在业委会成立过程中的指导、监督功能非常显著，但实质性的帮助解决问题的功能却较少。政府代表在筹备组中并不担任组长，相对也欠缺积极主动性去协助业主完成筹备工作，从而造成业委会在A市成立的比例差异较上海极为悬殊。

（二）选择性执行差异：以G省、A市的政策差异为例

在国家层面，不同层级的公权力对业委会所持有的态度不尽相同，因此针对业委会制定的政策也不尽相同。不同层级政府之间存在行政权力和利益的不一致性，下级政府在具体行政行为阐释和实践过程中，通过其对文件的再阐释对政策进行补充式改进，以更适合地方实际需要。

《G省物业管理条例》于1998年颁布，2009年进行修改。《A市物业管理暂行办法》于2014年颁布，2018年修正。在G省和A市关于业委会的物业管理政策对比中，越靠近基层的政府维护自身部门利益的特点越明显。由G省和A市关于业委会的政策可以看出，《A市物业管理暂行办法》更多强调的是对业委会成立的限制性规定。比如A市暂行办法超出了省条例的规定范围，要求业主大会筹备组在成立六个月后无法召开业主大会的自行解散。其后虽提出由居（村）委会组织召开业主大会，但没有任何时间和条件限制，有很强的自主性，可操作空间大。再者，市办法对省条例要求的筹备组启动时间和职责以及对业委会备案时间限制选择避而不谈，调研发现，市并未按照省条例已有规定具体执行，反而在这些已有明确时间规定的方面对业委会诸多限制。

地方基层政府对上级政府政策的修改更多是为了维护自身的利益，在越靠近基层的地方，因业委会成立涉及自身利益的联系就越密切。业委会成立有时会实质性影响基层政府的直接利益，例如房屋维修基金放在A市物业专项维修资金管理中心（A市房屋安全管理所），备案未通过就没有机构代码，就不能开设专用银行账户，直接影响业委会的正常运作。房屋维修基金在业委会未成立之前一直是由“物业专项维修资金管理中心”即房屋安全管理所掌握。如下文的J小区业委会备案遭遇重重阻碍，因为一旦备案成功，业委会便能以自己的名义合理调配房屋管理资金用于社区房屋维修，房屋维修基金的控制权也就随之转移。

三、过程视角下的业委会成立因素分析

本文采取多案例比较分析法，并通过直接观察、深度访谈等方法对业委会能否成立进行深入调研[20]。ZS集团有限公司作为G省五大地产发展商之一，在G省A市投资开发小区众多，配套物业公司均为旗下JK物业服务有限公司。ZS集团A市小区中成立业委会的情况不尽相同，本文选取了A市ZS集团下开发的五个规模不同的小区，业委会成立情况不尽相同，居民性质差异较大，能较好满足本文比较研究的需要，通过对同一开发商下不同小区是否成立业委会的分析，得出更有说服力的结论①。

业委会根据成立和备案与否，主要包括三种类型：（1）业委会成立但备案艰难的小区，包括J小区和Z小区。其中，J小区位于A市TH区，总户数为9000户。2017年9月至2018年5月为业委会初步成立阶段，筹备组召开业主大会选举出第一届业委会。2018年5月至12月是J小区业委会的备案阶段，筹备组与街道进行多次协商，后重新公示表决结果。2019年1月再次向街道递交备案申请，5月获得备案（JJHY公众号）。Z小区位于A市HZ区，总户数7000户。小区业主主要由律师、公务员、教师等中高收入群体组成。2018年1月至12月是业委会初步成立阶段，筹备组举办业主大会选举产生业委会。2019年4月，街道办以业委会违反“公正、公开、透明”法律原则拒绝为其备案。2020年5月，该业委会终于取得A市HZ区人民政府CG街道办事处发出的《业主委员会备案回执》，正式给予其首届业委会备案，历时一年半，备案艰难。（2）业委会备案成功的小区——L小区。L小区位于A市HZ区，总户数7000户。2017年7月—10月是基本筹备阶段，2017年11月—2018年5月初步成立，2018年7月随即成功备案，取得回执（LMDJ公众号）。纵观L小区业委会的成立过程，除去必要的公示期外并无遭遇额外的阻碍。（3）未成立业委会的小区，包括Y小区和HN小区。这两个小区都处于业委会成立的筹备阶段，但造成二者进程阻滞的原因不尽相同。前者主要是因为不存在持之以恒的前期业主团队，使得筹备进程间歇性明显。后者业委会进程停滞主要是因为欠缺业主积极性。2018年7月业主团队开始为成立业主大会筹备组收集业主签名，至今联名人数尚未达到要求，迟迟不能开展下一步工作。

（一）市场因素

此次调研的小区都属于前期物业管理模式，即社区商品房销售完毕后，由开发商指定的物业进行管理的模式。这类社区都是建管合一，开发商开发完毕直接交给自己的二级机构去管理，这种“老子”开发“儿子”管理的“父子兵体制”模式使得物业公司成了居民社区的“全能政府”，控制并管理社区的各类事务。

1.市场治理的逻辑

市场治理依赖契约机制，其治理目标是实现利益的最大化。在物业管理中，以物业公司和开发商为核心的利益相关者和业委会为核心的维权者群体之间的冲突是最直观和激烈的。冲突主要源于业主对物业管理质量的高度不满。物业管理差，业主居住体验不佳，甚至带动小区房价下跌，切实损害了业主自身利益，很多业主都寄希望于成立业委会，从而监督甚至换掉不合格的物业管理公司。

业委会成立，会对物业公司开展全方位的监督工作，使其能尽量提升物业服务质量，社区管理服务成本大大提高。同时，业委会也会要求物业公司公开其收支明细情况，尤其是小区规模较大情况下，公共区域的收益较多，如小区停车场收费、架空层出租、电梯广告投放费用、快递箱放置费用、广告投放费以及公共场地租借费用等。现有物业公司的服务质量和价格如在市场上不具有竞争力，还时刻面临被驱逐的风险。据J小区业委会成员的保守估计，该小区一年收益多至千万，目前备案不成，尚未完成收益交接，开发商集团和其旗下的物业公司自小区成立伊始，便持续把控这些收益。企业的趋利性让其无法放弃这笔收益。因此在业委会成立过程中，开发商集团和其物业公司的反应最为激烈。

2.多种阻挠方式

开发商和其物业采取各种手段来阻碍业委会成立，试图遏制业主在公共领域表达自己意见、维护自己合法利益的权利。在Z小区业委会筹备之初，除业主团队向街道办提交组建业主大会筹备组申请外，还有代表开发商集团的物业财务人员与业主同时提起筹备申请（物业财务人员并非小区业主，同行业主是开发商集团子公司的法定代表人）。街道办在收到两份筹备申请的情况下，将两组筹备申请人都进行了公示。开发商集团的期望落空是在后续的业主投票选举筹备组成员中，其代表人选票过低而被淘汰。

在筹备业委会过程中，他们也通过各种正式或非正式手段进行阻挠。最常见的阻挠手段是在筹备组或业委会的重大通知公示期间提起异议。通常提出异议后，筹备组或业委会会重新进行公示。开发商集团就在公示期将近届满之时再次提出异议，意图以此拖延筹备组6个月期满，使其自动解散。这一点在已成立业委会的三个小区业委会成立过程中都有体现。Z小区在业主大会表决结果公示期间收到异议，因异议发出者未及时提交有效业主身份证明，因此异议被筹备组认定无效。随后街道办也表示收到表决结果异议，筹备组后期决定再次发起公示，期间未收到异议，遂决定通过表决结果，成立业委会和业主监事会。

开发商集团对业委会的阻挠往往还伴随着不法行为。如J小区业委会成立过程中，在J小区配备楼栋和小区大门两重身份验证设施的情况下，小区全体业主门口被贴抵制成立业委会的传单。

（二）社会因素

1.社会治理的逻辑

物业管理领域中的社会治理依赖志愿、信任与协作机制，其治理目标是保障房屋财产权，实现物业管理权，其逻辑是自愿性。为此，业主筹备团队作为成立业委会的发起者，在业委会成立过程中起着至关重要的作用。业委会成立过程伴随着很多困难，需要筹备团队贡献自己的时间精力，如没有坚定的和持久的毅力，很容易在面对阻碍时就轻易放弃。例如，Y小区在筹备业委会初期曾制定明确的阶段性目标和具体实施步骤，但后续却不了了之。该小区不止一次试图筹备组建业委会，但经常性地半途而废。2016年该小区因公共卫生、房屋维修、停车场和公共场所摆摊等问题在小区内发起大游行，意图筹备成立业委会，但随着物业的小修小改，居民虽然还是多有抱怨，但也搁置了成立业委会的进程。同样在该小区换门事件中，业主对物业门禁执行不严造成失窃事件频出多有不满，因此准备成立业委会，而后续各楼栋业主出于安全考虑提前自行筹款换门，随着问题的解决，业委会成立进程再次搁置。

调研发现，该小区前期筹备团队和业主对业委会的功能认识不够全面，还停留在维权意识的层面。当危机事件得以解决或缓和时，其成立业委会的积极性也就随之减弱。同时，小区规模过大，满足业委会成立的条件更为苛刻，需要筹备团队奉献更多时间和精力去解决问题，部分筹备组成员不堪重负，选择了放弃。

Z小区的团队成员和业主对成立业委会则有不同的认知。该小区业主在成立业委会之前，曾就建造变电站与A市国资委和供电局进行行政诉讼，但最终以失败告终。在以不平等地位不能维护自己基本需求时，业主积极寻求自身力量和地位的提高以求更势均力敌的较量，而组织的力量相对来说强于个人，因此当小区公共利益受到侵害时，业主更加积极地参与成立业委会。在变电站行政诉讼失败后，Z小区便开始筹备建立业委会。该小区发生的维权事件主要不是针对物业的，也不能轻易解决，因此该小区业主认为只有成立业委会才能在权利被侵害时更快反应，并采取措施维护自身的合理权益。

2.前期筹备团队的素质和资源

前期团队成员的法律、政治素养及其所处社会地位也会对业委会成立产生一定影响。

业委会成立的相关法律既是业主团队成立业委会的行为指导，也是对公权力部门行使权力的约束。业主团队对法律是否熟悉，影响其对相关公权力部门的监督。在街道办违反法律法规时，业主团队能运用法律武器维护社区的合法权益。同时业主团队能根据相关法律对业委会政策进行价值性判断，对违反上位法的政策，有权提出异议并拒绝履行。例如J小区和Z小区均对《A市物业管理条例（征求意见稿）》提出了自己的意见，维护自身的合法权益。J小区在街道办违规公示时向其上级机关提出行政复议，推动业委会成立进程；针对开发商集团长期侵占小区公共收益拒不退还的事实，对其提起民事诉讼。

业主团队的政治素养和社会地位影响其与公权力部门交往的效率。业委会成立过程中，业主团队的政治素养越高，意味着其越了解政府工作流程和事项进度，就可以在合适的时间点提交资料并监督其工作。对超时行政不作为的行为，有保留追究其责任的权利。业主团队社会地位的高低也会影响业委会成立的顺利程度。社会地位高的业主团队与政府打交道时有更多的话语权，也能利用自己的社会地位带来的便利条件对不依法行政的机关形成更强的制衡。

四、迈向社会治理——业主委员会成立的建设路径

业主委员会为何难以成立？制度视角的研究发现，业委会成立的主要因素在于政府政策的推力有多强。一是成立的主导者差异，即业委会成立的主要推动者如果是政府部门，筹备组组长由乡、镇人民政府或者街道办事处代表担任，那么业委会成立的比例将极大提高，上海是典型。二是选择性执行差异，不同层级的政府对业委会成立的态度不同，导致在政策执行过程中，部分政府部门起到的不是推力而是阻力作用。过程视角的研究发现，市场对业委会成立的影响主要是通过合法程序内的拖延和不合法的暴力行为实现的，同时，业委会筹备团队的组织能力、动员能力、组织定位和小区业主的参与意愿等也会影响业委会成立的进展程度。

当前，公共生活的私人化突出地表现为社会领域的结构性萎缩及公民参与的弱化，由于“缺失制度化的有效的群己权界约定，被消解了的共同体抛出来的个体实现了自我利益为中心，却找不到与公共生活、社群共同体的有机联 系”[21]，更疏于培育自我治理能力。政府需要鼓励公民积极参与社区生活，为其行使自己的合法权利做好后盾。业主自身更应当好自己利益的看护者，认识到业委会存在的必要性，并监督其规范运作；业委会筹备团队作为居民自组织，应当厘清自己的角色，吸收有公益精神、能力强且有时间投入的居民担任成员，通过组织目标的设定（如取得公共收益支配权等），来吸引社区内居民的讨论与理解，从而达成社区居民的共识、归属和认同，为业主委员会的成立和后期自治能力的提升奠定良好的基石。

业委会成立过程中，公权力的指导应以促进业委会成立并监督其规范运作为目的，而不是单纯设定工作完成期限。2020年4月，广州住建局等部门联合印发《广州党建引领小区治理的实施意见（试行）》，住建局要求，对于已实施专业物业管理，但未成立业主委员会的住宅小区，由镇街党工委委员担任业委会筹备组组长，争取2020年内全部成立业委会，并要有一定比例的党员委员。对于未实施专业物业管理，也未成立业主委员会的老旧小区，要在党建引领下先行建立业主委员会，并按法定程序确定老旧小区物业管理方式[22]。这体现了政府在培育自治主体、发挥自治力量方面的一大进步。以公权力为主导者的成立进程将极大促进业委会的成立，破解业委会的成立困境。

我国社会治理的创新不仅体现为一种制度设计和价值理念，更体现为一种实践策略，表现为政府促进多元主体的平等参与，激活社会的内在发展活力，从而实现全民共建共享的社会治理格局。业委会成立受到国家、市场、社会三方的影响，但国家权力在其中发挥着较大影响力。加强培育自治主体，提升社区自治力量，需要地方政府在价值理念上认同自治主体的重要性，在制度体系上改进培育路径，在组织力量上加以扶持。

注释：

① 出于研究伦理，为保护小区隐私，做匿名处理。五个小区的公众号分别是：JJHY、ZDDJ、LMDJ、YJR和HNXC。